II. L'ARCHITECTURE GÉNÉRALE DE LA PROGRAMMATION : UN OBJECTIF DE PROGRESSION DES CRÉDITS DE LA DÉFENSE ASSORTI D'UN PROFOND REDÉPLOIEMENT DES MOYENS
Le projet de loi de programmation militaire définit le niveau des ressources allouées à la politique de défense pour les années 2009 à 2014 en englobant l'ensemble des dépenses (personnel, fonctionnement et investissement) à l'exclusion des charges de pensions.
Ces ressources représentent une annuité moyenne de 31 milliards d'euros traduisant une majoration de 4,5 % par rapport à 2008 .
Cette progression s'accompagne d'un profond redéploiement des dépenses, puisqu'au terme de la programmation, en 2014, les dépenses d'équipement devraient atteindre 57 % de l'ensemble des ressources, contre 50 % en 2008, la part des dépenses de personnel et de fonctionnement courant étant réduite en conséquence.
Avec 17 milliards d'euros par an en moyenne , les dépenses d'équipement prévues seraient supérieures de 10 % à leur niveau de 2008, mais cette augmentation s'inscrit dans le cadre d'objectifs révisés en fonction des nouveaux contrats opérationnels et légèrement en retrait par rapport au modèle antérieur.
Enfin, le projet de loi fixe un échéancier pour six ans tout en prévoyant une révision au bout de quatre ans, alors que la traduction de la programmation en loi de finances annuelle devra également ternir compte des lois de programmation des finances publiques.
A. UNE PROGRESSION PROGRAMMÉE DES RESSOURCES FINANCIÈRES
Le périmètre de la programmation financière dépasse celui de la mission « Défense » et englobe les contributions de deux comptes d'affectation spéciale alimentés par des produits de cessions, ainsi que les crédits concernant la défense de la mission « Plan de relance de l'économie ». Il exclut en revanche les pensions.
L'adjonction de ces différentes ressources doit permettre une majoration de l'effort de défense de 4,5 % en moyenne par rapport à 2008 .
1. Une enveloppe alimentée par les crédits de la mission « Défense », le plan de relance et des ressources exceptionnelles
Les crédits de la mission « Défense » , tels qu'ils figurent dans le projet de loi de programmation militaire, sont exprimés en milliards d'euros 2008 et s'entendent « à périmètre constant 2008 ». Comme votre rapporteur le précisera de manière plus détaillée dans le commentaire de l'article 3, leur traduction dans les lois de finances annuelles devra prendre en compte l'inflation et les modifications de périmètre.
Ressources du périmètre « loi de programmation » de 2009 à 2014
(en milliards d'euros 2008)
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2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
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Mission « Défense », hors pensions |
29,65 |
29,65 |
29,55 |
30,19 |
30,56 |
30,90 |
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Mission « Plan de relance » |
0,97 |
0,74 |
0 |
0 |
0 |
0 |
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Recettes exceptionnelles |
1,61 |
1,22 |
0,54 |
0,20 |
0,10 |
0 |
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Ressources totales |
32,22 |
31,60 |
30,10 |
30,39 |
30,66 |
30,90 |
Les crédits de la mission « Plan de relance » , eux aussi exprimés en milliards d'euros 2008, ont été mis en place par la loi de finances rectificative du 4 février 2009 et sont inscrits au « programme exceptionnel d'investissement public » de cette mission. Ils s'élèvent à plus de 1,7 milliard d'euros répartis entre les annuités 2009 et 2010.
Il est important de souligner que les crédits prévus par le plan de relance constituent une « avance » destinée à financer des investissements qui avaient été programmés plus tardivement. Ainsi que l'a précisé le directeur du budget lors de son audition devant la commission le 20 janvier dernier, ils sont inclus dans l'enveloppe globale de 377 milliards d'euros prévue de 2009 à 2020. Les crédits anticipés sur les années 2009 et 2010 seront soustraits des annuités à venir sur l'ensemble de la période de programmation jusqu'en 2020.
La majoration des annuités 2009 et 2010 par le plan de relance s'accompagne d'une réduction des montants prévus par le projet initial pour les annuités 2011 à 2014. Toutefois, le « remboursement » de l'avance opérée par le plan de relance s'échelonnera au-delà de 2014. Le plan de relance se traduit donc par une majoration nette de 1 milliard d'euros sur la période 2009-2014 .
Il a été précisé lors de la discussion de la loi de finances rectificative pour 2009 que les paiements correspondant aux autorisations d'engagement ouvertes en 2009 devraient avoir été réalisés d'ici la fin de l'exercice 2010. Les crédits du plan de relance non consommés à la fin de 2010 ont vocation à être annulés.
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Le volet « défense » du plan de relance de l'économie Les dotations du volet « défense » du plan de relance, incluses dans le périmètre de la programmation, s'élèvent à 1,755 milliard d'euros en autorisations d'engagement, dont 985 millions d'euros de crédits supplémentaires sur 2009 et 770 millions d'euros sur 2010 . Elles se décomposent comme suit. 1 - Augmentation de l'effort de recherche (110 millions d'euros) Les crédits d'études-amont seront majorés de 110 millions d'euros pour financer des études dans des secteurs clefs pour l'exportation ou prometteurs de développements futurs. 2 - Accélération des programmes d'équipement (1 425 millions d'euros, dont 725 millions d'euros en 2009) Destinée à des programmes attendus par les forces et ayant impact sur des secteurs industriels fragiles ou particulièrement exposés à la crise, comme la filière munitionnaire, l'industrie automobile ou la construction navale, ces crédits concerneront notamment : - dans le domaine naval, la commande dès 2009 du 3 ème bâtiment de projection et de commandement, ainsi que des acquisitions anticipées d'engins de débarquement amphibie et de petits bâtiments destinés aux manoeuvres portuaires, au soutien des navires en service et à la formation des équipages ; - dans le domaine terrestre, une accélération, par rapport aux prévisions initiales de la loi de programmation, des livraisons de véhicules blindés de combat d'infanterie (VBCI) et de petits véhicules protégés (PVP), ainsi que l'acquisition de 15 véhicules de reconnaissance blindés Aravis et des commandes de munitions ; - dans le domaine aéronautique, l'accélération de la production de 2 avions Rafale, l'acquisition de 5 hélicoptères Caracal supplémentaires, non prévus dans le projet de loi de programmation, ainsi que des acquisitions de rechanges concourant à l'entretien programmé des matériels aéronautiques, ainsi que de munitions aéroportées ; - dans le domaine des systèmes de communication, l'accélération de la livraison de stations de réception du satellite de télécommunication Syracuse III. 3 - Immobilier de la défense (220 millions d'euros, dont 150 millions d'euros en 2009) Sont prévus à ce titre un programme exceptionnel de mise aux normes des installations militaires (50 millions d'euros) consacré aux sites conservés dans le cadre du nouveau plan de stationnement, la passation de tranches conditionnelles en attente de lancement sur des marchés existants (140 millions d'euros, dont 70 millions d'euros en 2009) et des travaux de dépollution et de rénovation énergétique. Outre ces crédits supplémentaires prévus pour 2009 et 2010, le ministère de la défense a été autorisé à consommer en 2009 un montant de 500 millions d'euros de crédits issus des reports des gestions antérieures. Enfin, les fournisseurs du ministère de la défense vont être les principaux bénéficiaires, à hauteur de 250 à 300 millions d'euros, du relèvement du taux d'avance de 5 % à 20 % sur les marchés publics . |
Enfin, le périmètre de la programmation comporte des ressources exceptionnelles provenant notamment de cessions et inscrites au sein de deux comptes d'affectation spéciale : le compte « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et le compte « gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien ».
Les recettes attendues au compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » s'élèvent à 972 millions d'euros pour 2009 , 646 millions d'euros pour 2010 et 309 millions d'euros pour 2011.
Elles seront principalement alimentées par la vente anticipée des emprises parisiennes du ministère de la défense, qui seront libérées à l'horizon 2014 après le regroupement des états-majors et services centraux sur le site de Balard, et par la cession d'emprises régionales déjà libérées ou appelées à l'être dans le cadre des restructurations à venir. Le ministère de la défense bénéficie d'un régime dérogatoire lui permettant de récupérer l'intégralité du produit de ces ventes 6 ( * ) . En outre, le compte d'affectation spéciale a bénéficié début 2009 du versement par la Société nationale immobilière d'une soulte correspondant au paiement d'avance des loyers encaissés au titre des logements domaniaux qu'elle gère pour le compte du ministère de la défense.
Les ressources du compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » sont destinées à financer la plus large part des opérations du ministère de la défense liées à la politique immobilière, notamment la quasi-totalité des opérations d'infrastructure, pour lesquelles ne subsistent plus que des crédits budgétaires résiduels.
Les recettes du compte d'affectation spéciale « fréquences hertziennes » , créé par la loi de finances pour 2009, ont été quant à elles fixées à 600 millions d'euros pour 2009 , le ministère de la défense attendant également 600 millions d'euros en 2010 et 250 millions d'euros en 2011.
Dans le cadre du redéploiement des fréquences hertziennes au profit des services de télévision numérique et de téléphonie mobile, le ministère de la défense libèrera les bandes actuellement utilisées au profit des systèmes Rubis de la gendarmerie (2,6 MHz) et Felin de l'armée de terre (800 MHz). Le ministère de la défense effectuera la migration des ces systèmes vers d'autres fréquences, mais il ne procèdera pas lui-même à la commercialisation des bandes de fréquences, celle-ci relevant de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP).
Les ressources du compte d'affectation spéciale « fréquences hertziennes » sont destinées à financer des opérations intéressant les systèmes de radiocommunication, de renseignement d'origine électromagnétique, de télécommunications (y compris par satellite), les systèmes de radar de surveillance et d'alerte, ainsi que le maintien en condition opérationnelle de programmes de télécommunications et de renseignement.
* 6 Les autres ministères se voient affecter 85 % du produit de la vente, 15 % étant destinés au désendettement de l'Etat.