4. La nécessité de faciliter les transferts de compétences
La répartition des compétences définie par le titre II de la loi organique du 19 mars 1999 a entraîné le transfert à la Nouvelle-Calédonie de quatre services : l'inspection du travail, le service du commerce extérieur, la partie de service du vice-rectorat chargée de l'enseignement public du premier degré et la partie du service des mines et de l'énergie chargée de la réglementation relative aux hydrocarbures, au nickel, au chrome et au cobalt.
Le transfert du service du commerce extérieur, du service du vice-rectorat, ainsi que de l'institut de formation des personnels administratifs est achevé. Le transfert de l'inspection du travail doit encore faire l'objet d'un arrêté fixant le complément de dotation globale de compensation, mais une convention a déjà été signée entre le haut-commissaire et le président du gouvernement.
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L'organisation des transferts intervenant à des étapes intermédiaires La loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie répartit en trois catégories les transferts de compétences qui doivent intervenir à des étapes intermédiaires, correspondant au renouvellement du congrès en 2004 et 2009. Les transferts prévus par l'article 21, III L'article 21, III, de la loi organique dispose que l'Etat conserve jusqu'à leur transfert à la Nouvelle-Calédonie les compétences suivantes : - la police et la sécurité en matière de circulation aérienne intérieure et de circulation maritime dans les eaux territoriales ; - l'enseignement du second degré public et privé, sauf la réalisation et l'entretien des collèges du 1er cycle du second degré ; santé scolaire ; - l'enseignement primaire privé ; - le droit civil, règles concernant l'état civil et droit commercial ; - la sécurité civile. Ces compétences « sont transférées à la Nouvelle-Calédonie au cours de la période correspondant aux mandats du congrès commençant en 2004 et 2009 ». Les compétences transférées et l'échéancier des transferts feront l'objet d'une loi de pays adoptée à la majorité des trois cinquièmes des membres du congrès, au plus tard le dernier jour du sixième mois suivant le début du mandat en 2009 (30 novembre 2009). Les transferts prévus par l'article 27 Le congrès peut, à partir du début de son mandat commençant en 2009, adopter à la majorité simple une résolution tendant à ce que lui soient transférées, par une loi organique ultérieure, les compétences suivantes : - les règles relatives à l'administration des provinces, des communes et de leurs établissements publics, le contrôle de légalité des provinces, des communes et de leurs établissements publics, le régime comptable et financier des collectivités ; - l'enseignement supérieur ; - la communication audiovisuelle. Les transferts prévus par l'article 23 Les établissements publics suivants sont transférés à la Nouvelle-Calédonie par des décrets en Conseil d'Etat pris sur proposition du congrès, qui précisent la date et les modalités de transfert : - l'Office des Postes et Télécommunications ; - l'Institut de Formation des Personnels Administratifs ; - l'Agence de Développement Rural et d'Aménagement Foncier (ADRAF) ; - l'Agence de Développement de la Culture Kanak (ADCK) ; - le Centre de Documentation Pédagogique (CDP). L'Office des Postes et Télécommunications et l'Institut de Formation des Personnels Administratifs ont d'ores et déjà été transférés. S'agissant des transferts de l'ADRAF, l'ADCK et du CDP, ils peuvent être demandés à tout moment, depuis le 1 er janvier 2000 et jusqu'au scrutin prévu à l'article 216 (soit la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté) par le vote d'une résolution du congrès adoptée à la majorité simple. |
Si le congrès n'a pas demandé le transfert de nouvelles compétences en 2004, il apparaît que la mise en oeuvre des nouveaux transferts devant intervenir à compter de son mandat commencé en mai 2009 suppose une modification de la loi organique du 19 mars 1999 . Compte tenu de la charge correspondant à l'exercice des compétences visées, il convient en effet d' actualiser les modalités de calcul de la compensation financière , d' organiser dans le temps les transferts et de préciser le sort des services et des personnels correspondants.
Ainsi, aux termes du point 2.2, du relevé de conclusions de la réunion du Comité des signataires de l'accord de Nouméa du 20 décembre 2007 « conformément aux conclusions du 5ème comité des signataires de l'accord de Nouméa du 2 février 2006, le Comité des signataires rappelle que, dans le strict respect de l'accord de Nouméa, un groupe de travail composé de l'ensemble des partenaires de Nouméa - qu'ils soient représentatifs des institutions ou représentatifs des partis politiques - a été réuni autour du haut-commissaire pour aboutir à un projet de texte. Compte tenu du consensus politique constaté sur le projet de texte, l'Etat s'engage à prendre les mesures nécessaires pour que la loi organique soit modifiée dans un délai le plus bref possible . »
? Les travaux préparatoires aux transferts de compétence
Les travaux préparatoires aux transferts de compétence ont été engagés dès septembre 2006, sous l'autorité du haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie.
Dans ce cadre, un comité de pilotage, à vocation politique, s'est réuni le 9 février 2007 afin de tracer, selon une méthode consensuelle, les grandes lignes de la préparation des transferts de compétences, et notamment le calendrier et la méthode de travail. Présidé par le Haut-commissaire, il réunit les délégations des partis représentatifs : Rassemblement-UMP, l'Avenir ensemble et FLNKS.
Au cours de l'année 2007, ont été progressivement installés des groupes de travail (groupes techniques), rattachés à chaque compétence ou établissement public à transférer, sans distinguer si le transfert relève de l'article 21.III, de l'article 23 ou de l'article 27 de la loi organique. Les membres des groupes techniques tiennent leur légitimité de leur désignation par le comité de pilotage.
Enfin, des comités consultatifs composés des acteurs de la société civile peuvent être associés au déroulement des travaux.
? La mission d'appui aux transferts de compétences
Lors de la réunion du Comité des signataires de l'accord de Nouméa du 20 décembre 2007, l'Etat a proposé qu'une mission d'experts, de magistrats, de membres de corps d'inspection et de hauts fonctionnaires appartenant aux ministères concernés par les transferts, soit constituée pour apporter un appui aux groupes de travail créés localement.
La mission d'appui, installée par le secrétaire d'Etat à l'outre-mer le 20 février 2008, est chargée d'apporter expertises et conseils au comité de pilotage et de formuler des scénarii et des propositions pour les transferts prévus par la loi organique du 19 mars 1999.
En application de la décision prise lors du Comité des signataires le 20 décembre 2007 et compte tenu du consensus des partenaires calédoniens, les travaux de la mission d'appui se sont concentrés sur les transferts de compétences prévus par les articles 21, III, et 23 de la loi organique.
La mission a effectué son premier déplacement en Nouvelle-Calédonie du 21 au 25 avril 2008. Des rencontres ont été organisées avec le comité de pilotage, les groupes techniques et les comités consultatifs. Un rapport d'étape a été remis aux différents partenaires dans le courant du mois de juin 2008. Le second déplacement de la mission a eu lieu en octobre 2008.
? Les positions arrêtées par le Comité des signataires de l'accord de Nouméa
Les conclusions de la mission d'appui ont été validées par le comité de pilotage puis par le VIIème comité des signataires prévu par l'article 6.5 de l'accord de Nouméa, qui s'est réuni à Matignon le 8 décembre 2008.
Ce comité a ainsi approuvé l'application à l'ensemble des transferts des points suivants :
- la période de référence pour la compensation financière sera de 3 ans pour le fonctionnement et de 10 ans pour l'investissement ;
- la compensation sera indexée sur la dotation globale de fonctionnement (DGF) ;
- l'indemnité d'éloignement sera intégrée dans le calcul de la compensation ;
- aucune compensation ne sera accordée à la Nouvelle-Calédonie pour des charges liées à l'activité normative (toutefois, une assistance juridique est envisagée pour la compétence droit civil, règles concernant l'état civil et droit commercial) ;
- aucune de ces compétences ne peut faire l'objet d'un transfert partiel, ce qui n'exclut pas un transfert progressif ;
- les textes applicables en Nouvelle-Calédonie au jour choisi par le congrès pour le transfert effectif d'une compétence restent applicables tant que le congrès ne les modifie pas ;
- le processus d'intégration dans la fonction publique néo-calédonienne des fonctionnaires et agents de l'Etat découlant des transferts de compétences ne s'accompagnera pas de mesures de soutien de l'Etat à la caisse locale de retraite. Toutefois, ce processus pourra intégrer des conditions d'âge et faire l'objet d'une étude, en concertation avec l'Etat, afin de ne pas aggraver le déséquilibre du régime.
Le comité des signataires a par ailleurs approuvé les modifications de la loi organique du 19 mars 1999 rendues nécessaires par les scénarios adoptés. Il a enfin pris acte de l'accord existant sur l'adoption de dispositions visant à assurer un fonctionnement plus équilibré et plus efficace des institutions, ainsi qu'une plus grande transparence des relations entre les exécutifs et les assemblées.
Les élus calédoniens entendus par votre rapporteur ont souligné que la réunion de concertation initialement prévue entre la réunion du Comité des signataires de décembre 2008 et l'examen des projets de loi n'avait pas eu lieu. Ils ont regretté que cette étape de la préparation des textes n'ait pas été maintenue, expliquant que le congrès avait par conséquent été conduit à demander de nombreuses modifications et ajouts dans son avis du 12 juin 2009.
Les élus calédoniens ont en outre insisté sur l'engagement de l'Etat à « accompagner la Nouvelle-Calédonie pour l'exercice des compétences dont le calendrier de transfert est modifié » 18 ( * ) .
Cet appui devra faire l'objet de deux protocoles d'accompagnement , l'un pour le droit civil, les règles concernant l'état civil et le droit commercial, l'autre pour la sécurité civile.
* 18 Voir le relevé de conclusions du Comité des signataires du 8 décembre 2008.