N° 101
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2009 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2010 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME II
Fascicule 2
AFFAIRES EUROPÉENNES ET ARTICLE 33 : ÉVALUATION DU PRÉLÈVEMENT OPÉRÉ SUR LES RECETTES DE L'ÉTAT AU TITRE DE LA PARTICIPATION DE LA FRANCE AU BUDGET DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES
Rapporteur spécial : M. Denis BADRÉ
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 1946, 1967 à 1974 et T.A. 360
Sénat : 100 (2009-2010)
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
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La négociation sur le projet de budget 2010 1. L'avant projet de budget 2010 de la Commission propose une augmentation de 1,5 % des crédits d'engagement par rapport à 2009, soit 139 milliards d'euros . Ces augmentations traduisent notamment la priorité donnée à la gestion des flux migratoires et à la lutte contre la criminalité et le terrorisme. Les crédits de paiement affichent une hausse de 5,3 % et s'élèvent à 122 milliards d'euros . 2. Le projet de budget adopté par le Conseil se veut plus « réaliste » . Les coupes réalisées en crédits d'engagement (- 613 millions d'euros) et en crédits de paiement (- 1,8 milliard d'euros) ont principalement pour origine la prise en compte de la sous-exécution passée de certains programmes ou ont une vocation « tactique » , en vue de la négociation avec le Parlement européen. 3. Le Parlement européen a jugé le projet du Conseil insuffisant et a voté en première lecture, le 22 octobre 2009, un budget plus ambitieux, prévoyant l'ouverture de 142 milliards d'euros de crédits d'engagement et de 127,5 milliards d'euros de crédits de paiement. Les questions du financement de la tranche 2010 du plan de relance européen et de l' action extérieure de l'Union européenne seront au coeur des négociations entre les deux branches de l'autorité budgétaire. La contribution française au budget communautaire 4. L'article 33 du projet de loi de finances pour 2010 évalue le prélèvement sur recettes au profit du budget des Communautés européennes à 18,15 milliards d'euros . A périmètre constant, la contribution française s'élève à 19,5 milliards d'euros . 74 % de ce prélèvement correspondent à la ressource RNB. 5. La décision du 7 juin 2007 relative au système des ressources propres est entrée en vigueur le 1 er mars dernier avec un effet rétroactif pour les exercices 2008 et 2007. Elle engendre en 2009 un surcoût pour la France de plus d' un milliard d'euros . La baisse du montant du « chèque » britannique devrait désormais conduire à une réduction relative du poids de la contribution française . 6. La France demeure le deuxième pays contributeur au budget communautaire derrière l'Allemagne, et devant l'Italie, l'Espagne et le Royaume-Uni. La part de sa contribution représente 18,2 % des ressources de l'Union européenne en 2009 et devrait décroître à 16,7 % en 2010 . 7. Votre rapporteur spécial recommande l'adoption sans modification de ce prélèvement sur recettes. Il appelle toutefois l'attention sur les écarts considérables constatés entre la prévision et l'exécution du prélèvement : l'estimation soumise au vote du Parlement doit être plus précise et plus fiable . Par ailleurs, il souhaite que le Gouvernement s'engage à réduire les contributions au budget communautaire subies par la France , à la suite notamment des refus d'apurement communautaire ou des condamnations à verser des amendes et astreintes . Enfin, il insiste sur la nécessité de procéder à une refonte profonde du budget communautaire , tant du point de vue de ses ressources propres que de sa structure de dépenses. A cet égard, une prolongation des perspectives financières 2007-2013 sur au moins trois ans , comme le réclame le Parlement européen, pourrait faciliter la préparation d'un projet de réforme ambitieux. De manière plus générale, votre rapporteur spécial plaide pour une mise en oeuvre vigilante du principe de subsidiarité, au regard duquel devraient être systématiquement examinés le budget, le fonctionnement et les politiques de l'Union européenne . |
Evolution 2007-2010 du prélèvement sur recettes (en millions d'euros)
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2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
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Montant du prélèvement voté |
18.697 |
18.400 |
18.900 |
18.153 |
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Montant du prélèvement exécuté |
17.175 |
18.700 |
19.965 |
n.d. |
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Ecart |
- 1.522 |
+ 300 |
+ 1.065 |
n.d. |
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Part dans les ressources propres européennes |
15,4 %
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16,2 %
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18,2 %
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16,7 %
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I. LE BUDGET COMMUNAUTAIRE : CONTEXTE, ENJEUX EN 2010 ET PERSPECTIVES À MOYEN TERME
La procédure de négociation pour le budget communautaire 2010 a pour toile de fond des perspectives financières récemment révisées dans le contexte du plan de relance, d'une part, et l'entrée en vigueur de la décision du 7 juin 2007 relative aux ressources propres , d'autre part.
A. UN CONTEXTE MARQUÉ PAR LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE ET LA NOUVELLE DÉCISION « RESSOURCES PROPRES »
1. Les perspectives financières 2007-2013
a) L'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006
Les budgets communautaires adoptés annuellement s'inscrivent dans un cadre pluriannuel communément appelé « perspectives financières ». La vocation principale de ces perspectives est de garantir la discipline budgétaire de l'Union en encadrant les dépenses communautaires regroupées sous cinq rubriques (« Croissance durable », « Conservation et gestion des ressources naturelles », « Liberté, sécurité justice », « L'Union européenne, acteur mondial », « Administration »). Le cadre actuel, fruit de l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006, couvre la période 2007-2013 et traduit la priorité donnée à l'atteinte des objectifs de la stratégie de Lisbonne pour la croissance, la compétitivité et l'emploi.
L'encadrement des dépenses communautaires s'opère au moyen de plafonds annuels de dépenses en crédits d'engagement fixés par rubrique et sous-rubrique budgétaire, de plafonds globaux annuels en crédits d'engagement et en crédits de paiement 1 ( * ) , ainsi que d'un plafond des ressources propres fixé annuellement à 1,24 % du revenu national brut (RNB) de l'Union européenne .
Le tableau de la page suivante rappelle ce cadre pluriannuel pour les différentes rubriques du budget communautaire.
Les perspectives financières 2007-2013 (hors financement du plan de relance en 2010 2 ( * ) )
(en millions d'euros courants)
3 ( * )
NB : Ces plafonds devraient être actualisés au terme de la procédure budgétaire 2010. La lettre rectificative de la Commission européenne du 27 octobre 2010 propose ainsi d'envisager l'adoption d'un nouveau cadre financier pluriannuel. Il nécessitera une décision modificatrice de l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 portant sur le cadre financier pluriannuel (2007-2013).
Source : commission des finances d'après les annexes « Relations financières avec l'Union européenne » aux projets de lois de finances pour 2009 et 2010
b) Les principales révisions des perspectives financières
Le cadre financier 2007-2013 a fait l'objet de plusieurs révisions depuis son adoption en 2006, la plus importante consistant à tirer les conséquences du plan de relance européen en matière budgétaire . Votre rapporteur spécial souligne les principales révisions :
1) La dernière révision des perspectives financières date de mai 2009 4 ( * ) et fait suite à la communication de la Commission du 26 novembre 2008 sur le plan de relance européen ainsi qu'aux conclusions du Conseil européen de décembre 2008. Ce plan, qui consiste à injecter 200 milliards d'euros dans l'économie 5 ( * ) , appelle une participation du budget communautaire à hauteur de 5 milliards d'euros , répartie sur les deux exercices 2009 et 2010. Les modalités de ce financement ont fait l'objet d'un accord entre le Conseil, la Commission et le Parlement européen lors du trilogue du 2 avril 2009.
En 2009, l'augmentation de 2 milliard d'euros des crédits « Compétitivité pour la croissance et l'emploi » , en vue de financer des projets dans le domaine de l'énergie a conduit au relèvement du plafond annuel de crédits d'engagement de la rubrique 1a, cette hausse étant compensée par une baisse à due concurrence du plafond de la rubrique 2 « Conservation et gestion des ressources naturelles ». S'agissant ensuite des 600 millions d'euros destinés à des actions de développement rural, il a été choisi de réduire la marge sous plafond de la rubrique 2 du même montant.
Le financement de la tranche 2010 du plan de relance , qui s'élève à 2,4 milliards d'euros , reste en suspens et devrait faire l'objet d'un arbitrage avant l'adoption définitive du projet de budget communautaire pour 2010 .
2) L'impasse dans laquelle se trouvait le financement du programme de radionavigation satellitaire Galileo a conduit les deux branches de l'autorité budgétaire, lors de la procédure budgétaire 2008, à relever les plafonds de la sous-rubrique 1a d'un montant de 1,6 milliard d'euros en prix courants sur la période 2008-2013. Ce relèvement a été gagé par des crédits de la rubrique 2 « Conservation et gestion des ressources naturelles » pour 2007 ;
3) Les retards survenus dans l'approbation des programmes de développement rural, des programmes FEDER et du fonds européen pour la pêche ont conduit à la reprogrammation de 2 millions d'euros non consommés en 2007 sur les années suivantes.
c) Les instruments hors cadre
L'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 a assorti les perspectives financières d' instruments hors cadre censés garantir une certaine flexibilité dans la mobilisation des crédits communautaires.
Le fonds de solidarité de l'Union européenne , destiné à venir en aide aux Etats membres confrontés à une catastrophe majeure, peut être mobilisé à hauteur de 1 milliard d'euros courants par an 6 ( * ) . Ce fonds a été utilisé, en 2008, pour un montant de 281 millions d'euros en faveur du Royaume-Uni (inondations de l'été 2007), de la Grèce, de la France (ouragan Dean aux Antilles), de Chypre (sécheresse) et de la Slovénie. Pour 2009, le bilan n'est pas complet. Votre rapporteur n'a connaissance que de deux demandes d'aide formulées et acceptées : 109 millions d'euros en faveur de la France à la suite des dégâts causés par la tempête Klaus et 11,8 millions d'euros pour les inondations en Roumanie. Au 29 juin 2009, le FSUE a ainsi été mobilisé à hauteur de près de 121 millions d'euros.
Le fonds européen d'ajustement à la mondialisation dispose de crédits inscrits dans le budget général de l'UE à titre de provision. Il a pour objet de faciliter la réintégration sur le marché du travail des personnes privées d'emploi. Sa dotation, limitée à 500 millions d'euros par an, n'a été mobilisée qu'à hauteur de 18,6 millions d'euros en 2007, 49 millions d'euros en 2008 et 3,4 millions d'euros en 2009.
La réserve pour aide d'urgence aux pays tiers, mobilisable en cas de catastrophe humanitaire, est inscrite au budget de l'Union à titre de provision et placée hors plafond des perspectives financières. Son montant annuel est limité à 221 millions d'euros en prix constants 2004 (soit 239 millions d'euros en 2008). Cette réserve a notamment été utilisée en septembre 2008, pour un montant de 57 millions d'euros en crédits d'engagement, afin de couvrir les besoins de l'aide alimentaire mondiale dans un contexte d'augmentation des cours des denrées alimentaires 7 ( * ) . Les aides destinées à répondre à la hausse des prix alimentaires dans les pays en développement ont représenté un milliard d'euros de dépenses en 2008. De manière à prendre en compte ce financement exceptionnel, il a été décidé, lors de la conciliation de la deuxième lecture du budget pour 2009, de modifier l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 afin de réviser le montant de la réserve pour aides d'urgence pour l'année 2008 . Ce montant a ainsi été porté, pour 2008, à 479 millions d'euros, au lieu de 239 millions d'euros. En 2009, cette réserve a été rétablie à un niveau plus habituel de 244 millions d'euros .
L' instrument de flexibilité permet de dépasser, dans la limite de 200 millions d'euros par an (prix courants), les plafonds des perspectives financières afin de financer des dépenses identifiées. Il a été recouru à cet instrument au cours de la négociation budgétaire 2008 afin d'abonder de 70 millions d'euros les actions en faveur du Kosovo et de 200 millions d'euros le financement du programme de radionavigation satellitaire Galileo. Lors de la procédure budgétaire 2009, il a été décidé de mobiliser l'instrument de flexibilité pour financer une part de la réponse de l'UE à la flambée des prix alimentaires , à hauteur de 420 millions d'euros , dont 130 millions d'euros proviennent de montants disponibles au titre de l'année 2007, 200 millions d'euros au titre de l'année 2008 et 90 millions d'euros au titre de l'année 2009 . Le montant total restant mobilisable en 2009 s'élève donc à 110 millions d'euros .
2. L'entrée en vigueur de la décision « ressources propres »
a) Le système des ressources propres
Le financement du budget communautaire, originellement fondé sur des contributions acquittées par chaque Etat membre, repose en principe sur des ressources propres depuis la décision du Conseil du 21 avril 1970, qui affecte à la Communauté des recettes de nature fiscale exigibles de plein droit . On rappelle que les ressources 8 ( * ) du budget communautaire se composent :
1) des trois ressources propres traditionnelles : droits de douane, prélèvements agricoles et cotisations sucre et isoglucose. 25 % de ces ressources sont retenus par les Etats membres au titre des frais de perception ;
2) de la ressource TVA , perçue par application d'un taux d'appel uniforme à une assiette harmonisée et écrêtée à 50 % du revenu national brut (RNB) de chaque Etat membre 9 ( * ) ;
3) de la ressource RNB 10 ( * ) , créée pour équilibrer le budget européen face à l'insuffisance des produits tirés des ressources propres traditionnelles et TVA, et obtenue par application au revenu national brut de chaque Etat membre d'un taux fixé annuellement, dans le cadre de la procédure budgétaire communautaire.
b) La décision du 7 juin 2007
Suite aux conclusions du Conseil européen des 15 et 16 décembre 2005, une décision relative au système des ressources propres des Communautés européennes a été prise le 7 juin 2007 . Ratifiée par la France en juin 2008 11 ( * ) , cette décision comporte les modifications suivantes :
1) les modalités de calcul de la correction britannique sont revues en profondeur. A partir de 2009, les dépenses effectuées dans les Etats membres qui ont adhéré à l'Union européenne après le 30 avril 2004, sauf dépenses agricoles de marché, seront exclues du total des dépenses réparties aux fins de calcul de la correction 12 ( * ) . Cet amendement met fin à un paradoxe qui voulait que le Royaume-Uni, par ailleurs fervent promoteur de l'élargissement, était l'un des Etats membres qui y contribuait le moins financièrement ;
2) le taux d'appel de TVA passe de 0,50 % à 0,30 % pour l'ensemble des Etats membres. Cette modification correspond à la différence constatée entre le taux maximal de 0,50 % et la valeur moyenne du taux gelé appliquée dans le passé, de 0,20 % ;
3) de nouvelles dispositions dérogatoires sont prévues en faveur des Etats membres fortement contributeurs nets au budget communautaire . Bénéficieront ainsi de taux d'appel TVA allégés l'Autriche (0,225 %), l'Allemagne (0,15 %), les Pays-Bas et la Suède (0,10 %) 13 ( * ) . Par ailleurs, une réduction forfaitaire des contributions RNB est instaurée au profit des Pays-Bas (605 millions d'euros par an) et de la Suède (150 millions d'euros), valable pour la période 2007-2013. Ces taux allégés et réductions forfaitaires ont servi, peu ou prou, de « monnaie d'échange » pour obtenir le ralliement de ces pays à la réforme de la « correction » britannique.
c) Une entrée en vigueur en 2009 avec effet rétroactif
La décision ressources propres (DRP) du 7 juin 2007 est entrée en vigueur le 1 er mars 2009 , suite à sa ratification par l'ensemble des Etats membres. Elle a notamment conduit à procéder, pour les exercices 2007 et 2008, aux ajustements de contribution des États membres , qui résultent des nouvelles modalités de calcul introduites par cette décision.
En 2010, il résultera de la DRP une structure de recettes caractérisée par une hausse de la ressource RNB , qui devrait représenter plus de 75 % des ressources de l'UE contre 66 % en 2009 14 ( * ) .
Structure des recettes de l'Union
européenne
en 2010 selon le projet de budget du Conseil
Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2010
* 1 L'écart entre ce plafond annuel maximal de crédits et le montant voté chaque année par rubrique dans le budget est appelé « marge sous plafond ». Celle-ci ne correspond donc pas à une réserve de crédits mais à un montant de crédits théoriquement mobilisables dans le cadre de l'approbation du budget initial ou d'un budget rectificatif. La mobilisation de la marge sous plafond conduit donc à ouvrir de nouveaux crédits supplémentaires, ce qui augmente, mécaniquement, la contribution des États membres.
* 2 Le mode de financement par le budget communautaire de la tranche 2010 du plan de relance doit être arbitré au cours des négociations sur le budget 2010.
* 3 S'agissant des dépenses de pensions, les montants pris en compte sous le plafond de cette rubrique sont calculés nets des contributions du personnel au régime correspondant, dans la limite de 500 millions d'euros aux prix de 2004 pour la période 2007-2013.
* 4 Décision du Parlement européen et du Conseil du 6 mai 2009 modifiant l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière en ce qui concerne le cadre financier pluriannuel (2007-2013), Journal officiel de l'Union européenne n° L 132/8 du 29 mai 2009.
* 5 Sur ces 200 milliards d'euros, 170 milliards d'euros proviennent des Etats membres et 30 milliards d'euros sont issus de ressources des institutions de l'Union européenne. Au sein de ces 30 milliards d'euros, 5 milliards d'euros sont financés par le budget communautaire, le reste provenant de la Banque européenne d'investissement (BEI).
* 6 Les crédits d'engagement peuvent être inscrits au-delà des plafonds des rubriques concernées.
* 7 Pour des motifs similaires, la Commission a également proposé, en juillet 2008, une nouvelle mobilisation de la réserve d'un montant de 80 millions d'euros en crédits d'engagement et de 48 millions d'euros en crédits de paiement.
* 8 Ces ressources sont plafonnées à 1,24 % du revenu national brut (RNB) de l'Union en crédits de paiement, et à 1,31 % en crédits d'engagement. D'autres recettes les complètent, tirées des impôts et autres prélèvements opérés sur les rémunérations du personnel communautaire, des intérêts bancaires, des contributions d'Etats tiers à l'Union au titre de leur participation à certaines politiques, du remboursement d'aides communautaires non consommées, d'intérêts de retard, et du report du solde de l'exercice précédent.
* 9 Cet écrêtement vise à éviter de faire peser une charge trop lourde sur les Etats membres les moins prospères, l'hypothèse étant faite que la part relative de la consommation - et donc de la TVA - dans le revenu national est d'autant plus élevée que l'Etat est moins riche.
* 10 Le revenu national brut (RNB) est la somme des revenus perçus en un an par les agents économiques résidants sur le territoire. Son calcul repose sur la somme du PIB et du solde des flux de revenus primaires avec le reste du monde.
* 11 La France a ratifié cette décision par le vote de la loi n° 2008-570 du 19 juin 2008 autorisant l'approbation de la décision du Conseil relative au système des ressources propres des Communautés européennes ; cf. le rapport n° 203 (2007-2008) de votre rapporteur spécial, fait au nom de la commission des finances, relatif au projet de loi autorisant l'approbation de la décision du Conseil relative au système des ressources propres des Communautés européennes.
* 12 Cette révision, applicable sans limitation de durée, ne pourrait toutefois pas conduire à une réduction du « chèque » britannique supérieure à 10,5 milliards d'euros sur la période 2007-2013.
* 13 Le gain net sur la période représente 200 millions d'euros pour l'Autriche, 7,4 milliards d'euros pour l'Allemagne, 2,7 milliards d'euros pour les Pays-Bas et 1,4 milliard d'euros pour la Suède ; le « manque à gagner » pour le budget communautaire sera compensé, à due concurrence, par l'accroissement de la ressource RNB.
* 14 Cette augmentation de la part de la ressource RNB dans les recettes de l'Union européenne s'accompagne d'une réduction en miroir de la part de la ressource TVA (de 17 % à 11,6 %) ainsi que de celle des droits de douane (de 15 % à 11,7 %).