Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Conseil des Ministres de la République d'Albanie relatif à la coopération en matière de sécurité intérieure

Rapport n° 494 (2008-2009) de M. Didier BOULAUD , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 24 juin 2009

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N° 494

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 juin 2009

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de l' accord entre le Gouvernement de la République française et le Conseil des ministres de la République d' Albanie relatif à la coopération en matière de sécurité intérieure ,

Par M. Didier BOULAUD,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan , président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris , vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet , secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Jean-Etienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Christophe-André Frassa, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Robert Laufoaulu, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Jean-Luc Mélenchon, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

315 et 495 (2008-2009)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La France a déjà conclu une quarantaine d'accords de coopération en matière de sécurité intérieure, dont une vingtaine avec des pays européens.

Le ministère des affaires étrangères et européennes a déposé sur le Bureau du Sénat une dizaine de nouveaux accords de ce type, conclus, pour cinq d'entre eux, avec des pays d'Europe méditerranéens ou balkaniques. La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a récemment examiné l'accord passé avec la Slovénie, et le Sénat a adopté l'accord avec la Croatie.

C'est à la demande de l'Albanie que des négociations ont été entreprises en 1995, pour l'établissement d'une coopération policière portant sur des aspects techniques et opérationnels. Ce texte, signé à Paris le 15 mai 2008, reprend l'ensemble des dispositions de l'accord-type de 2002, servant de base à des négociations de cet ordre.

I. L'ALBANIE, UN ETAT EN MUTATION VERS LA DÉMOCRATIE POLITIQUE ET ÉCONOMIQUE

A. UN LOURD PASSIF HÉRITÉ DE LA PÉRIODE COMMUNISTE

La sortie du communisme a été particulièrement difficile, et la transition démocratique s'est opérée plus tardivement que dans les autres pays de la zone, sans doute du fait de l'autarcie intellectuelle, politique et économique à laquelle le Président Enver Hoxha avait contraint l'Albanie. Le maintien d'un régime stalinien, avec un culte de la personnalité très développé, ne s'est affaibli que lentement, après sa mort, en 1985, et ce n'est qu'en 1991 que des élections pluralistes furent organisées.

L'Albanie a ainsi été durablement pénalisée par la difficulté à renouer des liens avec ses voisins du fait de son long isolement, et par la persistance de traditions culturelles et sociales incompatibles avec les règles de la démocratie parlementaire.

B. UNE AMÉLIORATION DEPUIS 2005

Cependant, ces dernières années ont été caractérisées par un assainissement de la situation politique, illustré par les élections législatives du 3 juillet 2005, qui constituaient la première alternance démocratique et pacifique dans l'histoire de l'Albanie.

Les législatives du 28 juin 2009 ont été caractérisées par une amélioration de l'établissement des listes électorales, mais leur déroulement a fait l'objet de réserves de l'OSCE (Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe).

Elu en 2005, le Premier ministre, M. Berisha, ancien Président de 1992 à 1997, a mis en oeuvre un programme centré sur la lutte contre la corruption, le crime organisé et les trafics, ainsi que sur des réformes d'inspiration libérale destinées à préparer l'Albanie à une future adhésion à l'UE, et à attirer les investisseurs étrangers. Il s'est appuyé sur un gouvernement jeune et resserré, dont les membres sont issus d'une nouvelle génération, étrangère aux pratiques de pouvoir de l'appareil communiste.

L'intégration aux structures de l'UE et de l'OTAN est un objectif commun à tous les partis politiques albanais.

La signature, le 12 juin 2006, de l'Accord de stabilisation et d'association avec l'Union Européenne représente une avancée pour l'Albanie . Les instances européennes ont cependant rappelé à ce pays la nécessité de poursuivre ses réformes et d'assurer leur mise en oeuvre effective, en particulier dans les domaines de la lutte contre la criminalité organisée et la corruption, du renforcement de l'Etat de droit et du système judiciaire , et de la liberté des moyens d'information .

Le second objectif de l'Albanie était son intégration à l'OTAN, réalisée lors du sommet de Strasbourg-Kehl au printemps 2009.

II. L'ALBANIE FAIT APPEL À DE NOMBREUX PARTENAIRES POUR RENFORCER SON ETAT DE DROIT

A. UN PAYS SOUCIEUX D'AMÉLIORER SA SITUATION SÉCURITAIRE

La situation de la sécurité intérieure reste à améliorer aux dires mêmes des Albanais. En effet, la criminalité s'est développée après la chute du régime totalitaire en 1990 ; l'apparition des réseaux de prostitution et de trafic de stupéfiants a été rapide. En quinze ans, l'Albanie s'est retrouvée sous l'emprise d'organisations mafieuses pratiquant le blanchiment d'argent, la corruption et les trafics en tout genre (drogue, traite des êtres humains, contrebande de cigarettes, trafics de véhicules et d'armes notamment). Sa proximité avec l'Europe occidentale a entraîné, de 1997 à 2002, une vague d'immigration clandestine considérable, notamment vers l'Italie et la Grèce.

Il faut cependant relever les bons résultats de la police d'Etat albanaise, qui a contribué en 2008 au démantèlement de 82 groupes criminels.

Le présent accord vise à donner une base légale à notre coopération bilatérale en matière de sécurité intérieure. Notre pays soutient ainsi l'engagement du ministère albanais de l'Intérieur de renforcer l'État de droit, et d'améliorer les normes opérationnelles de sa police .

Pour y parvenir, l'Albanie a conclu de nombreux accords de coopération en matière de sécurité intérieure, manifestant ainsi sa volonté d'améliorer le fonctionnement de ses services de police, et d'en renforcer la compétence. Quatorze accords ont ainsi été conclus , notamment avec les principaux voisins de l'Albanie : Bulgarie, Roumanie, Bosnie-Herzégovine, Slovénie, Croatie, Monténégro, Macédoine, Turquie, mais aussi avec comme l'Italie, la Grèce, l'Autriche, la Hongrie, la Suisse et l'Espagne.

Huit pays européens ont ouvert un poste d'attaché de sécurité intérieure : l'Allemagne, l'Autriche, la France, la Grande-Bretagne, la Belgique, la Norvège, l'Italie, la Grèce. Les Etats-Unis sont également un partenaire de l'Albanie.

Certains de ces pays mènent une coopération bilatérale technique.

- l'Italie déploie l'« INTERFORZA », composée de personnels italiens de la Police, des Carabiniers et de la Garde des Finances, présente en Albanie depuis 1997. Elle apporte des aides financières à la Police d'Etat albanaise ; la puissance de ce dispositif est liée à la présence en Italie d'une importante communauté albanaise et leur participation à des activités criminelles.

- la Grande Bretagne a assuré le financement d'un laboratoire de destruction des produits stupéfiants.

- L'Allemagne a financé des matériels destinés aux forces spéciales d'intervention (90.000 €).

- L'Autriche est très active dans la scolarisation de cadre dans des écoles de Police.

- Les Etats-Unis déploient l' « International Criminal Investigative Training Assistance Program » (I.C.I.T.A.P.), organisation du département d'Etat de la Justice américaine visant à aider les autorités albanaises à mettre en vigueur des normes législatives permettant le respect des droits de l'homme, la lutte contre la criminalité organisée, la corruption et le terrorisme. Les effectifs sont d'une vingtaine de magistrats et policiers placés auprès des plus hautes autorités albanaises.

Une mission d'assistance de la Commission européenne à la Police albanaise (PAMECA : « Police Assistance Mission of European Community to Albania ») a également été mise en place en décembre 2002. Cette mission est composée d'un personnel international d'une quinzaine de personnes venant des Etats membres de l'UE, et d'un effectif local de 21 personnes.

Elle vise à fournir des conseils, une formation et une expertise aux ministères de l'ordre public et de la justice, en vue notamment d'améliorer la coopération entre la police et les services d'instruction. Des formations et une assistance technique sont données à la police albanaise en matière de lutte contre la criminalité organisée, la contrefaçon et l'utilisation des technologies de l'information dans leurs services.

Depuis sa mise en place, 3 missions (PAMECA I, II, III) se sont succédé, pilotées respectivement par l'Espagne (2003-2004), l'Allemagne (2004-2007), la Grande-Bretagne et l'Autriche (2008-2011).

B. LE PRÉSENT ACCORD RENFORCE LA PLACE DE LA FRANCE DANS CE DISPOSITIF DE SOUTIEN

Un premier accord de coopération, portant essentiellement sur les domaines économique et culturel, a été conclu en 1994. Le présent texte porte spécifiquement sur la coopération en matière de sécurité intérieure .

Il permet d'élaborer des bases légales solides et détaillées d'une coopération tenant compte de l'évolution de la société et de la criminalité, et de soutenir l'engagement du Ministère de l'Intérieur albanais à renforcer les fondations de l'Etat de droit et à développer la coopération opérationnelle pour permettre l'alignement de la Police d'Etat albanaise sur les normes de l'Union européenne, notamment dans les domaines de la criminalité organisée et de la police technique et scientifique.

Le rôle de notre pays dans ce domaine a crû de façon significative avec l'ouverture en 1998 d'une délégation du Service de coopération technique internationale de police (S.C.T.I.P.) à Tirana, doté d'un attaché de sécurité intérieure . Depuis septembre 2003, ce poste bénéficie de la présence d'un officier de liaison immigration.

Notre coopération technique est axée sur des missions d'experts français auprès des services spécialisés de la Police d'Etat albanaise, des visites en France des plus hautes autorités et la scolarité de leurs cadres francophones au sein de nos écoles de Police : Ecole nationale supérieure de police (ENSP) et Ecole nationale supérieure des officiers de police (ENSOP).

En 2007, 34 actions de formation ont porté sur la traite des êtres humains et les réseaux de prostitution (1), le trafic de véhicules volés (1), l'immigration irrégulière et la fraude documentaire (17) et la police technique et scientifique (3). Les 12 autres ont consisté en des visites en France de directeurs chargés de la lutte contre le crime organisé, la formation dans les écoles supérieures de police, la promotion du français, la gestion de crise, le maintien de l'ordre, la police de la circulation et la sécurité civile.

En 2008, les actions ont porté sur le maintien de l'ordre (mise à niveau d'unités de type CRS) et les techniques de protection rapprochée des personnalités (stage d'immersion au sein du groupe de protection de la police nationale).

En 2009, les actions de coopération technique porteront sur l'assistante aux groupes d'intervention (RAID) chargés de la lutte contre le terrorisme, la Brigade des Stupéfiants, la Brigade de Répression du Banditisme chargée de la lutte contre le trafic de véhicules volés.

Les autorités locales albanaises apprécient particulièrement ces actions de coopération technique réalisées par la France, en raison de leur niveau élevé de technicité par rapport aux programmations étrangères .

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées a examiné le présent rapport lors de sa réunion du 24 juin 2009.

M. Josselin de Rohan , président, a relevé le grand nombre de pays européens intervenant en matière de renforcement de la sécurité intérieure en Albanie.

En réponse, M. Didier Boulaud , rapporteur, a estimé que l'Albanie bénéficiait d'importants atouts dans sa progression vers la stabilité politique et la démocratie : ainsi, ce pays est ethniquement homogène -ce qui n'exclut pas la diversité des religions- et n'est donc pas entravé par les problèmes posés par la présence de minorités qui affaiblissent nombre de pays des Balkans. Il a souligné la volonté d'une nouvelle classe politique de « s'en sortir », et a estimé qu'elle récusait tout projet de « Grande Albanie ».

Puis la commission a adopté ce projet de loi et proposé que ce texte fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le gouvernement)

Article unique ^{1 ( * )}

Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Conseil des Ministres de la République d'Albanie relatif à la coopération en matière de sécurité intérieure, signé à Paris le 15 mai 2008, et dont le texte est annexé à la présente loi.

ANNEXE 1 - ETUDE D'IMPACT

PROJET DE LOI

Autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française

et le Conseil des Ministres de la République d'Albanie relatif

à la coopération en matière de sécurité intérieure

FICHE D'ÉVALUATION JURIDIQUE

Cet accord ne nécessite pas de modifier le droit interne.

ANNEXE 2 - LES RELATIONS FRANCO-ALBANAISES

Source : MAEE

Relations politiques

Nos relations bilatérales reposent sur des liens anciens, qui se nourrissent du souvenir du rôle de la France lorsque celle-ci avait instauré un protectorat militaire dans la région de Korça en 1916 et de sa contribution à la formation de l'élite albanaise entre les deux guerres avec la création du lycée français de Korça.

Le dialogue politique à haut niveau est continu et confiant : La récente visite du Premier Ministre Sali Berisha, reçu par le Président de la République le 24 avril 2009, ainsi que la visite de travail en France du Ministre des Affaires étrangères Luzim Basha, le 12 octobre 2007, en témoignent.

Mme Jozephina Topalli, Présidente du parlement albanais est venue en visite à Paris en décembre 2008, ainsi que le Premier ministre Sali Berisha en avril 2009.

Relations économiques

Nos exportations en direction de l'Albanie ont progressé de 8,5 % en 2008, à 23,8 MEUR. Ce bon résultat est lié à la progression des importations albanaises (+16 % en 2008), qui ont atteint 3,59 Md EUR, soit 44 % du PIB. En sens inverse, les importations françaises d'Albanie ont progressé plus vite encore (+20,5 %), dépassant 20 MEUR, d'où une légère baisse (-1,6 M EUR) de notre modeste excédent commercial.

Mais l'Albanie demeure un partenaire commercial limité de la France : 150 ème client et 138 ème fournisseur, à parité avec la Namibie.

Les investissements directs français en Albanie, bien qu'encore limités, progressent en même temps que l'ensemble des investissements directs étrangers (IDE) qui ont été de + 16% en 2006. Cependant, L'adhésion à l'Otan de l'Albanie au sommet de Strasbourg-Kehl (avril 2009) devrait être un signal positif capable d'encourager les investisseurs étrangers.

Si la situation économique est en cours de stabilisation, l'environnement des affaires reste encore peu attractif pour les investisseurs étrangers. L'Albanie est classée en catégorie 6/7 de primes par l'OCDE.

Coopération culturelle, scientifique et technique

Nos relations bilatérales sont anciennes et institutionnalisées par le Traité d'entente, d'amitié et de coopération de 1994. Notre coopération est aujourd'hui résolument tournée vers des projets concrets destinés à accompagner le processus de modernisation engagé par le pays.

a. Notre coopération administrative et institutionnelle est principalement axée sur l'instauration d'un Etat de droit et la lutte contre la criminalité organisée ainsi que le renforcement des structures administratives et judiciaires.

b. Dans le domaine culturel, notre action la plus visible est notre soutien à la rénovation et à la préservation des fresques de Voskopojë (inscrites sur la liste de l'Unesco des cent sites les plus menacés au monde) avec l'association Patrimoine sans frontières. Notre présence archéologique en Albanie est ancienne et reconnue (les premières fouilles franco-albanaises datent de 1925) et nourrit une coopération bilatérale riche. La France participe notamment à des chantiers de fouilles à Apollonia, à Durrës et à Sovjan.

c. La coopération linguistique et éducative porte essentiellement sur le renforcement des structures d'apprentissage du français. Environ 30% d'élèves apprennent le français dans les écoles publiques (jusqu'à l'âge de 15 ans), qui reste la seconde langue d'apprentissage dans l'enseignement public après l'anglais et malgré la concurrence de l'italien et du grec. Quatre Alliances Françaises fonctionnent à Tirana, Elbasan, Korçë et Shkodër. Une semaine de la francophonie est réalisée chaque année avec un partenariat de la mairie de Tirana, membre de l'Association Internationale des Maires Francophones (AIMF).

d. La coopération scientifique et universitaire consiste principalement en un programme de bourses, majoritairement de master 2 et de doctorat en co-tutelle. Des accords de coopération lient l'Université de Bordeaux avec la faculté de gestion de l'école polytechnique de Tirana et la faculté de droit de l'Université de Tirana. Par ailleurs, la France est le 5ème pays d'accueil des étudiants albanais (derrière l'Italie, la Grèce, les Etats-Unis et la Turquie). Ils étaient plus de 450 à y étudier en 2007/08, soit une augmentation de 34% en 6 ans.

e. La coopération technique a été relancée dans les domaines de la médecine (dans les domaines de la gestion hospitalière et celui de la transfusion sanguine), de l'agriculture et de l'environnement.

f. Dans le domaine audiovisuel, le renouvellement de la licence de TV5 en 2008 et le financement -privé- de la diffusion de RFI sur tout le territoire font de l'Albanie le seul pays de la région à avoir simultanément les licences radio et télévision en français au niveau national.

* ¹ Voir le texte annexé au document Sénat n° 315 (2008-2009)