B. LES TERMES DE LA NÉGOCIATION BUDGÉTAIRE 2010
Le déroulement de la négociation budgétaire communautaire obéit à un schéma récurrent. Sur la base de l'avant-projet de budget de la Commission , le Conseil adopte un projet de budget généralement plus « restrictif » visant à renforcer la discipline budgétaire et à tirer les conséquences de la fréquente sous-exécution des crédits. Le Parlement européen , jugeant traditionnellement que les politiques communautaires n'ont pas les moyens de leurs objectifs, augmente sensiblement les montants votés par le Conseil et prévus par la Commission. L'issue de la négociation entre les deux branches de l'autorité budgétaire conduit au vote d'un budget souvent proche des prévisions de la Commission 15 ( * ) .
1. Les propositions de la Commission, du Conseil et du Parlement européen
a) L'avant projet de budget de la Commission
Il convient de distinguer les évolutions propres à chaque catégorie de crédits (engagement et paiement).
En crédits d'engagement , 139 milliards d'euros sont proposés par l'avant projet de budget (APB) 2010, présenté le 29 avril 2009 par la Commission, soit une augmentation de 1,5 % par rapport au budget 2009.
Les augmentations de crédits traduisent surtout la volonté de la Commission de consacrer des efforts supplémentaires pour ce qui concerne la sécurité et l'immigration. Cette priorité se traduit dans l'évolution de la rubrique 3a « Liberté, sécurité et justice », dont les crédits d'engagement affichent une hausse de 13,5 % . Il s'agit principalement de renforcer les moyens des politiques de gestion des flux migratoires ainsi que la lutte contre la criminalité et le terrorisme, en facilitant notamment la coopération policière et judiciaire. Par ailleurs, les crédits d'engagement de la rubrique 1a « Compétitivité » augmentent de 8,4 % , hors plan de relance, par rapport au budget 2009. La baisse apparente de 7,3 % s'explique par les 2 milliards d'euros mobilisés à titre exceptionnel pour le financement du plan de relance européen en 2009. Enfin, la hausse de 4 % des crédits d'engagement de la rubrique 2 « Conservation et gestion des ressources naturelles » masque en réalité une évolution contrastée entre les dépenses de marché et aides directes, qui bénéficient d'une hausse de crédits de 6,4 %, et le développement rural qui, lui, subit une baisse de 4,9 %.
Les crédits de paiement (CP) inscrits à l'APB 2009 affichent une hausse de 5,3 % par rapport au budget 2009. Ils s'élèvent à 122 milliards d'euros . Cette hausse ferme la parenthèse de la réduction de 3 % des CP, propre à l'exercice 2009. Celui-ci s'est en effet singularisé par des besoins moindres en CP en raison d'une position particulière dans le cycle de dépenses : les années 2007 et 2008 ont ainsi concentré les derniers paiements au titre des programmes 2000-2006 de la politique de cohésion et du développement rural, ainsi que la majeure partie des avances de paiement pour la nouvelle programmation 2007-2013. L'année 2010 marque donc le retour à une dynamique plus habituelle, à l'exception de la rubrique 1a « Compétitivité », dont les CP sont en baisse de 1,1 % . Cette spécificité s'explique par la clôture du 6 ème Programme-cadre de recherche et développement (PCRD) et par le rythme des préfinancements du 7 ème Programme-cadre.
La hausse des CP de la rubrique 3a « Liberté, sécurité et justice » s'élève à 16,6 % , ce qui confirme la priorité donnée à la lutte contre la criminalité et le terrorisme ainsi qu'à la gestion des flux migratoires. La rubrique 2 « Conservation et gestion des ressources naturelles » connaît, elle-aussi, une augmentation significative (+ 10,5 %) . En son sein, le développement rural progresse de 31 % et les dépenses de marché et aides directes de 10 %.
Votre rapporteur spécial observe qu'en 2010, pour la première fois , les crédits de la politique de cohésion seront destinés en majorité aux pays de l'UE-12 (les douze pays ayant intégré l'UE depuis 2004).
b) Les « coupes » approuvées à l'unanimité par le Conseil
Adopté à l'unanimité par le Conseil le 10 juillet 2009, le projet de budget proposé par la présidence suédoise se veut plus « réaliste » . Il procède donc à d'importantes coupes, réalisées en crédits d'engagement comme en CP. Ces coupes ont principalement pour origine la prise en compte de la sous-exécution passée de certains programmes ou ont une vocation « tactique » , en vue de la négociation avec le Parlement européen.
La hausse des crédits d'engagement est ainsi limitée à 138 milliards d'euros , soit un niveau de crédits inférieur de 613 millions d'euros à l'avant-projet de budget de la Commission, ce qui porte la marge sous plafond à 2,4 milliards d'euros. Les réductions de crédits affectent particulièrement les dépenses agricoles (-363 millions d'euros), dont 63 %, soit 230 millions d'euros, correspondent à une réévaluation à la hausse des refus d'apurement communautaires au titre de la PAC. Les autres coupes principales opérées par le Conseil concernent la compétitivité (100 millions d'euros), l'action extérieure de l'UE (90 millions d'euros) et les dépenses administratives (40 millions d'euros).
En CP, les coupes atteignent 1,8 milliard d'euros, ce qui réduit le montant du projet de budget à 120,5 milliards d'euros . Ces réductions se répartissent de manière assez équilibrée entre les différentes rubriques, avec un effort particulier exigé sur la rubrique 4 « l'UE en tant qu'acteur mondial ».
Au total, le projet du Conseil exprime, surtout, le choix d'une moindre budgétisation des CP , dont l'impact sur le montant des contributions nationales est direct. Cette stratégie s'est toutefois accompagnée de l'adoption de deux déclarations, qui tempèrent la rigueur du Conseil :
- l'une invite la Commission à préparer un budget rectificatif dans l'éventualité où les crédits de paiement ne seraient pas suffisants pour couvrir les dépenses des rubriques 1a, 1b et 4 ;
- l'autre consiste à prévoir la présentation d'une lettre rectificative par la Commission en vue de financer différentes actions au sein de la rubrique 4 concernant l'action extérieure de l'UE , conformément à ce qu'a souhaité la Commission.
Ce sont donc les crédits d'engagement , tels qu'ils sont prévus par le projet de budget adopté par le Conseil, qui apparaissent les plus significatifs , la répartition des CP étant appelée à subir rapidement plusieurs modifications.
Répartition des crédits d'engagement en
2010
selon le projet de budget du Conseil
Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2010
c) La position du Parlement européen
Lors de son examen en première lecture du projet de budget 2010, le Parlement européen a voté en séance plénière, le 22 octobre 2009, la plupart des recommandations de sa commission des budgets (COBU). Celle-ci avait, en effet, estimé insuffisant l'APB de la Commission, en particulier au regard des enjeux de la relance de l'économie.
Il résulte donc de ce vote que les crédits d'engagement sont portés à près de 142 milliards d'euros , soit une hausse d'environ 4 milliards d'euros par rapport au projet du Conseil.
Les CP , quant à eux, s'élèvent désormais à 127,5 milliards d'euros, ce qui représente une augmentation notable de 7 milliards d'euros . Le tableau suivant permet de récapituler ces évolutions.
Source : Parlement
européen
N.B : Ce tableau ne permet pas de préjuger de l'issue finale des négociations entre le Conseil et le Parlement européen. La réunion informelle de concertation du 18 novembre 2009 a débouché sur un compromis qui devrait conduire à proposer, pour l'examen en seconde lecture du projet de budget 2010, un niveau de crédits d'engagements et de CP assez proche de l'avant-projet de budget de la Commission.
Ces hausses considérables demandées par le Parlement européen résultent d'une stratégie de saturation des plafonds ainsi que d'une proposition de solution au financement de la tranche 2010 du plan de relance européen .
Ce dernier point, l'action extérieure de l'Union européenne et l'agriculture, tout particulièrement la crise laitière, devraient être au centre des négociations.
2. Les principaux points en débat
En amont de l'adoption d'un compromis final par les deux branches de l'autorité budgétaire, une réunion de concertation entre le Conseil, le Parlement européen et la Commission a eu lieu le 18 novembre 2009 . Elle a permis de confronter les positions et d'anticiper la seconde lecture du projet de budget par le Conseil puis par le Parlement européen. Le résultat de cette négociation devrait faire l'objet d'une reprise lors de l'examen en seconde lecture du projet de budget pour 2010 . Plusieurs questions ont fait l'objet d'arbitrages.
a) L'action extérieure de l'UE
Parmi les différentes rubriques dont le Parlement européen a exigé la revalorisation, votre rapporteur spécial observe que c'est à nouveau la rubrique 4 « Actions extérieures » qui a fait l'objet d'âpres négociations entre les deux branches de l'autorité budgétaire . Le Parlement européen estime en effet que cette rubrique est chroniquement sous-dotée, tandis que le Conseil souhaite traditionnellement l'utiliser pour réduire les ouvertures de CP.
Pour sa part, la Commission a d'ores et déjà souhaité la révision du niveau de la rubrique 4 de manière à permettre le financement de différentes priorités dans le domaine de l'action extérieure de l'UE 16 ( * ) .
La réunion de concertation a ainsi prévu d' abonder la rubrique 4 d'environ 200 millions d'euros supplémentaires , sans toutefois modifier les plafonds pluriannuels.
b) Le financement de la tranche 2010 du plan de relance
Le Parlement européen, conformément aux recommandations de la COBU, a estimé que le redéploiement de crédits ne représente pas une solution satisfaisante pour assurer le financement de la tranche 2010 du plan de relance, qui s'élève à 2,4 milliards d'euros 17 ( * ) . Il a souhaité qu'en plus des 420 millions d'euros issus des marges sous plafond de la rubrique 2 « Ressources naturelles », 1,98 milliard d'euros supplémentaires soient ainsi ouverts dès le budget initial pour 2010.
Lors de la réunion de concertation du 18 novembre 2009, un compromis a été trouvé . Le Conseil ne s'est pas rangé aux propositions du Parlement européen et les plafonds pluriannuels n'ont donc pas été rehaussés à hauteur des 2,4 milliards d'euros à dégager.
Au terme de l'arbitrage rendu par les institutions communautaires, l'enveloppe devrait être financée par un relèvement en 2010 de la marge sous plafond de la rubrique 1a « compétitivité » à hauteur de 1,8 milliard d'euros , accompagné d'une réduction à due concurrence , sur les exercices 2009 et 2010, des marges sous plafond de l'ensemble des autres rubriques (à l'exception de la rubrique 4). De plus, la marge sous plafond de la rubrique 2 devrait être, en 2010, mobilisée à hauteur de 400 millions d'euros . 120 millions d'euros sont également attendus du déblocage de l'instrument de flexibilité . Enfin, le reste des sommes à dégager pour le plan de relance 2010, soit 80 millions d'euros , doit provenir de redéploiements internes au sein de la rubrique 1a .
Si cet accord informel n'est pas confirmé lors de l'examen en seconde lecture du projet de budget 2010 par les deux branches de l'autorité budgétaire, les modalités précises du financement de la tranche 2010 du plan de relance resteront à définir au cours de la procédure budgétaire de l'année prochaine .
c) L'agriculture et la crise laitière
Le Parlement européen a suivi l'avis de la COBU s'agissant de la création d'un « fonds laitier », doté de 300 millions d'euros . Ce fonds doit permettre de répondre à la situation de crise de la filière et, de manière plus profonde, faciliter la préparation et l'accompagnement de la suppression des quotas sur la production de lait à l'horizon 2015. Le Conseil et la Commission ont confirmé le montant de cette dotation lors de la réunion de concertation du 18 novembre 2009.
Par ailleurs, le Parlement européen a voté des crédits supplémentaires en faveur de la filière laitière . Ces crédits s'élèvent ainsi à 631 millions d'euros, soit une hausse de 60 % par rapport aux 400 millions d'euros déjà prévus par le projet de budget du Conseil.
Il faut noter qu'en amont de l'examen en seconde lecture par le Conseil, la Commission a présenté, le 27 octobre 2009, une seconde lettre rectificative visant à actualiser le projet de budget communautaire en fonction des dernières prévisions d'évolution des marchés agricoles . La marge sous plafond de la rubrique 2 « ressources naturelles » devrait être réduite de 685 millions d'euros en crédits d'engagement et de 264 millions d'euros en CP .
Si les deux branches de l'autorité budgétaire confirment les propositions de la Commission, ces réductions des marges sous plafond devraient se traduire par des ouvertures de crédits supplémentaires en 2010 au profit du secteur agricole .
* 15 L'issue de la réunion de concertation entre le Conseil, le Parlement européen et la Commission, qui s'est tenue le 18 novembre 2009, démontre, une fois de plus, ce jeu de rôle. Elle conduit ainsi à proposer, pour l'examen en seconde lecture du projet de budget 2010, un niveau de crédits d'engagement et de CP proche de celui proposé par l'avant-projet de budget de la Commission. En CP, cette réunion a ainsi fixé l'ouverture de 122,94 milliards d'euros de crédits, soit 620 millions d'euros de plus que l'avant-projet de budget, qui s'élevait quant à lui à 122,32 milliards d'euros. Pour mémoire, le Parlement européen réclamait, pour sa part, une hausse de plus de 5 milliards d'euros des CP du budget.
* 16 La Commission européenne a ainsi présenté, le 2 septembre 2009, une lettre rectificative qui vise le financement d'actions concernant : l'aide aux territoires palestiniens, l'accompagnement du secteur de la banane dans le contexte des accords avec les pays ACP, le soutien des pays en développement dans leur lutte contre le changement climatique, la couverture de besoins additionnels pour le Kosovo, Cuba, la Géorgie, le soutien au processus de réunification à Chypre, l'Afghanistan, et, enfin, le Pakistan.
* 17 L'enveloppe de 5 milliards d'euros, au titre des années 2009 et 2010, est consacrée, pour 80 %, à des projets dans le domaine de l'énergie, et pour le reste au développement de l'Internet à haut débit en zone rurale. La tranche 2009 du plan de relance s'élève donc à 2,6 milliards d'euros. Cette enveloppe résulte pour 2 milliards d'euros d'une révision des perspectives financières : le plafond annuel de crédits d'engagement de la rubrique 1a « Compétitivité pour la croissance et l'emploi » a été relevé de 2 milliards d'euros, tandis que le plafond de la rubrique 2 « Conservation et gestion des ressources naturelles » est réduit du même montant. Les 600 millions d'euros restants, destinés au développement de l'Internet haut débit en zone rurale, proviennent de l'utilisation de la marge sous plafond de la rubrique 2.