Projet de loi autorisant l'accord-cadre entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Botswana sur l'éducation et la langue française

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Rapport n° 13 (2009-2010) de M. Robert del PICCHIA , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 7 octobre 2009

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N° 13

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 octobre 2009

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l' accord-cadre entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Botswana sur l' éducation et la langue française ,

Par M. Robert del PICCHIA,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan , président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris , vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet , secrétaires ; MM. Jean-Etienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Jean-Pierre Bel, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mmes Bernadette Dupont, Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

376 (2008-2009) et 14 (2009-2010)

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi du projet de loi autorisant l'approbation de l'accord-cadre entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Botswana sur l'éducation et la langue française, signé à Paris le 20 mars 2008.

Située au centre de l'Afrique australe, la République du Botswana se singularise par un système politique stable et démocratique, un décollage économique remarquable à la suite notamment de la découverte de diamants dont il constitue l'un des premiers producteurs au monde, et par un système éducatif et de protection sociale très développé. Ce pays fait ainsi figure de référence pour l'ensemble du continent africain.

Bien que situé dans une région de tradition anglophone et même si l'anglais jouit du statut de langue officielle, le Botswana a décidé de rendre progressivement obligatoire l'enseignement du français dans les écoles secondaires publiques.

Ce pays enclavé, sans accès à la mer, a, en effet, fait le choix de l'intégration régionale, comme en témoigne le fait qu'il accueille le siège du secrétariat général de la Communauté pour le développement de l'Afrique australe (SADC), qui regroupe quinze Etats et constitue la principale organisation à vocation régionale en Afrique australe.

Or, le français figure, avec l'anglais et le portugais, au nombre des langues officielles de la SADC, notamment du fait de l'appartenance de Madagascar à cette organisation.

C'est dans ce contexte qu'a été signé le présent accord-cadre entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République du Botswana, visant à renforcer la coopération dans les domaines de l'éducation et de l'apprentissage de la langue française.

Avant d'examiner le contenu de cet accord, votre rapporteur a pensé utile de présenter brièvement la situation politique, économique et sociale du Botswana.

I. LE BOTSWANA : UN MODÈLE DE STABILITÉ POLITIQUE ET DE RÉUSSITE ÉCONOMIQUE POUR LE CONTINENT AFRICAIN

A. UN MODÈLE DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE

1. Un pays enclavé d'Afrique australe

Le Botswana est un pays enclavé, sans accès à la mer, situé en Afrique australe.

Il a des frontières communes avec l'Afrique du Sud au Sud et au Sud-Est, la Namibie à l'Ouest et au Nord, la Zambie au Nord et le Zimbabwe à l'Est.

Le Botswana dispose d'une superficie équivalente à celle de la France, de 581 730 km ² , pour une population trente fois moins importante, de l'ordre de 1,8 million d'habitants.

L'anglais est la langue officielle.

2. La richesse exceptionnelle du sous-sol

Le désert recouvre près de 70% de la surface terrestre du Botswana.

Toutefois, ce pays se singularise par la richesse de son sous-sol.

Le Botswana est, en effet, le premier producteur mondial de diamants (33% du PIB et 82% des exportations) et on y trouve aussi des minéraux (cuivre, nickel, argent, uranium), ainsi que du charbon et du pétrole.

3. Un important développement économique

Le Botswana fait figure de modèle de réussite économique sur le continent africain.

Ce modèle repose sur un système politique démocratique et stable, une administration compétente et peu corrompue (le Botswana est régulièrement classé comme le pays le moins corrompu d'Afrique par l'organisation non-gouvernementale Transparency International), une gestion prudente des ressources naturelles.

Ce pays, qui était l'un des vingt-cinq plus pauvres du monde lors de son indépendance en 1966, figure aujourd'hui parmi les plus prospères du continent africain. Il s'agit du seul pays au monde qui a pu afficher, au cours de la période 1970-2000, une croissance économique moyenne de près de 9 % par an. Il est, en outre, le seul pays, avec le Cap-Vert, à avoir pu sortir du groupe des pays les moins avancés pour rejoindre celui des pays à revenu intermédiaire en 1984.

Le Botswana connaît toutefois l'un des taux de contamination du SIDA les plus élevés au monde (environ un tiers de la population adulte serait affectée).

B. UNE REMARQUABLE STABILITÉ POLITIQUE

1. Un système démocratique et stable

Ancien protectorat britannique, la République du Botswana a accédé pacifiquement à l'indépendance le 30 septembre 1966.

Le « Botswana Democratic Party » est au pouvoir depuis l'indépendance et l'alternance constitue encore un défi pour cette jeune démocratie, où les élections sont libres et transparentes.

L'opposition est affaiblie par ses divisions (« Botswana National Front », « Botswana Congress Party » et « Botswana People's Party »), mais ses scores vont croissant.

Les prochaines élections présidentielles et législatives sont prévues le 16 octobre.

2. Une forte volonté d'intégration régionale

Du fait de l'histoire, le Botswana conserve des liens étroits avec le Royaume-Uni, tant dans le secteur politique et stratégique, que dans le domaine économique.

Le Botswana a également noué des relations privilégiées avec les Etats-Unis. Les Etats-Unis apportent également une aide importante au Botswana en matière de lutte contre le SIDA.

Pays enclavé, le Botswana entretient des relations étroites avec l'Afrique du Sud, qui représente son premier partenaire commercial et qui figure au premier rang en termes d'investissements étrangers.

Plus généralement, le Botswana a fait de l'intégration régionale une priorité de sa politique étrangère.

Il s'agit là d'un choix stratégique pour ce pays dont l'avenir économique dépend à terme du développement des infrastructures régionales, tant dans les secteurs de l'énergie et des transports, que financier.

La capitale du Botswana, Gaborone, accueille ainsi, depuis 2001, le siège du secrétariat de la Communauté pour le développement de l'Afrique australe (SADC), qui regroupe quinze pays ^{1 ( * )} et qui constitue la principale organisation d'intégration régionale en Afrique australe.

Le Botswana mène également une diplomatie discrète mais active au sein de l'Union africaine et à l'ONU et il développe parallèlement ses relations avec les grands pays émergents (Chine, Inde, Brésil).

C. UN SYSTÈME ÉDUCATIF TRÈS DÉVELOPPÉ

L'éducation au Botswana a pendant longtemps été assurée par les seuls ordres missionnaires catholiques mais, depuis son indépendance en 1966, ce pays a fait d'importants progrès dans ce domaine.

Durant les trente premières années d'indépendance, la scolarisation primaire est passée de 66 100 élèves en 1966 à 319 000 élèves en 1995, représentant une croissance moyenne de 5,4 % par an. L'accès universel à l'enseignement de base est désormais assuré.

Les écoles secondaires ont également connu un développement tout aussi considérable. En dix ans, de 1998 à 2007, le nombre d'élèves accédant au niveau « collège » a plus que doublé passant de 100 000 à 206 000. Là aussi l'accès au collège est quasi-universel et il est prévu que le taux d'accession au lycée, qui est actuellement de 63 %, passe à 100 % d'ici 2015.

En revanche, l'accès à l'université reste relativement limité, de l'ordre de 12 % (contre une moyenne supérieure à 20 % pour les pays développés).

Il convient, en outre, de souligner la très bonne qualité des conditions d'enseignement (classes à effectifs raisonnables, bâtiments modernes et adaptés et bien entretenus, matériel scolaire de qualité, etc.) qui sont sans commune mesure avec celles observées le plus souvent ailleurs sur le continent.

Alors que pendant deux décennies l'éducation dans les écoles publiques était gratuite, le gouvernement botswanais a annoncé, en janvier 2006, la réintroduction des frais de scolarité, ce qui constitue indéniablement le signe d'un certain « recul ».

Néanmoins, la portée de cette décision doit être relativisée. Les frais de scolarité restent modestes et il existe un système de bourses pour les ménages aux revenus les plus faibles.

La langue de l'enseignement est l'anglais, même si la langue locale, le setswana, occupe une place croissante.

II. L'ACCORD : PROMOUVOIR L'ENSEIGNEMENT DU FRANÇAIS DANS UN PAYS ET UNE RÉGION DE TRADITION ANGLOPHONE

La France et le Botswana ont signé, le 20 mars 2008 à Paris, un accord-cadre portant sur l'éducation et la langue française.

Cet accord-cadre vise à renforcer la coopération éducative entre les deux pays et à promouvoir la langue française dans l'enseignement au Botswana.

A. UN ACCORD QUI VISE À RENFORCER LA PLACE DU FRANÇAIS DANS UN PAYS DE TRADITION ANGLOPHONE

1. Des relations politiques qui se développent

En tant qu'ancien protectorat britannique situé dans une région essentiellement anglophone, la République du Botswana a suscité pendant longtemps un intérêt assez limité de la part de notre diplomatie, axée sur l'Afrique francophone.

Ce n'est qu'en 2001, lors de l'installation du Secrétariat général de la SADC à Gaborone, qu'a été nommé un ambassadeur permanent en poste à Gaborone (celui-ci est dans le même temps le représentant de la France auprès de la SADC) et qu'une ambassade de France a été ouverte dans la capitale botswanaise.

Depuis cette date, les échanges se développent, marqués notamment par la visite officielle en France de l'ancien Président de la République du Botswana M. Festus Mogae, les 20 et 21 mars 2008.

2. Des échanges économiques encore modestes

Les relations économiques entre la France et le Botswana restent encore modestes, même si elles sont difficiles à évaluer du fait du transit de nombreux produits par l'Afrique du Sud, occultant d'autant les données de nos échanges extérieurs.

En 2006, les exportations françaises se sont élevées à 5,5 millions d'euros et nos exportations à 3,5 millions d'euros. En 2007, on a constaté une augmentation des exportations françaises (pour un montant de 7,5 millions d'euros), composées essentiellement de biens d'équipement, mais également d'équipement automobile et d'électronique.

Les entreprises françaises sont peu présentes au Botswana, alors que ce pays offre d'importantes potentialités d'échanges et d'investissements. Le Botswana souhaite, en effet, développer ses services financiers, ses infrastructures énergétiques, aéroportuaires, touristiques, de transports, etc.

3. Une coopération culturelle, scientifique et technique axée sur la langue française

La coopération bilatérale est principalement centrée sur la langue française.

La République du Botswana a, en effet, décidé de rendre l'apprentissage du français obligatoire dans les écoles secondaires publiques d'ici 2016, en tant que troisième langue, après l'anglais et le setswana.

Actuellement, le français est déjà la première langue étrangère enseignée au Botswana. L'afrikaans n'est présent que dans quelques écoles privées. Ni l'allemand, ni l'espagnol, ni le portugais ne sont enseignés dans le cadre scolaire ou universitaire.

8°600 élèves suivent des cours de français au niveau du collège (dont 6 500 dans le public et 2 100 dans le privé), mais l'extension dans le second cycle est encore expérimentale.

Le français est par ailleurs enseigné à l'Université du Botswana comme matière principale depuis 1994. Pour l'année universitaire 2007-2008, 219 étudiants étaient inscrits en français.

Seuls 65 enseignants de français sont en poste dans le système scolaire.

Les autorités françaises ont donc décidé d'apporter un appui au Botswana dans ce domaine.

Ainsi, un poste d'attaché de coopération pour le français a été créé au Botswana en septembre 2007 et ce dernier dirige également, depuis l'été 2008, l'Alliance française de Gaborone.

Plusieurs actions de coopération linguistique ont été mises en place depuis le début des années 2000, dans le cadre d'une expérimentation pilote au sein d'un nombre limité d'établissements, afin d'aider les autorités locales compétentes à systématiser et à généraliser l'introduction du français comme matière d'enseignement dans le programme des établissements secondaires.

Cette politique bilatérale est complétée par une action de formation de fonctionnaires et de diplomates, en liaison avec l'Organisation internationale de la Francophonie, notamment au niveau des instances de direction et d'administration de la SADC.

B. UN ACCORD AMBITIEUX DANS SES OBJECTIFS MAIS VAGUE EN CE QUI CONCERNE LE FINANCEMENT DES ACTIONS DE COOPÉRATION

La France et le Botswana avaient déjà signé un accord de coopération culturelle, scientifique et technique le 17 novembre 1982.

Afin de renforcer cette coopération, la conclusion d'une nouvelle convention s'est imposée comme une priorité.

Les deux pays ont donc signé, le 20 mars 2008 à Paris, un accord-cadre qui vise à renforcer la coopération en matière d'éducation et d'apprentissage du français.

Cet accord comporte un préambule et six articles.

Dans son préambule , l'accord-cadre se réfère au précédent accord de coopération culturelle, scientifique et technique, conclu entre la France et le Botswana, en date du 17 novembre 1982, et souligne la volonté des deux gouvernements d'approfondir leur coopération dans le domaine de l'éducation, notamment en ce qui concerne l'enseignement du français.

L'objet du présent accord est défini à l' article 1 ^er et consiste à définir les objectifs et le cadre des projets de coopération entre les deux gouvernements dans le domaine de l'éducation.

L' article 2 rappelle les objectifs fixés et les décisions adoptées par les deux gouvernements, en particulier l'importance accordée par le gouvernement français à la préservation de la diversité linguistique et culturelle et l'engagement pris par le gouvernement du Botswana d'étendre progressivement l'apprentissage du français à l'ensemble des établissements d'enseignement secondaire public au Botswana.

L' article 3 énumère les principales activités concernées par la coopération au titre du présent accord.

Ces actions comprennent :

- l'appui à la formation initiale et continue des enseignants et des futurs enseignants du ministère botswanais de l'éducation et en premier lieu des professeurs de français ;

- l'appui à la sélection et à la formation de cadres éducatifs (inspecteurs, formateurs, examinateurs, etc.) en charge du français au sein du ministère botswanais de l'éducation ;

- l'échange d'expertises dans les domaines éducatifs et pédagogiques à l'aide de missions d'experts, d'invitations de délégations et par la mise à disposition de spécialistes en ingénierie éducative ;

- l'aide à la sélection de matériel pédagogique adapté et à la constitution de fonds de ressources pédagogiques pour l'enseignement du français ;

- l'accompagnement à la mise en place d'outils de pilotage afin de contribuer à l'optimisation de la gestion des projets éducatifs du ministère botswanais de l'éducation ;

- l'enrichissement mutuel d'expériences, notamment en ce qui concerne l'enseignement des langues et la promotion de la diversité linguistique et culturelle.

Il est toutefois précisé dans cet article que ces activités « font l'objet de financements de la part des deux parties dans la limite des moyens alloués chaque année à cet effet » .

L' article 4 prévoit que cette coopération ne se limite pas aux actions menées par les deux gouvernements, mais qu'elle peut être étendue à d'autres partenaires institutionnels, associatifs ou privés.

A titre d'exemples, sont mentionnés :

- les collectivités territoriales françaises, au titre de la coopération décentralisée, et en particulier l'île de La Réunion, qui entretient déjà une coopération avec le Botswana ;

- les académies françaises ;

- les universités ou d'autres établissements d'enseignement primaire, secondaire ou supérieur, au Botswana et en France ;

- le réseau des Alliances françaises, présent au Botswana au travers de l'Alliance française de Gaborone ;

- l'Organisation internationale de la Francophonie.

Les modalités de ces partenariats, que les deux parties doivent s'employer à faciliter, « dans la limite de leurs moyens et de leurs attributions » , pourront être précisées dans des accords spécifiques.

L' article 5 prévoit la création d'un comité de pilotage chargé de la mise en oeuvre et du suivi de l'accord-cadre.

Ce comité de pilotage sera présidé conjointement par l'Ambassadeur de France au Botswana ou son représentant et par le ministre botswanais de l'éducation ou son représentant.

Sa composition sera fixée par accord entre les deux parties.

Le comité de pilotage aura pour mission principale de définir le programme annuel d'activités et d'en assurer le suivi. Il sera également chargé de l'évaluation.

Il doit se réunir au moins une fois par an.

Enfin, l' article 6 contient les clauses finales et celles concernant le règlement des différends.

Il est prévu que l'accord-cadre prend effet à la date de sa signature par les parties.

Tout différend relatif à l'interprétation ou à la mise en oeuvre de l'accord sera réglé par la voie diplomatique.

L'accord-cadre est conclu pour une durée initiale de cinq ans, renouvelable par reconduction tacite par période de trois ans.

C. UNE MISE EN oeUVRE QUI DEVRA LARGEMENT FAIRE APPEL À D'AUTRES PARTENAIRES PUBLICS OU PRIVÉS

Si l'on ne peut que se féliciter de la volonté des autorités du Botswana de rendre obligatoire l'enseignement du français dans les écoles secondaires publiques et du souhait du gouvernement français d'apporter un soutien à cette mesure, il convient toutefois de reconnaître que le présent accord-cadre reste assez vague en ce qui concerne le financement de cette coopération.

En effet, comme cela a été mentionné précédemment, le texte de l'accord stipule, dans son article 3, que les actions de coopération « font l'objet de financements de la part des deux parties dans la limite des moyens alloués chaque année à cet effet » . Or, les financements consacrés à la coopération éducative et linguistique du ministère des Affaires étrangères et européennes ont fait l'objet de fortes diminutions ces dernières années.

Ainsi, selon les données transmises à votre rapporteur, les crédits de coopération destinés à la promotion du français au Botswana, qui se sont élevés à plus de 133 000 euros en 2008, ont baissé de moitié en 2009, avec une enveloppe globale de 74 000 euros.

Un programme de formation de professeurs de français botswanais à La Réunion risque ainsi de ne pas pouvoir être prolongé faute de financements suffisants.

De même, les subventions versées à l'Alliance française de Gaborone (30 000 euros programmés en 2009 contre 61 000 euros en 2008) ont chuté de moitié l'an dernier.

Dans ce contexte, on peut s'interroger sur les moyens qui pourront être consacrés à la coopération éducative et à la mise en oeuvre concrète de cet accord.

La diminution sensible des crédits de coopération culturelle et linguistique du ministère des affaires étrangères et européennes ces dernières années rend d'autant plus nécessaire de rechercher d'autres partenariats publics ou privés, comme y incite d'ailleurs l'accord-cadre dans son article 4.

On pense notamment aux collectivités territoriales, et en particulier à l'île de La Réunion, située à proximité dans l'océan Indien, aux écoles et aux universités, mais aussi aux entreprises.

De manière plus générale, la réforme de notre action extérieure culturelle et linguistique, avec la création d'une agence chargée de la diffusion de la culture et de la langue française à l'étranger, devrait précisément contribuer à élargir les possibilités de partenariat à d'autres acteurs, publics ou privés ^{2 ( * )} .

CONCLUSION

L'accord-cadre signé entre la France et le Botswana vise à renforcer la place du français dans un pays d'Afrique de tradition anglophone.

Il s'inscrit donc pleinement dans notre politique de soutien au multilinguisme et à la diversité culturelle.

On peut toutefois regretter que cet accord, ambitieux dans ses objectifs, reste assez vague concernant le financement des actions de coopération.

Il faut donc souhaiter que la ratification de cet accord par la France permettra de développer notre coopération et de renforcer la place et l'usage du français dans ce pays, en s'appuyant notamment davantage sur les institutions botswanaises et d'autres partenaires publics ou privés.

Il serait, en effet, très regrettable de ne pas pouvoir aider les autorités de ce pays à développer, comme elles le souhaitent, l'apprentissage du français dans l'enseignement secondaire au sein de cette région d'Afrique anglophone.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le 7 octobre 2009, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen du présent projet de loi.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. André Vantomme a estimé paradoxal de signer ce type d'accord de coopération culturelle et linguistique tout en divisant par deux les crédits destinés à cette coopération.

La commission a alors adopté ce projet de loi en prévoyant son examen en séance publique sous forme simplifiée.

PROJET DE LOI

Texte déposé par le Gouvernement

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord-cadre de coopération sur l'éducation et la langue française entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Botswana, signé à Paris le 20 mars 2008, et dont le texte est annexé à la présente loi. ^{3 ( * )} .

ÉTUDE D'IMPACT4 ( * )

Bien que cet accord ne soit pas un traité de paix, un traité ou un accord relatif à l'organisation internationale ou à l'état des personnes ou qui comporte cession, échange ou adjonction de territoire et qu'il n'entre pas dans le domaine de la loi, il est susceptible « d'engager les finances de l'État » dans la mesure où il ne prévoit pas que le Botswana prenne à sa charge l'ensemble des prestations fournies par la France.

L'approbation de cet accord peut donc entrer à ce titre dans le champ de l'article 53 de la Constitution et requérir une approbation parlementaire, ce qui justifie le présent projet de loi.

L'engagement reste néanmoins limité et n'est en aucun cas automatique puisque le dernier alinéa de l'article III stipule que « les activités spécifiques (...) font l'objet de financement de la part des deux parties dans la limite des moyens alloués chaque année à cet effet. ».

De même, la nomination d'un attaché de coopération pour le français auprès de l'ambassade de France au Botswana en juillet 2007, si elle fait l'objet d'un rappel dans le dernier alinéa cet accord-cadre, ne relève pas d'une décision conjointe et pourra être le cas échéant remise en question unilatéralement par la France quand elle le jugera bon.

Cet accord n'implique aucune modification du droit existant.

* ¹ Les quinze pays membres de la SADC sont : l'Afrique du Sud, l'Angola, le Botswana, le Lesotho, Madagascar, Malawi, Maurice, le Mozambique, la Namibie, la République démocratique du Congo, les Seychelles, le Swaziland, la Tanzanie, la Zambie et le Zimbabwe.

* ² Voir le rapport d'information n°458 (2008-2009) sur la réforme de l'action culturelle extérieure, présenté par MM. Jacques Legendre et Josselin de Rohan, au nom de la commission des Affaires culturelles et de la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées du Sénat et le projet de loi n°582 rectifié (2008-2009) relatif à l'action extérieure de l'Etat du 22 juillet 2009, déposé en premier au Sénat et renvoyé à la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées.

* ³ Voir le texte annexé au document Sénat n° 376 (2008-2009)

* ⁴ Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires