Projet de loi autorisant l'approbation de la convention de partenariat entre la France et l'Algérie

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Rapport n° 538 (2008-2009) de M. Robert del PICCHIA , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 8 juillet 2009

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N° 538

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2008-2009

Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 juillet 2009

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention de partenariat entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire ,

Par M. Robert del PICCHIA,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan , président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris , vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet , secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Jean-Etienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Jean-Luc Mélenchon, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

334 et 539 (2008-2009)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le partenariat entre la France et l'Algérie a pris un nouveau départ au début des années 2000, à la suite de l'amélioration de la situation interne de ce pays.

Impulsé par la « Déclaration d'Alger » des Présidents Chirac et Bouteflika du 2 mars 2003, qui consacrait leur volonté commune de refondation de la relation bilatérale, par une dialogue politique renforcé dans lequel les questions maghrébines, méditerranéennes et africaines seraient mises en exergue, ce nouveau partenariat s'est d'abord traduit par la création du Comité franco-algérien pour le partenariat et le développement, installé le 11 décembre 2006, après la signature par les ministres des finances des deux parties d'un mémorandum économique et financier. Il vise à accompagner l'Algérie dans ses efforts de réforme des secteurs économiques et financiers, et dans sa stratégie de diversification de son économie productive.

Le présent texte, signé à Alger le 4 décembre 2007, à l'occasion de la visite d'Etat du Président Sarkozy, a donc pour but de consolider la coopération bilatérale dans les domaines scientifique, technique, culturel et éducatif et dans celui de la gouvernance.

I. UN PARTENARIAT RENOUVELÉ ET ÉLARGI

A. LA PREMIÈRE CONVENTION DE PARTENARIAT, CONCLUE EN 1986, S'EN TENAIT À UNE COOPÉRATION CULTURELLE ET SCIENTIFIQUE

L'application concrète de la convention de coopération culturelle, scientifique et technique conclue en 1986, et reconduite en 1996, a été affectée par les événements violents qui avaient marqué l'Algérie durant la « décennie sanglante », entre 1990 et 2000. L'élection d'Abdelaziz Bouteflika à la Présidence de la République sur un programme de concorde civile, en 1999, a permis au pays de sortir de son chaos interne et de son isolement international.

Après la « Déclaration d'Alger » de 2003 des Présidents Chirac et Bouteflika, un premier accord a été conclu en 2006, portant sur un Mémorandum de partenariat économique et financier, et avait pour objet de redéfinir le partenariat bilatéral au vu de la nouvelle situation économique et financière de l'Algérie, pays désendetté ne souhaitant plus recourir à l'endettement externe.

B. UN PARTENARIAT ÉLARGI A LA COOPÉRATION INSTITUTIONNELLE ET ECONOMIQUE

Ce texte définit de nouvelles orientations : soutenir l'Algérie dans ses réformes économiques et financières, dans la diversification de l'économie productive, le soutien à la croissance et à l'emploi. Deux axes prioritaires avaient été définis :

- une coopération institutionnelle économique et financière ;

- la promotion des échanges et des investissements, afin de mettre en place des conditions favorables au développement des assurances, de filières industrielles, etc.

Le mémorandum de 2006 a depuis été remplacé par le « Mémorandum de coopération financière", signé le 21 juin 2008 par Mme Christine Lagarde et M. Karim Djoudi.

La création du Comité franco-algérien pour le partenariat et le développement, installé le 11 décembre 2006, après la signature de ce mémorandum, vise à mettre en oeuvre ces orientations.

La présente Convention de Partenariat se substitue à la « convention culturelle, scientifique et technique » régissant la coopération bilatérale, signée pour 10 ans en 1986 et renouvelée pour la même durée en 1996, arrivée à expiration fin 2006. Elle comporte en annexe un « protocole administratif et financier relatif aux moyens de la coopération » qui en précise les modalités de mise en oeuvre : financement, dispositions fiscales et administratives, dispositifs spécifiques, opérateurs.

Cette convention, avec son annexe, est destinée à fournir un cadre politique et conceptuel autant que juridique et administratif à notre coopération bilatérale pour les dix prochaines années. Pour répondre aux attentes de la partie algérienne, ce projet s'est voulu « ambitieux et novateur ».

A ce titre, elle se veut, selon les termes du ministère des affaires étrangères et européennes « englobante en termes de contenus : ainsi, à la différence de la convention de 1986, elle couvre l'ensemble des champs de la coopération bilatérale, à l'exception des questions de défense. Elle intègre notamment la coopération en matière de sécurité, la coopération transfrontalière, la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée ».

S'agissant des instruments, il existait auparavant une « commission mixte de coopération culturelle, scientifique et technique », aussi dénommé "comité annuel des projets", qui se tenait chaque année, alternativement en France et en Algérie, et associait tous les ministères intéressés par les actions de coopération.

Dans le cadre de la Convention de Partenariat, articulée avec le Document cadre de partenariat (DCP), nouvel instrument de pilotage de l'aide française, ce comité annuel disparaît et est remplacé (titre II, article 20) par une « commission mixte de partenariat » présidée par les chefs de gouvernement qui se réunit à mi-parcours, et à la fin de la période quinquennale couverte par chaque DCP. Une structure légère de suivi du DCP (titre II, article 20) se réunira annuellement ; ce comité est également chargé de préparer les sessions de la commission mixte de partenariat.

1. De nouveaux instruments

Les DCP, définis en 2005, entrent dans le cadre de la politique française de coopération bilatérale avec les pays de la zone de solidarité prioritaire (ZSP). Ils ont pour objectif de fixer à l'horizon de 5 ans les priorités de la coopération française définies dans un cadre partenarial. Rénovant les cadres existants, comme les conventions de coopération, et les commissions mixtes, ils renforcent la concentration et la prévisibilité de l'aide française. 35 DCP, représentant plus de 4/5èmes de notre aide bilatérale, ont été signés à ce jour.

Le DCP France-Algérie a été signé en même temps que la convention de partenariat. Il a pour but de définir le contenu pour 5 ans de la convention de partenariat, et identifie 3 grandes priorités :

- appui au renforcement du capital humain,

- appui au développement économique et durable et aux secteurs productifs,

- appui à la bonne gouvernance et à l'état de droit.

Atypique dans son format, ce DCP ne reprend pas la distinction établie dans la plupart des DCP entre les secteurs, couverts par l'Agence française de développement (AFD), et les domaines transversaux, relevant des services de coopération et d'action culturelle (SCAC). Cette distinction n'est en effet pas pertinente dans le contexte algérien où l'AFD n'est plus en mesure de proposer de prêts en raison de la politique de désendettement de l'Algérie et de son refus de recourir au marché financier international. L'AFD intervient donc, marginalement, sur un faible volume de subventions.

Le protocole administratif et financier constitue l'annexe technique de la convention de partenariat. Il fixe les modalités pratiques de la coopération bilatérale en termes de procédures et de moyens, ainsi que dans les domaines douanier, fiscal et réglementaire.

Le financement de la coopération bilatérale s'effectue sur la base de coûts partagés . Ce partage prend des formes variées selon les programmes et les projets qui font l'objet de contractualisations ad hoc.

Les financements français comprennent principalement l'enveloppe d'intervention du SCAC, le financement des projets du Fonds de solidarité prioritaire (FSP), les subventions de l'AFD et la rémunération, partielle ou totale, de l'assistance technique.

L'apport algérien consiste en la prise en charge partielle ou totale des étudiants boursiers algériens en France, la fourniture de locaux et frais de fonctionnement d'institutions bilatérales sur le territoire algérien et de moyens logistiques pour les assistants techniques, la prise en charge des dépenses, des séjours, déplacements et rémunération, partielle ou totale, de l'expertise technique en Algérie, l'exonération de droits et taxes pour tout matériel importé au bénéfice de la coopération ainsi que les mobiliers et effets des assistants techniques.

Les programmes boursiers sont également à coûts partagés : le programme franco-algérien de formation supérieure est ainsi établi sur la base de la parité des engagements.

La tendance générale est toutefois la baisse constante, ces dernières années, des crédits français d'intervention, et donc d'un cofinancement plus important par la partie algérienne de la coopération bilatérale.

2. Un contenu visant prioritairement la formation des cadres, la réforme administrative et le développement de la coopération décentralisée

Les 29 articles de la convention sont regroupés en deux titres, dont le premier recense les domaines de la coopération, et le second en détaille l'organisation.

Les domaines de la coopération couvrent un vaste spectre. Trois axes majeurs ont été retenus :

• l'appui au renforcement du capital humain qui vise à la formation des cadres , au développement de la coopération universitaire et au soutien des filières d'excellence. De nombreuses actions sont menées dans cette perspective : le programme boursier PROFAS permet la formation de cadres, le programme Hubert Curien Tassili favorise les coopérations dans le domaine de la recherche appliquée au développement. Pour les filières d'excellence, la mise en place de l'Ecole supérieure des affaires, sera suivi d'un appui à la création de classes supérieures qui devraient fonctionner dès la rentrée 2009.

• l'appui à l'enseignement de la langue française et au développement de relations culturelles dans le respect de la diversité . Cet axe se traduit par deux projets FSP qui visent, pour le premier, à la formation de 2000 docteurs en langue française et, pour le second, à la formation continue en français des enseignants du secondaire. Le réseau d'enseignement français sera étendu par auto-financement avec l'ouverture en 2010 de deux écoles de la mission laïque à Oran et Annaba, et en 2011, d'une école primaire à Alger . En matière culturelle, une meilleure articulation avec la coopération décentralisée avec les 5 centres culturels français est mise en oeuvre.

Il faut rappeler qu'après avoir fermé en 1994, à la suite d'attentats anti-français, le dispositif scolaire en Algérie rouvre progressivement. Il comprend :

- le Lycée Alexandre Dumas, ouvert en 2002 à Alger et géré par l'AEFE, qui accueille 1050 élèves français, algériens et étrangers tiers au niveau collège et lycée. La croissance de ses effectifs a été très rapide (280 en 2002, 750 en 2007),

- la petite école d'Hydra (mission laïque) qui compte plus d'une centaine d'élèves de la maternelle au primaire.

La construction des locaux devant accueillir l'école primaire Max Marchand sur un site voisin du Lycée complètera dès 2011 le dispositif d'enseignement français à Alger.

• le soutien à la réforme administrative et la bonne gouvernance . La France appuie la modernisation du secteur public algérien avec la réforme de la justice et de la protection civile, et avec la coopération dans le domaine de l'aménagement du territoire. Notre pays vise à renforcer la coopération décentralisée, l'expertise des collectivités territoriales françaises étant très recherchée .

Pour mettre en oeuvre ces priorités, l'ambassade de France en Algérie dispose d'une enveloppe - hors crédits du Fonds de solidarité prioritaire (FSP) - de 9,7 M€ en 2009, enveloppe en baisse par rapport à 2008 (11,4M€). L'objectif de renforcement du capital humain se voit affecter près de 50% de cette dotation.

Des domaines nouveaux sont ainsi abordés : ainsi la France soutient la diffusion et à l'édition du livre en Algérie, et la professionnalisation dans le secteur des médias . Un accord de coproduction et de coopération cinématographique franco-algérien a ainsi été signé. Dans le domaine radiophonique, Radio-France poursuit une coopération avec la Radio Algérienne : formation continue des personnels, stages, échanges de cadres. L'INA mène également une coopération avec la TV algérienne ENTV en matière de formation numérique et de conservation d'archives, ainsi que de développement du programme EuroMed News et de Med Mem. La mise à disposition des copies des archives pré-Indépendance de l'INA a été actée avec l'ENTV.

Par le biais de jumelages, de formation et d'assistance technique, la France appuie également la mise en oeuvre de politiques publiques de développement : un projet FSP est ainsi consacré à « l'appui à l'aménagement du territoire », un second à « l'appui à la protection civile ».

La coopération décentralisée, volet directement visé par la Convention de partenariat, est également soutenue dans ses actions de transfert de savoir-faire entre collectivités locales, de formation des élus et des cadres locaux dans des secteurs comme la gestion urbaine, l'action sanitaire et sociale, le développement économique, et la protection du patrimoine.

La France met en oeuvre un « programme concerté pluri-acteurs » au bénéfice de la société civile, permettant d'appuyer les projets associatifs dans les secteurs de l'éducation, de la culture, de l'enfance et les questions de genre.

La coopération économique et financière, en matière de promotion des investissements et de coopération en matière d'environnement est un autre domaine clé.

Les résultats sont plus modestes en matière de promotion des investissements. Les nouvelles mesures protectionnistes adoptés par le Premier ministre algérien en décembre 2008 constituent un signal négatif pour les investisseurs français. En décembre 2007, les Algériens avaient finalement renoncé à signer un protocole de promotion des investissements qu'ils avaient eux-mêmes demandé.

La France constitue cependant le premier pays investisseur hors hydrocarbure en Algérie. 420 filiales françaises employant 30 000 personnes directement et 100 000 en comptant les emplois indirects font également de la France le premier employeur étranger d'Algérie.

La coopération décentralisée a reçu une nouvelle impulsion. Si les jumelages entre communes françaises et algériennes se sont développés dès les années 1980, la coopération décentralisée en Algérie a connu un net ralentissement au cours de la période de terrorisme, sans que les liens soient toujours totalement rompus entre les collectivités.

Dès le début de l'actuelle décennie, la coopération décentralisée a connu un développement très important, favorisé par l'amélioration du contexte sécuritaire et encouragé par le renouveau des relations bilatérales. Le Document-cadre de partenariat (DCP) fait ainsi de la coopération décentralisée un élément à part entière de la stratégie de coopération entre les deux pays.

Au cours d'une première phase, la coopération décentralisée s'est concentrée sur des échanges associatifs, de jeunes et des actions dans le champ culturel, répondant ainsi de façon significative au fort besoin d'ouverture de la société algérienne à la suite des « années noires ».

Elle entre maintenant dans une deuxième phase : les besoins pressants en matière de politique urbaine dans le cadre de la « reconstruction » du pays, comme les moyens financiers importants accumulés par les autorités algériennes, incitent à réorienter les projets de coopération décentralisée vers un appui technique sur des projets d'aménagement dans les différents domaines de compétence des collectivités territoriales comme les transports urbains, la planification urbaine, l'assainissement, la gestion des déchets. Cette évolution s'est traduite dans les projets proposés par les collectivités territoriales dans l'Appel à projet annuel du Département.

Une soixantaine de collectivités françaises (4 Conseils régionaux, 9 Conseil généraux, 46 communes ou intercommunalités) ont relancé ou engagé des contacts avec des collectivités algériennes au cours de la décennie 2000. Au total, 33 accords de coopération formalisés (conventions de jumelage, de coopération, chartes d'amitié, etc.) ont été signés, dont 27 au cours de la décennie 2000. Ces partenariats concernent en majorité les villes du Nord de l'Algérie (Oranais, Algérois, Kabylie et Constantinois). Seules 5 collectivités françaises travaillent dans le Sud algérien.

II. LA SPÉCIFICITÉ DE LA RELATION FRANCO-ALGÉRIENNE

La visite d'Etat du Président Sarkozy en 2007 a donné une nouvelle impulsion à la relation bilatérale : en 2008, 8 ministres français se sont rendus en Algérie, dont le Premier ministre, qui y a effectué une visite officielle les 21 et 22 juin. A cette occasion, deux textes importants ont été signés : un accord de coopération dans le domaine de l'énergie nucléaire civile, et un accord de coopération en matière de défense.

Dans le même temps, on peut se féliciter du redéploiement de notre réseau avec la réouverture de 2000 à 2006 des CCF d'Alger, Annaba, Oran, Constantine et Tlemcen, l'ouverture en décembre 2002 du Lycée International Alexandre Dumas à Alger, et, en octobre 2008, de sa partie collège.

Une augmentation sensible des crédits d'intervention a été constatée depuis 2000, 11,4 M€ en 2008 sur titre VI, auxquels s'ajoutent quatre projets sur le Fonds de solidarité prioritaire, d'un volume total de 12,5 M€ (soutien aux écoles supérieures algériennes et création d'un Institut supérieur technologique ; école doctorale de français ; appui à l'amélioration de l'enseignement du français en Algérie ; formation des cadres algériens des services centraux et déconcentrés) ;

Les relations économiques et commerciales ont progressé de manière très rapide depuis 1999. La France est le 1er partenaire commercial de l'Algérie avec un flux croisé de 10,3 Md € en 2008 (1er fournisseur de l'Algérie, part de marché de 16,5%). En 2008, nos échanges bilatéraux enregistrent une augmentation significative (+ 41%) : ces échanges ont plus que triplé en douze ans.

L'Algérie est notre 1er client au Maghreb. Les investissements français (2e investisseur en Algérie, 1er hors hydrocarbures) se développent à un rythme rapide (+111% en 2006), en raison de la modestie des investissements directs à l'étranger (IDE), toutes nationalités confondues, en Algérie. Les flux d'IDE français à destination de l'Algérie sont estimés à environ 229 M€ en 2007. 300 filiales d'entreprises françaises opèrent aujourd'hui sur le marché algérien, soit trois fois plus qu'en 2005, employant directement près de 30 000 personnes.

La circulation des personnes reste cependant une question sensible . Le nombre de visas délivrés s'est stabilisé autour de 140 000 par an, contre 57 000 en 1997, avec un taux de délivrance de plus de 65%. Les conditions d'instruction et de délivrance des visas s'améliorent, avec le retour progressif en Algérie de la compétence visas (transférée à Nantes en 1994), le passage à la biométrie ou la gestion extérieure des rendez-vous et du recueil des dossiers, ainsi que la normalisation du dispositif consulaire français, achevé avec la réouverture du Consulat Général d'Oran, le 2 septembre 2007.

De leur côté, les autorités algériennes ont fait d'importants efforts pour l'amélioration de la délivrance dans les délais impartis de laissez-passer consulaires (LPC), le taux de délivrance de LPC s'élevant à 48,4% en 2008 contre 39% en 2003.

CONCLUSION

Ratifiée par l'Algérie dès le 11 avril 2008, la présente convention permettra d'établir un dispositif de coopération plus large que celle de 1986, et d'y associer des financements algériens. Ce texte confortera donc la place de la France dans un pays avec lequel les relations restent fortes, en dépit de péripéties passagères.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le 8 juillet 2009 sous la présidence de M. Josselin de Rohan, président, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen du présent projet de loi.

À l'issue de l'exposé du rapporteur, Mme Catherine Tasca a souhaité que le rapport de M. Robert del Picchia fasse le point sur la situation de l'enseignement du français en Algérie.

M. Josselin de Rohan, président, a rappelé combien les relations bilatérales étaient passionnelles, et parfois difficile sur le plan officiel, mais toujours confiantes avec la population algérienne. Il s'est félicité que cette convention permette de renforcer notre coopération avec l'Algérie, et d'y maintenir ainsi notre influence.

Puis la commission a adopté le projet de loi et proposé que ce texte fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

PROJET DE LOI

(Texte déposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de la convention de partenariat entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire (ensemble un protocole administratif et financier relatif aux moyens de la coopération), signée à Alger le 4 décembre 2007, et dont le texte est annexé à la présente loi ^{1 ( * )} .

ANNEXE I - ÉTUDE D'IMPACT2 ( * )

PROJET DE LOI

autorisant l'approbation de la convention de partenariat entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire (ensemble un protocole administratif et financier relatif aux moyens de la coopération)

FICHE D'ÉVALUATION JURIDIQUE

La convention de partenariat signée à Alger le 4 décembre 2007 est conforme au modèle type français. Son intégration en droit interne n'entraîne pas de modifications législatives ou réglementaires.

ANNEXE II - INDICATEURS ECONOMIQUES ET FINANCIERS DE L'ALGÉRIE

* ¹ Voir le texte annexé au document Sénat n° 334 (2008-2009)

* ² Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires