Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre la France et la Croatie relatif à la coopération en matière de sécurité intérieure

Rapport n° 382 (2008-2009) de M. Didier BOULAUD , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 6 mai 2009

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N° 382

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 6 mai 2009

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant l'approbation de l' accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Croatie relatif à la coopération en matière de sécurité intérieure ,

Par M. Didier BOULAUD,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan , président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris , vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet , secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Jean-Etienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Jean-Luc Mélenchon, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) :		1103 , 1410 et T.A. 253
Sénat :	348 (2008-2009)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La France a déjà conclu une quarantaine d'accords de coopération en matière de sécurité intérieure, dont une vingtaine avec des pays européens, mais également six avec des pays africains, six sur le continent américain et neuf en Asie.

Leurs dispositions sont fondées sur un accord-type élaboré en 2002, et adaptées si nécessaire aux spécificités du pays partenaire.

Le présent accord a été rédigé à partir d'une proposition croate présentée en 1998, et a été signé en octobre 2007 à Paris, par les deux ministres de l'intérieur.

Alors que des négociations sont en cours depuis 2004 en vue de l'adhésion de la Croatie à l'Union européenne, ce texte contribue à renforcer les capacités de ce pays en matière de lutte contre la criminalité.

I. LA CROATIE, UNE DÉMOCRATIE STABILISÉE

A. UN POUVOIR MARQUÉ PAR L'ALTERNANCE DÉMOCRATIQUE

Ancienne république de la Fédération yougoslave, la Croatie n'a acquis son indépendance, proclamée le 25 juin 1991, qu'au prix d'un conflit meurtrier. La "guerre patriotique" s'est achevée en 1995 après le succès de l'offensive pour reconquérir la Krajina, et s'est traduite par le départ de l'essentiel de la minorité serbe. Le pays n'a retrouvé sa souveraineté sur l'intégralité de son territoire qu'en 1998, après la levée de la tutelle internationale sur la Slavonie orientale.

L'arrivée au pouvoir, en janvier 2000, d'une coalition de partis de l'opposition menée par Milan Racan à la tête du parti social démocrate et l'élection de Stjepan Mesic, situé au centre-gauche à la Présidence de la République, a mis un terme à l'ère nationaliste de Franjo Tudjman, et ouvert la voie à la démocratisation des institutions. Les élections législatives de 2003, marquées par le retour au pouvoir du HDZ (Union démocratique croate) rénové par le Premier ministre Ivo Sanader en parti conservateur de centre-droit, pro-européen et membre du PPE, a confirmé cette évolution. Le pays connaît alors une première période de cohabitation globalement harmonieuse entre le Président et le Premier Ministre qui, bien que provenant d'horizons politiques différents, étaient tous deux européens convaincus et unis sur l'essentiel. Le Président Mesic a été réélu en janvier 2005 pour un second et dernier mandat, avec 66 % des voix.

Les élections législatives de novembre 2007 ont confirmé la tendance à la bipolarisation de la vie politique en Croatie, et ont de nouveau donné l'avantage au HDZ. Le parti d'Ivo Sanader a devancé avec 66 élus le SDP, qui a renforcé sa position avec 56 sièges au Parlement contre 34 en 2003.

Le gouvernement formé par M. Ivo Sanader s'appuie sur une majorité de 83 députés sur 153, grâce à des alliances avec la coalition centriste HSS-HSLS (parti paysan et parti social-libéral : 8 députés), le HSU (parti des retraités : 1 député), ainsi que les 8 représentants des minorités (dont les 3 députés du SDSS, parti démocrate indépendant serbe). Pour la première fois, un représentant de la minorité serbe siège au gouvernement avec un poste de vice-premier ministre. Ce gouvernement a mis en oeuvre de difficiles réformes dans les domaines de la justice, de l'agriculture, de la métallurgie et des chantiers navals. Il progresse dans son projet d'adhésion à l'Union européenne, et a rejoint l'OTAN début avril 2009.

B. UN NÉCESSAIRE RENFORCEMENT DE LA JUSTICE ET DE L'ÉTAT DE DROIT

Les relations bilatérales sont marquées par l'appui à la Croatie dans les domaines de la justice et de l'État de droit.

La France appuie la Croatie dans son objectif de rejoindre l'Union européenne en finançant la formation de fonctionnaires croates aux affaires européennes, et en soutenant la réforme des systèmes judiciaire et policier.

Un poste d'attaché de sécurité intérieure a ainsi été créé au sein de l'ambassade de France, et un projet est à l'étude pour la création d'une école de la magistrature sur le modèle de l'Ecole nationale de la magistrature française.

Un pôle régional de lutte contre la criminalité organisée originaire du sud-est de l'Europe, réunissant des représentants de plusieurs administrations françaises, a été créé à Zagreb en 2004.

Implanté au sein de l'ambassade de France à Zagreb , sa zone de compétence s'étend à onze pays du sud-est de l'Europe : les Etats de l'ex-Yougoslavie, la Bulgarie, la Roumanie, la Moldavie, l'Albanie, la Turquie et Chypre. Il est composé d'un magistrat, d'un lieutenant-colonel de gendarmerie, d'un inspecteur principal des douanes, d'un commissaire divisionnaire et d'un agent du ministère des affaires étrangères et européennes, coordonnateur diplomatique de la structure.

Ce pôle a plusieurs objectifs. C'est un instrument au service de l'engagement diplomatique de la France dans le sud-est de l'Europe, qui témoigne d'une volonté de lutter, avec les autorités de l'ensemble des Etats intéressés, contre la criminalité transnationale organisée qui entrave la stabilité politique et le développement économique de ces nouveaux Etats. Tous les mois, des membres du pôle se rendent dans un pays donné pour rencontrer les autorités répressives et dresser un état des lieux de la lutte contre la criminalité organisée.

Ce pôle établit des analyses au profit des forces de police et de la justice, en complément des canaux bilatéraux que sont les attachés de sécurité intérieure et les attachés douaniers, sans notion de substitution ou de subordination vis-à-vis des entités existantes. Il se concentre particulièrement sur les aspects transnationaux de la criminalité organisée.

Il contribue enfin à améliorer la sécurité intérieure, en apportant, grâce à une approche interministérielle, une vision régionale des réseaux et des routes criminelles qui ont des répercussions sur le territoire national.

II. UN ACCORD QUI ADAPTE LE TEXTE TYPE DE 2002 AUX SPÉCIFICITÉS DE LA SITUATION CROATE

A. LES BUTS DE L'ACCORD-TYPE

L'établissement d'un accord-type dans le domaine de la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée transnationale permet de donner une base juridique solide à notre coopération opérationnelle et technique, et de renforcer son intensité pour les pays considérés comme essentiels pour la France.

C'est dans cette perspective que s'inscrit le projet d'accord franco-croate relatif à la coopération en matière de sécurité intérieure, s'agissant d'une région particulièrement sensible, comme en témoigne l'instauration du pôle de Zagreb sur la criminalité en provenance des Balkans.

L'article 1er fixe les domaines de coopération couverts par l'accord : lutte contre la criminalité organisée, trafic illicite de stupéfiants, des substances psychotropes et de leurs précurseurs chimiques, terrorisme, blanchiment de fonds, traite des êtres humains, immigration illégale, sûreté des moyens de transport, faux et contrefaçons, vol et trafic illicite d'armes, trafic des biens culturels, police technique et scientifique, maintien de l'ordre public, formation.

L'article 2 instaure une « clause de sauvegarde » permettant à un État de refuser en tout ou partie une demande de coopération de l'autre État, s'il estime que cette demande serait de nature à porter atteinte notamment aux droits fondamentaux de la personne, à sa souveraineté ou à l'ordre public et de façon plus large aux « intérêts essentiels de son État ».

Les articles 3, 4 et 5 développent, pour la coopération dans le domaine de la lutte contre la criminalité internationale, les stupéfiants ainsi que le terrorisme, les modalités que revêt cette coopération : mesures policières coordonnées, échanges d'information et d'expérience.

L'article 6 définit à titre complémentaire différentes formes de coopération technique telles que l'échange d'expériences et de connaissances.

Les articles 7, 8 et 9 traitent de la mise en oeuvre concrète des actions de coopération telle que la programmation, les organismes compétents et la possibilité de négocier des arrangements complémentaires.

L'article 10 fixe certaines conditions à la communication des données nominatives dans le cadre de cet accord, permettant de garantir la protection de celles-ci. Il prévoit notamment la possibilité pour toute personne d'obtenir la communication des informations échangées la concernant.

L'article 11 garantit le traitement confidentiel des informations échangées, qualifiées comme telles par les États.

L'article 12 , enfin, fixe les conditions d'entrée en vigueur, de modification et de dénonciation du présent accord.

B. LES SPÉCIFICITÉS DU PRÉSENT ACCORD AVEC LA CROATIE

Le ministère des affaires étrangères et européennes précise ainsi les spécificités de l'accord :

Dans les considérants :

- pas de référence à la convention de 1981 sur la protection des données à caractère personnel.

Sur les domaines de coopération (article 1) :

- plus précis concernant la traite des êtres humains (« notamment des enfants en vue de leur adoption ou d'une utilisation pornographique » ;

- insiste sur « la fraude documentaire se rapportant » à l'immigration irrégulière ;

- ne précise pas que les faux et les contrefaçons se rapportent aux moyens de paiement et aux documents d'identification ;

- est moins précis sur le trafic d'armes ;

- introduit la coopération en matière de « maintien de l'ordre » ;

- mentionne la « gestion du personnel » en plus de sa formation ;

- ne couvre pas la lutte contre la « criminalité portant atteinte à l'environnement ».

Sur les formes que revêt la coopération en matière de lutte contre la criminalité organisée (article 3) :

- ajout d'un point 7 : « sous réserve des prérogatives des autorités judiciaires, les Parties coopèrent pour accorder aide et protection aux témoins si la vie, la santé ou les biens de ceux-ci ou de leurs proches sont mis en danger en raison de l'importance que revêtent pour la procédure pénale les informations dont ils disposent ».

Sur la définition des actions de coopération technique et le financement de ces actions (articles 6 et 7) :

- sont présentés dans deux articles distincts alors qu'habituellement, ils le sont dans un seul.

Enfin, les dispositions finales ne prévoient pas de modalités de règlement d'éventuels différends sur l'application de l'accord, ne précisent pas sa durée, ni la possibilité de le suspendre.

CONCLUSION

Alors que le Parlement croate a ratifié le présent accord en novembre 2008 et que Zagreb a déjà conclu 27 accords bilatéraux de coopération policière ^{1 ( * )} , il convient que la France participe à cet effort de modernisation du système de sécurité intérieure de ce pays, en ratifiant ce texte.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères et de la défense a examiné le présent rapport lors de sa séance du mercredi 6 mai 2009. Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.

M. Josselin de Rohan, président, s'est enquis du degré d'intégrité caractérisant la Croatie par rapport à ses voisins ou à des pays comme la Bulgarie ou la Roumanie.

M. Didier Boulaud, rapporteur, a répondu que ce degré était difficile à évaluer, mais que le présent accord visait à le réduire, avec l'aide de la France.

Mme Catherine Tasca a souhaité savoir si cet accord avait fait l'objet d'une concertation préalable avec nos partenaires de l'Union européenne.

M. Didier Boulaud, rapporteur, a rappelé qu'il s'agissait d'un accord bilatéral mais que avant de devenir membre à part entière de l'Union européenne, la Croatie aurait naturellement satisfait aux conditions de reprise de l'acquis communautaire dans ces domaines.

M. Josselin de Rohan, président, s'est félicité de l'attitude coopérative de la Croatie dans la recherche des criminels de guerre poursuivis par le Tribunal spécial pour l'ex-Yougoslavie.

Puis la commission a adopté le projet de loi, en prévoyant son examen en séance publique sous forme simplifiée.

PROJET DE LOI

(Texte adopté par l'Assemblée nationale)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Croatie relatif à la coopération en matière de sécurité intérieure, signé à Paris le 10 octobre 2007, et dont le texte est annexé à la présente loi ^{2 ( * )} .

ANNEXE I - ÉTUDE D'IMPACT

FICHE D'ÉVALUATION JURIDIQUE

Cet accord, dont l'objectif est d'améliorer la coopération en matière de sécurité intérieure avec la Croatie, constitue l'une des réponses en vue de lutter plus efficacement, sur un plan bilatéral, contre l'immigration clandestine, la criminalité organisée et ses répercussions, en permettant notamment aux services de police de procéder à des échanges d'informations pouvant porter sur des données à caractère personnel.

L'accord ne fait que compléter le réseau d'accords bilatéraux similaires conclu par la France avec un nombre croissant de pays, afin de mieux lutter contre la criminalité internationale et maximiser les retours en sécurité intérieure.

Cet accord ne nécessite pas de modifier la législation nationale.

ANNEXE II - LA SITUATION ÉCONOMIQUE DE LA CROATIE À LA FIN 2008

ANNEXE III - ACCORDS DE COOPÉRATION BILATÉRALE SIGNÉS PAR LA CROATIE EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE

La Croatie a signé 27 accords bilatéraux de coopération policière dont les 24 suivants ont été signés et ratifiés :

- entre le gouvernement de la République de Croatie et le gouvernement de la République d'Albanie dans la lutte contre le terrorisme, la contrebande et l'abus des stupéfiants, et aussi contre la criminalité organisée, signé à Zagreb le 14 décembre 1993

- entre le gouvernement de la République de Croatie et le gouvernement du Royaume de Belgique sur la coopération policière, signé à Zagreb le 19 octobre 2004

- entre le gouvernement de la République de Croatie et le Conseil des ministres de la Bosnie-Herzégovine sur la coopération dans la lutte contre le terrorisme, la contrebande et l'abus des stupéfiants, et aussi contre la criminalité organisée, signé à Sarajevo le 17 juin 2002

- entre le gouvernement de la République de Croatie et le gouvernement de la République de Bulgarie dans la lutte pour la répression de la criminalité organisée, le trafic illicite des stupéfiants et des substances psychotropes et le terrorisme, signé à Sofia le 26 novembre 1996

- entre le gouvernement de la République de Croatie et le gouvernement de la République Tchèque sur la coopération dans la lutte contre la criminalité organisée, le trafic illicite des stupéfiants et des substances psychotropes, le terrorisme et autres sortes d'actions criminelles dangereuses, signé à Prague le 30 novembre 1999

- entre le gouvernement de la République de Croatie et le gouvernement de la République du Chili sur la prévention et le contrôle de l'abus du trafic illicite des stupéfiants et des substances psychotropes, signé à Santiago le 15 juin 2001,

- entre le Gouvernement de la République de Croatie et le Gouvernement de la République Arabe d'Egypte sur la coopération dans le domaine de la lutte contre la criminalité, signé au Caire, le 22 novembre 2004

- entre le gouvernement de la République de Croatie et le gouvernement de la République d'Inde dans la lutte contre le trafic illicite des stupéfiants et des substances psychotropes, le terrorisme international et la criminalité organisée, signé à New Delhi le 4 mai 2001

- entre le gouvernement de la République de Croatie et le gouvernement de la République d'Italie dans la lutte contre le trafic illicite des stupéfiants et des substances psychotropes et la criminalité organisée, signé à Rome le 28 mai 1993

- entre la République de Croatie et la République de Lettonie sur la coopération contre le terrorisme, le trafic illicite des stupéfiants et des substances psychotropes et la criminalité organisée, signé à Zagreb le 23 février 2001

- entre le Gouvernement de la République de Croatie et le gouvernement de la République de Hongrie dans la lutte contre le terrorisme, la contrebande et l'abus des stupéfiants, et aussi dans la lutte contre la criminalité organisée, signé à Zagreb le 9 février 1992

- entre le Gouvernement de la République de Croatie et le gouvernement de la République de Macédoine dans la lutte contre le trafic illicite international des stupéfiants et des substances psychotropes, le terrorisme international et la criminalité organisée, signé à Zagreb le 12 avril 1996

- entre le gouvernement de la République de Croatie et le gouvernement de la Moldavie sur la coopération dans la lutte contre la criminalité organisée, le trafic illicite des stupéfiants et des substances psychotropes, le terrorisme et autres sortes d'actions criminelles graves, signé à Chisinau le 16 février 2006.

- entre le gouvernement de la République de Croatie et le gouvernement de la Roumanie sur la coopération dans la lutte contre le terrorisme, la criminalité organisée, le trafic illicite des stupéfiants et des substances psychotropes et autres sortes d'activités illicites, signé à Zagreb le 30 septembre 2000

- entre le gouvernement de la République de Croatie et le Gouvernement de la République de Slovaquie sur la coopération contre la criminalité organisée, signé à Bratislava le 30 novembre 2000

- entre le Gouvernement de la République de Croatie et le gouvernement de la République de Slovénie dans la lutte contre le terrorisme, la contrebande et l'abus des stupéfiants, et aussi contre la criminalité organisée, signé à Zagreb le 4 juin 1993

- entre le gouvernement de la République de Croatie et le gouvernement de la République Fédérale de Yougoslavie sur la coopération contre la criminalité organisée, le trafic illicite des stupéfiants, des substances psychotropes et des précurseurs, le terrorisme et autres sortes graves des actes criminels, signé à Belgrade le 8 mai 2002

- entre le gouvernement de la République de Croatie et le Gouvernement de la République Démocratique Socialiste du Sri Lanka sur la coopération dans la répression du trafic illicite international des stupéfiants et des substances psychotropes, du terrorisme international et de la criminalité organisée, signé à Colombo le 7 mai 2001

- entre le Gouvernement de la République de Croatie et le gouvernement du Royaume de Suède sur la coopération dans la lutte contre la criminalité, signé à Zagreb le 3 octobre 2005

- entre le gouvernement de la République de Croatie et le gouvernement de la République de Turquie sur la coopération dans la lutte contre le trafic international des stupéfiants et des substances psychotropes, le terrorisme international et la criminalité organisée, signé à Ankara le 7 novembre 1995

- entre le gouvernement de la République de Croatie et le gouvernement de l' Ukraine dans la lutte contre le terrorisme, la contrebande et l'abus des stupéfiants, et aussi contre la criminalité organisée, signé à Kiev le 26 octobre 1993

- Le Mémorandum sur l'accord sur la coopération dans la lutte contre la criminalité grave, la criminalité organisée, le trafic illicite des stupéfiants, la contrebande des êtres humains, le trafic des êtres humains, le terrorisme international et les questions d'intérêt commun - signé entre le ministère de l'Intérieur de la République de Croatie, le ministère des Finances et le Parquet des avocats de la République de Croatie et les représentants de la Sécurité Intérieure de Grande Bretagne et d'Irlande du Nord , signé à Zagreb le 1 mars 2002

- entre la République de Croatie et la République d'Autriche sur la coopération policière, signé à Vienne le 14 novembre 2007

- entre le gouvernement de la République de Croatie et le gouvernement de la République française sur la coopération policière, signé à Paris le 10 octobre 2007

Les 3 accords suivants portant sur la lutte contre le trafic de drogues, la criminalité organisée et le terrorisme ont été signés mais pas encore ratifiés :

- entre le gouvernement de la République de Croatie et le gouvernement de la Grèce signé le 23.11.1998

- entre le gouvernement de la République de Croatie et le gouvernement de la République du Kazakhstan signé le 05.07. 2007

- entre le gouvernement de la République de Croatie et le gouvernement de la République de Hongrie signé le 04. 10. 2008

A ces différents accords, il faut ajouter 9 « actes bilatéraux internationaux » que le ministère de l'Intérieur de la République de Croatie a signé avec: le ministère de l'Intérieur de la République de Pologne (8.11.1994), la République d'Autriche (23.03.1994), la République de Slovaquie (28.10.1993), la déclaration commune avec le ministre de l'Intérieur de la Région fédérale de Bavière (28.11.1994 suivie d'une nouvelle déclaration le 24.05.2000), la déclaration commune avec le ministre de l'Intérieur de la Région fédérale du Bade- Württemberg (18.11.1998), la République du Monténégro (25.11.2005), la République de Bulgarie (en 2005), la Russie (07.09.2007) et la République Populaire de Chine signé à Pékin le 26.02.1997.

Le gouvernement de la République de Croatie a signé et ratifié un accord de coopération avec :

- EUROPOL (signé le 13.01.2006 et ratifié le 05.07.2006)

- Le SECI (signé le 16.11.1999 et ratifié le 27.09.2000)

* ¹ On en trouvera la liste en annexe.

* ² Voir le texte annexé au document n° 1103 (AN-XIII ^e législature)