Proposition de loi relative à la législation funéraire

Rapport n° 119 (2008-2009) de M. Jean-René LECERF , fait au nom de la commission des lois, déposé le 3 décembre 2008

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N° 119

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 3 décembre 2008

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi , MODIFIÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , relative à la législation funéraire ,

Par M. Jean-René LECERF,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest , président ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. François Zocchetto , vice-présidents ; MM. Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas , secrétaires ; M. Alain Anziani, Mmes Éliane Assassi, Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. Elie Brun, François-Noël Buffet, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, M. Yves Détraigne, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Pierre Fauchon, Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Christophe-André Frassa, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Mmes Jacqueline Gourault, Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, Roland Povinelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Première lecture : 464 (2004-2005), 375 , 386 , T.A. 111 et T.A. 111 (2005-2006)

Deuxième lecture : 108 (2008-2009)
Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) :		Première lecture : 3186 , 51 , 664 et T.A. 209

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 3 décembre 2008, sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, la commission des lois a examiné, sur le rapport de M. Jean-René Lecerf, la proposition de loi n° 108 (2008-2009) relative à la législation funéraire, modifiée par l'Assemblée nationale en première lecture le 20 novembre 2008.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur , a rappelé que cette proposition de loi, adoptée à l'unanimité par le Sénat en première lecture le 22 juin 2006, à l'initiative de M. Jean-Pierre Sueur, constituait la traduction législative des recommandations d'une mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire, créée par la commission des lois en octobre 2005, et s'articulait autour de quatre axes : améliorer les conditions d'exercice de la profession d'opérateur funéraire ; sécuriser et simplifier les démarches des familles endeuillées ; fixer le statut et prévoir la destination des cendres des personnes décédées ayant choisi la crémation ; faire évoluer la conception et la gestion des cimetières.

Il a indiqué qu'après avoir tardé à examiner ce texte en séance publique, l'Assemblée nationale l'avait elle aussi adopté à l'unanimité, en conservant l'essentiel des apports du Sénat. Il a ainsi précisé que seules la création d'une commission départementale des opérations funéraires auprès du préfet du département et l'élaboration d'un schéma régional des crématoriums avaient été écartées en raison de l'alourdissement des procédures qui risquait d'en résulter. Il a relevé que les députés avaient par ailleurs inséré trois articles additionnels ayant respectivement pour objet de prévoir que le capital versé par le souscripteur d'un contrat en prévoyance d'obsèques produit intérêt à un taux au moins égal au taux légal, de créer un fichier national destiné à centraliser les contrats d'assurance en prévoyance d'obsèques souscrits par les particuliers auprès d'un établissement d'assurance et d'instituer une police spécifique des monuments funéraires menaçant ruine.

En conclusion, tout en se félicitant que cette réforme majeure et consensuelle, fruit d'une initiative parlementaire, puisse enfin aboutir, M. Jean-René Lecerf, rapporteur , a estimé que la réflexion devait encore se poursuivre sur plusieurs points : l'application du taux réduit de TVA à toutes les prestations relevant du service extérieur des pompes funèbres ; les garanties offertes aux souscripteurs de contrats en prévoyance d'obsèques ; l'humanisation des conditions de prise en charge de la mort périnatale ; la création de carrés confessionnels dans les cimetières.

La commission des lois a adopté, à l'unanimité, la proposition de loi sans modification .

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner en deuxième lecture la proposition de loi n° 108 (2008-2009) relative à la législation funéraire, modifiée par l'Assemblée nationale en première lecture le 20 novembre 2008.

Adoptée à l'unanimité par notre assemblée en première lecture le 22 juin 2006, à l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Sueur, cette proposition de loi constitue la traduction législative des recommandations de la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire, confiée par votre commission des lois à notre collègue et à votre rapporteur au mois d'octobre 2005.

Approuvées le 31 mai 2006 par votre commission ^{1 ( * )} , ces recommandations ont souligné la nécessité de réformer la législation funéraire afin d'assurer la sérénité des vivants et le respect des défunts. Elles s'articulaient autour de quatre axes : améliorer les conditions d'exercice de la profession d'opérateur funéraire ; sécuriser et simplifier les démarches des familles endeuillées ; fixer le statut et prévoir la destination des cendres des personnes décédées ayant choisi la crémation ; faire évoluer la conception et la gestion des cimetières.

Sur les vingt-deux articles que comptait le texte adopté par le Sénat, l'Assemblée nationale en a adopté six sans modification ^{2 ( * )} , modifié quatorze ^{3 ( * )} , supprimé deux ^{4 ( * )} et ajouté trois ^{5 ( * )} . Elle a en outre maintenu la suppression de deux articles ^{6 ( * )} de la proposition de loi que le Sénat avait décidé d'écarter en première lecture. Enfin, les députés ont, eux aussi, adopté à l'unanimité l'ensemble de la proposition de loi.

Un tel consensus est rare. Il s'avère d'autant plus précieux que le sujet est grave et la réforme majeure. Sans doute s'explique-t-il par le soin avec lequel les dispositions de cette proposition de loi ont été élaborées ^{7 ( * )} mais peut-être aussi, du moins faut-il le croire ^{8 ( * )} , par les délais pris par les députés pour leur adoption.

Avant de les présenter en détail dans le cadre de l'examen des articles, votre rapporteur exposera brièvement les travaux de l'Assemblée nationale sur chacun des chapitres qui structurent la proposition de loi et les pistes de réflexion qui lui semblent encore devoir être explorées.

• Le renforcement des conditions d'exercice de la profession d'opérateur funéraire

Le chapitre 1 ^er de la proposition de loi adoptée par le Sénat, relatif au renforcement des conditions d'exercice de la profession d'opérateur funéraire, comprenait trois articles.

L'Assemblée nationale a supprimé l' article 1 ^er , qui prévoyait la création, auprès du préfet, d'une commission départementale des opérations funéraires chargée de donner un avis lors de la délivrance, du renouvellement, du retrait ou de la suspension de l'habilitation d'un opérateur funéraire. Elle a en effet considéré que cette création irait inutilement à l'encontre de l'objectif de simplification des démarches administratives recherché depuis de nombreuses années.

A l' article 2 , qui dispensait de l'obligation de suivre une formation professionnelle le dirigeant d'un opérateur funéraire assurant ses fonctions sans être en contact direct avec les familles et sans participer personnellement à la conclusion ou à l'exécution d'une prestation funéraire, elle a limité le bénéfice de cette dispense aux dirigeants des régies simples, c'est-à-dire aux maires et aux présidents d'établissements publics de coopération intercommunale.

A l' article 3 , prévoyant la création d'un diplôme national pour les agents des opérateurs funéraires , elle a précisé les métiers pour lesquels un tel diplôme serait exigé.

• La simplification et la sécurisation des démarches des familles

Le chapitre 2 de la proposition de loi adoptée par le Sénat, destiné à simplifier et à sécuriser les démarches des familles endeuillées, comptait six articles.

L'Assemblée nationale a adopté sans modification :

- l' article 4 A , qui donne aux Français établis hors de France le droit d'obtenir une sépulture dans le cimetière de la commune sur la liste électorale de laquelle ils sont inscrits,

- et l' article 4 , qui rénove les conditions de surveillance des opérations funéraires .

L' article 5 encadre le montant des vacations funéraires afin d'assurer son harmonisation sur le territoire national, en prévoyant qu'il est fixé par le maire après avis du conseil municipal dans une fourchette comprise entre 20 et 25 euros. L'Assemblée nationale a précisé que ce montant pourrait être actualisé par arrêté du ministre charge des collectivités territoriales pour tenir compte de l'inflation.

L' article 6 prévoit l'instauration de devis-types s'imposant aux opérateurs funéraires qui, selon la rédaction du Sénat, aurait été obligatoire dans les communes d'au moins 10.000 habitants et facultative dans les autres. L'Assemblée nationale a confié à un arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales, plutôt qu'aux conseils municipaux, le soin d'élaborer ces modèles de devis et a laissé au maire de chaque commune, quel que soit le nombre de ses habitants, le soin de définir les modalités de consultation des devis élaborés par les opérateurs funéraires conformément aux différents modèles.

L' article 7 fixait à trois mois, à compter du décès, la durée au cours de laquelle tout démarchage commercial en matière funéraire est interdit auprès des familles endeuillées. L'Assemblée nationale a réduit cette durée à deux mois.

L' article 8 , qui réaffirme l' obligation de neutralité des établissements de santé en matière funéraire , a été adopté sans modification.

L'Assemblée nationale a par ailleurs inséré deux articles additionnels relatifs aux contrats de prévoyance d'obsèques :

- l' article 7 bis dispose que le capital versé par le souscripteur d'un contrat prévoyant des prestations d'obsèques à l'avance produit intérêt à un taux au moins égal au taux légal ;

- l' article 7 ter prévoit la création d'un fichier national destiné à centraliser les contrats d'assurance obsèques souscrits par les particuliers auprès d'un établissement d'assurance.

• Le statut et la destination des cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation

Le chapitre 3 de la proposition de loi adoptée par le Sénat, qui définit le statut et la destination des cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation, comptait huit articles.

L'Assemblée nationale a adopté sans modification l' article 9 , qui énonce une obligation de respect, de dignité et de décence à l'égard des restes des personnes décédées , y compris après une crémation.

Elle a simplifié la rédaction de l' article 10 , qui permet au juge civil de prescrire toutes mesures pour prévenir ou faire cesser les atteintes illicites au corps humain , sans modifier la portée de ses dispositions.

Les députés ont également adopté sans modification l' article 11 , qui prévoit une protection pénale de l'urne cinéraire .

L' article 12 , d'une part, confirmait le caractère obligatoire du cimetière communal ou intercommunal , d'autre part et surtout, prévoyait l'obligation, pour les communes de 10.000 habitants et plus et les établissements publics de coopération intercommunale de 10.000 habitants et plus compétents en matière de cimetières, d'y créer un site cinéraire destiné à l'accueil des cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation. L'Assemblée nationale a étendu cette obligation aux communes de 2.000 habitants et plus et aux établissements publics de coopération intercommunale de 2.000 habitants et plus compétents en matière de cimetières.

Elle a précisé la rédaction de l' article 13, qui définit les caractéristiques que doivent revêtir les sites cinéraires .

L' article 14 , relatif à la destination des cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation et interdisant aussi bien leur partage que leur appropriation privée, a fait l'objet de modifications plus nombreuses consistant à :

- porter de six mois à un an la durée de la période transitoire pendant laquelle l'urne cinéraire peut être conservée au crématorium , dans l'attente de la décision de la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles ;

- permettre le dépôt temporaire de l'urne dans un lieu de culte plutôt qu'au crématorium, à la demande de la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles et avec l'accord de l'association chargée de l'exercice du culte ;

- prévoir que les informations relatives à la destination des cendres du défunt seront conservées à la mairie de la commune de naissance , comme l'état civil, et non à la mairie du lieu de décès ;

- éviter l'application rétroactive des sanctions pénales liées à l'interdiction de sites cinéraires privés, en prévoyant que ces sanctions ne peuvent être appliquées aux sites cinéraires créés avant le 31 juillet 2005, date de l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 28 juillet 2005 relative aux opérations funéraires qui a posé le principe d'un monopole communal.

L' article 15 encadrait la création et l'extension des crématoriums et le recours à la délégation de service public pour la création et la gestion de sites cinéraires contigus à des crématoriums , tandis que l' article 16 prévoyait l'élaboration d'un schéma régional des crématoriums , afin d'évaluer et de planifier les investissements nécessaires. L'Assemblée nationale a précisé la rédaction de l'article 15 et supprimé l'article 16, en raison de la lourdeur de la procédure prévue par le Sénat.

• La conception et la gestion des cimetières

Le chapitre 4 de la proposition de loi adoptée par le Sénat, relatif à la conception et à la gestion des cimetières, comportait trois articles.

L' article 17 permettait au maire , sur délibération du conseil municipal et après avis du conseil d'architecture, d'urbanisme et d'environnement, de prendre toute disposition de nature à assurer la mise en valeur architecturale et paysagère du cimetière ou du site cinéraire. L'Assemblée nationale a limité son pouvoir à la fixation des dimensions maximales des monuments érigés sur les fosses , tout en supprimant l'exigence d'une délibération du conseil municipal et d'un avis du conseil d'architecture, d'urbanisme et d'environnement.

L' article 18 permettait au maire de faire procéder à la crémation des restes exhumés en l'absence d'opposition connue ou attestée du défunt et prévoyait que les restes des personnes ayant manifesté leur opposition à la crémation devaient être distingués au sein de l' ossuaire . L'Assemblée nationale a précisé que le maire ne pourrait faire procéder à la crémation des restes exhumés en cas d'opposition présumée du défunt.

Elle a adopté sans modification l' article 19 , qui permet au maire de faire procéder à la crémation des corps des personnes décédées dont les obsèques sont prises en charge par la commune lorsque les défunts en ont exprimé la volonté.

En outre, les députés ont inséré un article 19 bis ayant pour objet de créer une police spéciale des monuments funéraires menaçant ruine .

• Les dispositions diverses et transitoires

Le chapitre 5 de la proposition de loi adoptée par le Sénat comptait deux articles portant dispositions diverses et transitoires, compte tenu de la suppression par notre assemblée de deux articles du texte adopté par votre commission des lois.

L'Assemblée nationale a maintenu la suppression de l' article 20 , qui prévoyait application du taux réduit de TVA à l'ensemble des prestations funéraires relevant du service extérieur des pompes funèbres.

L' article 21 accordait un délai de deux ans pour la réalisation de sites cinéraires dans les communes et établissements publics de coopération intercommunale de 10.000 habitants et plus ainsi que pour l'élaboration des schémas régionaux des crématoriums . Il a fait l'objet de plusieurs modifications consistant à :

- reporter ce délai au premier jour de la cinquième année suivant la publication de la loi, étant précisé que l'obligation de créer un site cinéraire concernerait désormais les communes et les établissements publics de coopération intercommunale de 2.000 habitants et plus compétents en matière de cimetières ;

- l'appliquer également à l'obligation de détenir un diplôme national faite à certains agents des opérateurs funéraires par l'article 3 de la proposition de loi ;

- supprimer son application au schéma régional des crématoriums , par coordination avec la suppression de ce schéma.

L'Assemblée nationale a complété l' article 22 , relatif à la ratification de l'ordonnance n° 2005-855 du 28 juillet 2005 relative aux opérations funéraires , pour permettre la reprise en gestion déléguée des sites cinéraires privés créés avant le 31 juillet 2005 , afin d'assurer la pérennité de ces sites -votre rapporteur n'en a recensé qu'un, « les Arbres de mémoire », près d'Angers.

Enfin, les députés ont maintenu la suppression de l' article 23 , relatif à la compensation financière des charges résultant, pour l'Etat et les collectivités territoriales, des réformes proposées, le Gouvernement ayant accepté de lever le gage lors de l'examen de la proposition de loi en première lecture au Sénat.

• Les pistes de réflexion pour l'avenir

Les travaux de l'Assemblée nationale ayant permis, notamment grâce à la forte implication de son rapporteur M. Philippe Gosselin, d'améliorer le texte du Sénat sans remettre en cause aucun de ses principaux apports, votre commission vous propose d'adopter la proposition de loi sans modification.

Elle a toutefois conscience que la législation funéraire reste perfectible sur bien des points.

En premier lieu, le développement rapide des contrats en prévision d'obsèques , dans un cadre qui demeure assez lâche malgré la loi de simplification du droit et les amendements adoptés par l'Assemblée nationale, appellera sans doute bientôt de nouvelles interventions du législateur pour améliorer encore les garanties offertes aux souscripteurs de tels contrats.

Selon une étude récente réalisée par UFC Que Choisir, à la fin de l'année 2007, près de 2 millions de contrats d'assurance obsèques étaient souscrits, plus de 70% étant des contrats en capital, et environ 15 % des obsèques s'effectuaient à la suite de la souscription d'une telle assurance.

Le bilan de ces contrats était pour le moins nuancé : « L a grande majorité des contrats d'assurance vendus concerne de simples contrats de financement dont le contenu ne prévoit le plus souvent aucune obligation contractuelle du bénéficiaire du capital de faire réaliser les obsèques. Lorsqu'un contrat d'assurance couple une offre de financement et des prestations d'obsèques, il devrait refléter l'action conjointe de l'établissement financier et d'un opérateur funéraire. Pourtant, son contenu est standardisé et sans rapport avec les volontés personnelles du consommateur ^{9 ( * )} . »

En deuxième lieu, votre rapporteur considère que toutes les prestations relevant du service extérieur des pompes funèbres devraient être soumises au taux réduit de TVA , comme l'a préconisé votre commission des lois et comme le réclament la quasi totalité des opérateurs funéraires et des associations de consommateurs depuis plusieurs années, à la condition que les opérateurs s'engagent à répercuter l'intégralité des sommes concernées sur le prix des obsèques supporté par les familles.

En troisième lieu, les conditions de prise en charge de la mort périnatale doivent être humanisées.

Comme l'avait souhaité, a minima , la mission d'information de votre commission des lois sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire et à la suite de plusieurs arrêts rendus par la Cour de cassation au mois de février 2008 ^{10 ( * )} , des décrets et des arrêtés sont venus fixer, à la place des circulaires antérieures, les règles relatives à l'enregistrement à l'état civil et à la prise en charge des corps des enfants décédés avant la déclaration de naissance ^{11 ( * )} .

Toutefois, la mission d'information de votre commission des lois avait également souligné la nécessité de mener une réflexion spécifique sur les questions que pose la mort périnatale. A cet égard, dans son avis sur les affaires jugées par la Cour de cassation le 6 février 2006, l'avocat général M. Legoux avait estimé qu'il appartenait au législateur de se prononcer sur ces questions. Le Médiateur de la République, notre ancien collègue M. Jean-Paul Delevoye, a fait plusieurs propositions de réforme. Si elles méritent assurément d'être examinées avec attention, votre commission a déjà souligné, lors de l'examen de la présente proposition de loi en première lecture, que celle-ci ne constituait pas le cadre idoine.

Enfin, l'incertitude juridique dans laquelle se trouvent les carrés confessionnels des cimetières ne saurait, elle non plus, être ignorée.

En juin 2006, la mission d'information de votre commission des lois avait considéré que l'intervention du législateur risquait, en pratique, de soulever davantage de difficultés qu'elle n'en résoudrait : inévitablement se poserait la question de transformer la possibilité actuellement reconnue aux maires en une obligation ; par ailleurs, il deviendrait difficile pour les maires de ne pas faire droit à toute demande de carré confessionnel, au risque de méconnaître les principes d'égalité et de neutralité ; enfin, une telle modification de la législation ne manquerait pas de poser problème au regard du principe de laïcité, fondement du cimetière communal.

Dans le rapport qui lui avait été commandé par M. Nicolas Sarkozy, alors ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, la commission sur les relations des cultes avec les pouvoirs publics présidée par M. Jean-Pierre Machelon s'est elle aussi longuement interrogée sur l'opportunité d'une intervention du législateur, avant de conclure à la nécessité de modifier le code général des collectivités territoriales pour offrir une base plus solide aux maires désireux de permettre le développement de carrés confessionnels ^{12 ( * )} .

Votre rapporteur estime que la réflexion sur ce sujet doit se poursuivre, afin que cesse l'expatriation d'environ 80 % des corps des personnes de confession musulmane décédées dans notre pays, dont un nombre croissant a pourtant la nationalité française ; incontestablement, cette expatriation ne favorise pas l'intégration des populations concernées.

Il rappelle à cet égard que notre regretté collègue Michel Dreyfus-Schmidt, dont chacun connaissait l'attachement au respect du principe de laïcité, avait lui même souligné lors de l'examen du rapport de la mission d'information de votre commission des lois sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire que, la tolérance étant consubstantielle à la laïcité, le principe de laïcité des cimetières impliquait non pas de s'opposer à la pratique des carrés confessionnels mais au contraire de la développer.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose, à l'unanimité, d'adopter la proposition de loi relative à la législation funéraire sans modification .

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE IER - DU RENFORCEMENT DES CONDITIONS D'EXERCICE DE LA PROFESSION D'OPÉRATEUR FUNÉRAIRE

Article premier (art. L. 2223-23-1 nouveau du code général des collectivités territoriales) - Institution d'une commission départementale des opérations funéraires auprès du préfet du département

Le texte adopté par le Sénat en première lecture insérait un article L. 2223-23-1 dans le code général des collectivités territoriales, afin de créer une commission départementale des opérations funéraires, placée auprès du préfet du département et chargée de donner un avis sur la délivrance, le renouvellement, le retrait ou la suspension de l'habilitation d'un opérateur funéraire.

Sur proposition de sa commission des lois et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale l'a supprimé en première lecture.

M. Philippe Gosselin, rapporteur, a fait valoir que la création de cette commission irait à l'encontre de l'objectif de simplification des démarches administratives recherché depuis des années et présenterait le double inconvénient d'alourdir les procédures et de nuire à l'objectivité des décisions, notamment en raison de la présence d'opérateurs funéraires. Il a estimé qu'il importait avant tout d'appliquer strictement les règles relatives aux conditions de délivrance et de retrait des habilitations plutôt que de les modifier. A cet égard, une circulaire du 21 juin 2007 a invité les préfets à faire preuve d'une vigilance accrue.

La mission d'information de la commission des lois du Sénat avait insisté sur la double nécessité de renforcer le contrôle de la qualification des opérateurs funéraires lors de la délivrance de l'habilitation par les préfets et de sanctionner davantage les opérateurs funéraires ne respectant pas la réglementation, par une suspension ou un retrait de leur habilitation.

La création d'une commission départementale constituait « l'une des pistes envisageables pour accroître la vigilance des préfectures lors de l'examen des demandes d'habilitation ^{13 ( * )} . »

Le texte adopté par le Sénat prévoyait la création d'une structure légère de six membres -deux élus locaux, deux opérateurs funéraires habilités et deux représentants des associations de consommateurs- pour éviter le reproche de lourdeurs administratives. Afin d'éviter toute formalité inutile, la commission départementale n'aurait pas été réunie en cas de retrait d'habilitation motivé par la cessation d'activités de l'opérateur funéraire concerné. Toutefois, les craintes exprimées par le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale peuvent paraître fondées au regard des critiques adressées à l'encontre de commissions comparables.

Votre commission vous propose en conséquence de maintenir la suppression de l'article 1 ^er .

Article 2 (art. L. 2223-23 du code général des collectivités territoriales) - Formation des dirigeants des opérateurs funéraires habilités

Le texte adopté par le Sénat en première lecture modifiait l'article L. 2223-23 du code général des collectivités territoriales afin de dispenser de l'obligation de suivre une formation professionnelle le dirigeant d'un opérateur funéraire qui assure ses fonctions sans être en contact direct avec les familles et sans participer personnellement à la conclusion ou à l'exécution d'une prestation funéraire.

Sur proposition de sa commission des lois et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale a limité le bénéfice de cette dispense aux dirigeants des régies simples, c'est-à-dire aux maires ou aux présidents d'établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de cimetière, en prévoyant que seuls les personnels de ces régies doivent justifier de conditions minimales de capacité.

Le constat des difficultés rencontrées par les régies communales avait conduit la mission d'information de la commission des lois du Sénat à s'interroger plus généralement sur la nécessité de prévoir une formation spécifique pour les dirigeants qui n'exercent aucune mission opérationnelle au sein de la régie, de l'entreprise ou de l'association habilitée.

Le rapport estimait que « celle-ci ne semble pas indispensable, dans la mesure où l'agent responsable d'un établissement, d'une succursale ou d'un bureau dans lequel sont reçues les familles doit déjà répondre à cette exigence. La fonction de direction, non directement liée aux prestations funéraires et à l'accueil des familles, ne paraît pas justifier d'imposer une formation professionnelle spécifique ^{14 ( * )} . »

La distinction proposée par la commission des lois de l'Assemblée nationale repose, selon M. Philippe Gosselin, sur le constat qu'en dehors du cas de la régie simple : « dans la plupart des cas , le dirigeant d'un opérateur funéraire, même s'il ne participe pas directement aux opérations funéraires, définit l'orientation du service, les services proposés... »

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 sans modification .

Article 3 (art. L. 2223-25-1 nouveau du code général des collectivités territoriales) - Création d'un diplôme national pour les agents des opérateurs funéraires habilités

Le texte adopté par le Sénat en première lecture insérait un article L. 2223-25-1 dans le code général des collectivités territoriales, afin d'instaurer des diplômes nationaux pour sanctionner la formation professionnelle qui doit d'ores et déjà être suivie par tous les agents assurant leurs fonctions en contact direct avec les familles et participant personnellement à la conclusion ou à l'exécution de l'une des prestations funéraires.

Sur proposition de sa commission des lois et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale a précisé qu'un tel diplôme serait exigé des agents assurant leurs fonctions en contact direct avec les familles ou participant personnellement à la conclusion ou à l'exécution de certaines prestations funéraires seulement : l'organisation des obsèques ; les soins de conservation ; la gestion et l'utilisation des chambres funéraires ; la fourniture de personnel et des objets et prestations nécessaires aux obsèques, inhumations, exhumations et crémations.

Il paraît effectivement inutile et même excessif d'exiger un diplôme national des agents chargés du transport des corps avant et après mise en bière, de la fourniture des housses, des cercueils et de leurs accessoires intérieurs et extérieurs ainsi que des urnes cinéraires ou encore de la fourniture des corbillards et des voitures de deuil.

Sur proposition de sa commission des lois et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale a également supprimé le renvoi à un décret pour déterminer la date à partir de laquelle cette obligation devra être respectée, un amendement à l'article 21 de la proposition de loi retenant le premier jour de la cinquième année suivant la publication de la loi.

Dans une contribution écrite adressée à votre rapporteur, M. Christian Schieber, président de l'Union Nationale Artisanale des Métiers de la Pierre de la Confédération de l'Artisanat et des Petites Entreprises du Bâtiment a exprimé le souhait que les organisations professionnelles concernées se voient confier le soin de mettre en oeuvre ces dispositions.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sans modification .

CHAPITRE II - DE LA SIMPLIFICATION ET DE LA SÉCURISATION DES DÉMARCHES DES FAMILLES

Article 5 (art. L. 2213-15 du code général des collectivités territoriales) - Encadrement du montant des vacations funéraires

Le texte adopté par le Sénat en première lecture modifiait l'article L. 2223-15 du code général des collectivités territoriales, afin d'encadrer le taux des vacations funéraires et d'assurer son harmonisation sur le territoire national, en prévoyant qu'il devait être fixé par le maire après avis du conseil municipal, dans une fourchette comprise entre 20 et 25 euros.

Sur proposition de sa commission des lois et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale a utilement fait référence au « montant » plutôt qu'au « taux » des vacations funéraires et a opportunément précisé que ce montant pourrait être actualisé par arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales afin de tenir compte de l'inflation.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 sans modification .

Article 6 (art. L. 2223-21-1 nouveau du code général des collectivités territoriales) - Instauration de devis-types

Le texte adopté par le Sénat en première lecture insérait un article L. 2223-21-1 dans le code général des collectivités territoriales, afin de prévoir l'élaboration par le conseil municipal, obligatoire dans les communes d'au moins 10.000 habitants et facultative dans les autres, de devis-types s'imposant aux opérateurs funéraires. Il confiait au maire le soin de définir les conditions dans lesquelles ces devis-types devaient être tenus à la disposition de l'ensemble des habitants de la commune, tout en exigeant qu'ils puissent être consultés en mairie.

Comme l'avait relevé la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire et comme l'a récemment confirmé une étude réalisée par UFC que Choisir ^{15 ( * )} , la transparence sur les prix demeure insuffisante, malgré les obligations imposées aux opérateurs par le règlement national des pompes funèbres, et les familles endeuillées ne disposent ni du temps ni de la volonté de solliciter plusieurs opérateurs pour obtenir plusieurs devis puis de tenter de comparer les prix et les prestations proposées. Dans ces conditions, le coût des obsèques peut varier considérablement ; selon UFC que Choisir : « les devis établis à partir d'une demande identique peuvent varier de 1.586 euros à 10.248 euros, dans la mesure où sont ajoutées de nombreuses prestations à celles réclamées ».

Sur proposition de sa commission des lois et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale a confié à un arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales, plutôt qu'aux conseils municipaux, le soin d'élaborer ces modèles de devis et a laissé au maire de chaque commune, quel que soit le nombre de ses habitants, le soin de définir les modalités de consultation des devis élaborés par les opérateurs funéraires conformément aux différents modèles.

Dans une contribution écrite adressée à votre rapporteur, M. Christian Schieber, président de l'Union Nationale Artisanale des Métiers de la Pierre de la Confédération de l'Artisanat et des Petites Entreprises du Bâtiment a indiqué qu'il voyait dans ces dispositions un risque important de complication pour le travail des maires.

La solution adoptée par les députés présente cependant, aux yeux de votre rapporteur, le double intérêt d'étendre le bénéfice des devis-types à l'ensemble de la population tout en allégeant les contraintes des élus locaux. Ces derniers n'auront plus à élaborer eux-mêmes les modèles de devis et pourront se contenter de diffuser sur le site Internet de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale les devis communiqués par les opérateurs funéraires.

Saisi pour avis du projet d'arrêté ministériel ^{16 ( * )} , le Conseil national des opérations funéraires constituera le lieu unique d'échanges entre les représentants de l'Etat, des communes et des établissements publics de coopération intercommunale, des opérateurs funéraires et de leurs salariés, des associations familiales ainsi que des associations de consommateurs. Ces échanges permettront, à n'en pas douter, d'élaborer des modèles simples et adaptés.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 sans modification .

Article 7 (art. L. 2223-33 du code général des collectivités territoriales) - Durée de l'interdiction du démarchage commercial

Le texte adopté par le Sénat en première lecture modifiait l'article L. 2223-33 du code général des collectivités territoriales, afin de prévoir que la durée au cours de laquelle tout démarchage commercial en matière funéraire est interdit auprès des familles endeuillées est de trois mois à compter du décès ^{17 ( * )} .

Sur proposition de sa commission des lois et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale a réduit à deux mois la durée de cette interdiction.

Lors de l'examen de la proposition de loi en commission, M. Emile Blessig, député, avait en effet jugé excessif le délai retenu par le Sénat : « l'instauration d'un délai aussi long favoriserait les sociétés mixtes de pompes funèbres et de marbrerie, au détriment des artisans marbriers, incapables de le respecter ^{18 ( * )} . »

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 sans modification .

Article 7 bis (nouveau) (art. L. 2223-34-1 du code général des collectivités territoriales) - Rémunération du capital versé par le souscripteur d'un contrat prévoyant des prestations d'obsèques à l'avance

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale en première lecture sur proposition de sa commission des lois et avec l'accord du Gouvernement, complète l'article L. 2223-34-1 du code général des collectivités territoriales, afin de prévoir que le capital versé par le souscripteur d'un contrat prévoyant des prestations d'obsèques à l'avance produit intérêt à un taux au moins égal au taux légal.

Selon M. Philippe Gosselin, rapporteur, « cette obligation de revalorisation ne concernerait que les contrats de prestations d'obsèques et non les contrats dits « en capital » qui constituent en réalité des contrats d'assurance sur la vie. Elle permettra d'éviter que, du fait de la forte inflation des prix du secteur funéraire, le capital devienne insuffisant pour couvrir le montant des obsèques prévues. Ce risque est d'autant plus réel que les contrats obsèques sont souscrits de plus en plus tôt ^{19 ( * )} ».

Les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale, qui concernent uniquement les contrats de prestations d'obsèques à l'avance, devraient être sans effet pour les défunts et leurs familles, dans la mesure où ces contrats doivent garantir l'exécution des prestations détaillées dans le contrat ^{20 ( * )} , quel qu'en soit le coût réel au moment du décès. Elles permettront en revanche de garantir aux prestataires funéraires que la somme qui leur sera versée par l'assureur couvrira davantage le coût des prestations.

La Fédération française des sociétés d'assurance a fait valoir auprès de votre rapporteur que ces dispositions seraient en contradiction avec la réglementation prudentielle du code des assurances, qui fixe de manière stricte la revalorisation des contrats d'assurance vie dont relève ce type de contrats, et pourraient conduire les intervenants à se retirer du marché « ce qui serait largement contreproductif et ne permettrait plus aux Français de préparer leurs obsèques en les préfinançant à travers ce type de contrat . »

Votre rapporteur observe cependant qu'elles résultent d'un amendement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale au mois de février 2008 et ont reçu l'avis favorable du Gouvernement. Il serait donc difficile d'affirmer que le temps a manqué pour les expertiser...

Votre commission vous propose en conséquence d'adopter l'article 7 bis sans modification .

Article 7 ter (nouveau) (art. L. 2223-34-2 nouveau du code général des collectivités territoriales) Création d'un fichier national des contrats d'assurance obsèques

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale sur proposition de M. Lionel Tardy avec les avis favorables de la commission des lois et du Gouvernement, insère un article L. 2323-34-2 dans le code général des collectivités territoriales, afin de prévoir la création d'un fichier national destiné à centraliser les contrats d'assurance obsèques souscrits par les particuliers auprès d'un établissement d'assurance.

Selon M. Jean-Jacques Urvoas, qui défendait un amendement ayant le même objet : « il arrive trop souvent que le bénéfice d'un contrat d'assurance obsèques ne soit pas réclamé, son bénéficiaire ignorant tout de son existence . » Pour M. Philippe Gosselin, rapporteur : « C'est un vieux débat ; il est important que les familles puissent être informées et ce fichier me paraît une bonne solution. Le ministère de l'économie, chargé des questions relatives aux assurances, pourrait le mettre en oeuvre . »

Le texte adopté par les députés renvoie à un décret en Conseil d'Etat , pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, le soin de préciser ses modalités d'application, qu'il s'agisse des modalités d'accès au fichier, de son contenu ou encore de la durée de conservation des données.

Selon l'étude précitée réalisée par UFC Que Choisir, à la fin de l'année 2007, près de 2 millions de contrats d'assurance obsèques étaient souscrits, plus de 70 % étant des contrats en capital, et environ 15 % des obsèques s'effectuaient à la suite de la souscription d'une telle assurance. Les sommes en jeu sont donc considérables. Le nombre des contrats non réclamés n'est pas connu. S'agissant plus généralement des contrats d'assurance sur la vie, notre ancien collègue Henri de Richemont avait observé, en 2007, que « Si, en 2005, le stock des contrats d'assurance non réclamés a pu être évalué entre 150.000 et 170.000 unités par notre collègue Philippe Marini , le montant total des capitaux non versés est estimé entre 1 et 2 milliards par le Gouvernement , mais seulement à 950 millions d'euros par les assureurs ^{21 ( * )} . »

La Fédération française des sociétés d'assurance a fait valoir auprès de votre rapporteur que la création d'un tel fichier ferait peser un risque sur les libertés publiques et serait lourde et coûteuse à mettre en place.

Elle a rappelé que la loi n° 2007-1775 du 17 décembre 2007 permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d'assurance sur la vie non réclamés et garantissant les droits des assurés était applicable aux contrats en prévision d'obsèques.

Rappelons que cette loi n'a pas créé de fichier national des contrats d'assurance sur la vie mais fait obligation aux entreprises d'assurance, aux institutions de prévoyance et aux mutuelles de rechercher les bénéficiaires des contrats dès lors qu'elles sont informées du décès de l'assuré -il ne s'agit que d'une obligation de moyens : l'assureur n'est tenu d'aviser le bénéficiaire des droits qu'il tient du contrat d'assurance que si sa recherche aboutit. A cette fin, elle a autorisé les organismes professionnels (FFSA, Gema, CTIP, FNMF) à consulter les données figurant au répertoire national d'identification des personnes physiques (RNIPP).

L'argument d'une atteinte aux libertés publiques, soulevé par la Fédération française des sociétés d'assurance, ne paraît guère recevable. La finalité des dispositions proposées est exclusivement de permettre aux familles endeuillées, qui ignorent peut-être que le défunt avait souscrit un contrat en prévision d'obsèques, d'en être informées.

L'examen au regard de cette finalité des dispositions du projet de décret par la Commission nationale de l'informatique et des libertés et par le Conseil d'Etat semble également de nature à dissiper de telles inquiétudes.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter l'article 7 ter sans modification .

CHAPITRE III - DU STATUT ET DE LA DESTINATION DES CENDRES DES PERSONNES DONT LE CORPS A DONNÉ LIEU À CRÉMATION

Article 10 (art. 16-2 du code civil) - Pouvoirs du juge civil

Le texte adopté par le Sénat en première lecture complétait l'article 16-2 du code civil, afin de prévoir que le juge peut, même après la mort, prescrire toutes mesures propres à empêcher ou faire cesser une atteinte illicite au corps humain ou des agissements illicites portant sur des éléments ou des produits de celui-ci.

Il consacrait ainsi des décisions rendues par quelques tribunaux, selon lesquelles les dispositions actuelles donnant au juge le pouvoir de prescrire toutes mesures propres à empêcher ou faire cesser une atteinte illicite au corps humain ou des agissements illicites portant sur des éléments ou produits de celui-ci s'appliquent également à la protection d'une dépouille mortelle ou d'une sépulture ^{22 ( * )} .

Sur proposition de sa commission des lois et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale a utilement simplifié la rédaction du texte adopté par le Sénat, sans modifier le fond des dispositions proposées.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 sans modification .

Article 12 (art. L. 2223-1 du code général des collectivités territoriales) - Obligation de créer un site cinéraire dans certains cimetières

Le texte adopté par le Sénat en première lecture modifiait l'article L. 2223-1 du code général des collectivités territoriales afin, d'une part, de confirmer le caractère obligatoire du cimetière communal ou intercommunal, d'autre part et surtout, de prévoir l'obligation, pour les communes de 10.000 habitants et plus et les établissements publics de coopération intercommunale de 10.000 habitants et plus compétents en matière de cimetières, d'y créer un site cinéraire destiné à l'accueil des cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation.

L'article 21 de la proposition de loi leur accordait un délai de deux ans, à compter de la publication de la loi, pour se mettre en conformité avec cette obligation.

Sur proposition de sa commission des lois et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale a :

- étendu cette obligation aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de cimetières de 2.000 habitants et plus, « ce seuil correspondant aux critères de définition des villes par l'INSEE ^{23 ( * )} » ;

- précisé qu'elle consistait à créer « au moins » un site cinéraire ;

- et l'a rendu applicable à compter du premier jour de la cinquième année suivant la publication de la loi, soit dans un délai de quatre ans et non plus de deux ans (article 21).

Le seuil de 10.000 habitants retenu par le Sénat était destiné à éviter d'imposer des charges trop lourdes aux petites communes. Son abaissement est conforme à l'intérêt des familles et se trouve contrebalancé par l'allongement du délai de mise en conformité avec cette nouvelle obligation.

M. Philippe Gosselin, rapporteur, a en outre indiqué en séance publique que le bureau de l'Association des maires de France s'était déclaré favorable au seuil de 2.000 habitants lors d'une réunion organisée au mois d'avril 2008 ^{24 ( * )} .

En conséquence, votre commission vous propose d'adopter l'article 12 sans modification .

Article 13 (art. L. 2223-2 du code général des collectivités territoriales) - Caractéristiques des sites cinéraires

Le texte adopté par le Sénat en première lecture réécrivait l'article L. 2223-2 du code général des collectivités territoriales, afin de prévoir les caractéristiques des sites cinéraires, en exigeant qu'ils comprennent un espace aménagé pour la dispersion des cendres et doté d'un équipement mentionnant l'identité des défunts, ainsi qu'un columbarium ou des caveaux d'urnes appelés cavurnes.

Sur proposition de sa commission des lois et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale a remplacé les mots « caveaux d'urnes appelés cavurnes » par les mots : « espaces concédés pour l'inhumation des urnes ».

Selon l'exposé des motifs de l'amendement : « L'emploi du néologisme « cavurne » pour désigner les concessions destinées à l'inhumation des urnes est imprécis. En effet, l'existence de terrains concédés aux particuliers, pour l'inhumation de corps comme pour l'inhumation d'urnes, n'implique pas nécessairement que la commune ait fait réaliser à ses frais, préalablement, un caveau. Dans la plupart des cas, c'est le concessionnaire qui fait construire un caveau sur l'espace concédé. Il ne serait pas cohérent de retenir des principes différents pour les cavurnes que pour les caveaux . »

La modification adoptée par l'Assemblée nationale étant justifiée, votre commission vous propose d'adopter l'article 13 sans modification .

Article 14 (sous-section 3 nouvelle de la section 1 du chapitre III du titre II du livre II et art. L. 2223-18-1 à L. 2223-18-4 nouveaux du code général des collectivités territoriales) - Destination des cendres

Le texte adopté par le Sénat en première lecture avait pour objet de prévoir la destination des cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation.

A cet effet, il insérait, dans la section 1 (« cimetières ») du chapitre III (« cimetières et opérations funéraires ») du titre II (« services communaux ») du livre II (« administration et services communaux ») de la deuxième partie (« la commune ») du code général des collectivités territoriales, une troisième sous-section (« destination des cendres »), comprenant quatre articles numérotés L. 2223-18-1 à L. 2223-18-4 et en vertu desquels :

- aussitôt après la crémation, les cendres devaient être pulvérisées et recueillies dans une urne cinéraire munie extérieurement d'une plaque portant l'identité du défunt et le nom du crématorium ;

- à la demande de la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles et dans l'attente d'une décision relative à la destination des cendres, l'urne cinéraire devait être conservée au crématorium pendant une période qui ne pouvait excéder six mois ;

- au terme de ce délai et en l'absence de décision de la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles, les cendres devaient être dispersées dans l'espace aménagé à cet effet du cimetière de la commune du lieu du décès ou dans l'espace le plus proche aménagé à cet effet ;

- à la demande de la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles, les cendres devaient être en leur totalité soit conservées dans l'urne cinéraire, qui pouvait être déposée dans une sépulture, une case de columbarium ou un cavurne ou scellée sur un monument funéraire à l'intérieur d'un cimetière ou d'un site cinéraire contigu à un crématorium, soit dispersées dans un espace aménagé à cet effet d'un cimetière ou d'un site cinéraire contigu à un crématorium , soit dispersées en pleine nature, sauf sur les voies publiques ;

- en cas de dispersion des cendres en pleine nature, la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles devait en faire la déclaration à la mairie de la commune du lieu du décès. L'identité du défunt ainsi que la date et le lieu de dispersion de ses cendres devaient être inscrits sur un registre créé à cet effet ;

- le fait de créer, de posséder, d'utiliser ou de gérer, à titre onéreux ou gratuit, tout lieu collectif, en dehors d'un cimetière public ou d'un lieu de sépulture autorisé, destiné au dépôt temporaire ou définitif des urnes ou à la dispersion des cendres était sanctionné d'une amende de 15.000 euros par infraction.

Entre l'adoption de la proposition de loi par le Sénat et son examen en séance publique par l'Assemblée nationale, un décret n° 2007-328 du 12 mars 2007 relatif à la protection des cendres funéraires a encadré les destinations possibles des cendres, en distinguant selon que le défunt a exprimé ou non une volonté particulière de son vivant.

Le décret n° 2007-328 du 12 mars 2007 relatif à la protection des cendres funéraires

En l'absence de volonté exprimée par le défunt, l'urne est remise à la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles, qui peut choisir entre les options suivantes :

- l'inhumation dans une sépulture du cimetière, qui peut être un caveau traditionnel ou un cavurne ;

- le dépôt dans une case de columbarium ;

- la dispersion dans le jardin du souvenir d'un cimetière ou d'un site cinéraire ;

- le scellement sur un monument funéraire dans un cimetière ou un site cinéraire.

Ces opérations requièrent l'autorisation du maire.

Si le défunt en a exprimé la volonté, ses cendres peuvent également être :

- inhumées dans une propriété privée ;

- déposées dans une propriété privée ;

- dispersées en pleine nature, sauf sur les voies publiques.

La destination des cendres ne connaît donc aucune restriction par rapport au régime antérieur si le défunt a choisi lui-même la destination future de ses cendres.

Les dispositions du décret ne sont pas rétroactives ; les personnes possédant antérieurement une urne funéraire ne sont donc pas tenues de la transférer dans un cimetière ou un site cinéraire. Toutefois, le nouvel article R. 2213-39-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que, lorsqu'il est mis fin au dépôt ou à l'inhumation de l'urne dans une propriété privée, la personne dépositaire de l'urne doit alors en disposer conformément aux nouvelles règles.

En outre, reprenant la philosophie de la proposition de loi, le décret du 12 mars 2007 prévoit que le dépôt ou l'inhumation de l'urne dans une propriété privée et la dispersion en pleine nature ne peuvent être effectués qu'après déclaration auprès du maire de la commune du lieu de dépôt, d'inhumation ou de dispersion des cendres.

Sur proposition de sa commission des lois et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements au texte adopté par le Sénat ayant pour objet, outre des précisions rédactionnelles et des coordinations :

- de supprimer la mention selon laquelle la pulvérisation des cendres doit être effectuée aussitôt après la crémation du défunt, M. Philippe Gosselin, rapporteur, ayant fait valoir qu'il convenait de prendre en compte le rite bouddhiste consistant à placer au fond de l'urne un morceau d'os non pulvérisé du défunt ;

- de porter de six mois à un an la durée de la période transitoire pendant laquelle l'urne cinéraire peut être conservée au crématorium dans l'attente de la décision de la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles ;

- de permettre le dépôt temporaire de l'urne dans un lieu de culte plutôt qu'au crématorium, à la demande de la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles et avec l'accord de l'association chargée de l'exercice du culte, M. Philippe Gosselin, rapporteur, ayant fait valoir que cette pratique était notamment observée par les protestants ;

- de supprimer, d'une part, une référence au terme « cavurne » et de substituer, d'autre part, la notion d'« inhumation » à celle de « dépôt » dans une sépulture ^{25 ( * )} ;

- de prévoir que les informations relatives à la destination des cendres du défunt seront conservées à la mairie de la commune de naissance, comme l'état civil, et non à la mairie du lieu de décès ;

- d'éviter l'application rétroactive des sanctions pénales liées à l'interdiction de sites cinéraires privés, en prévoyant que ces sanctions ne peuvent être appliquées aux sites cinéraires créés avant le 31 juillet 2005, date de l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 28 juillet 2005 relative aux opérations funéraires qui a posé le principe d'un monopole communal.

Par ailleurs, M. Philippe Gosselin, rapporteur, a retiré en séance publique un amendement adopté par la commission qui tendait à insérer un article additionnel après l'article 13 afin d'autoriser l'inhumation d'une urne cinéraire dans une propriété privée dans les mêmes conditions que l'inhumation d'un corps. Il a en effet constaté que cet amendement était satisfait par le droit en vigueur, la rédaction actuelle de l'article L. 2223-9 du code général faisant référence à l'inhumation de toute « personne » et non d'un « corps » ^{26 ( * )} .

Aux termes de l'article L. 2223-9 du code général des collectivités territoriales, la propriété privée doit être située « hors de l'enceinte des villes et des bourgs et à la distance prescrite » (35 mètres).

En application de l'article R. 2213-32 du code général des collectivités territoriales, l'accord du préfet après avis d'un hydrogéologue agréé est requis.

La portée de ce contrôle est toutefois incertaine car les risques d'atteinte à la salubrité publique qui en constituent le fondement sont faibles dans le cas des urnes cinéraires.

La jurisprudence administrative a également admis la légalité d'un refus préfectoral fondé sur des considérations d'ordre public mais, dans les cas d'espèces, les troubles étaient liés à l'appartenance du défunt à une secte qui avait suscité les réactions des élus et de la population locale. En revanche, un permis d'inhumer doit être délivré par le maire, qui dispose d'un pouvoir d'appréciation plus large.

Ces sépultures ne sont pas soumises au droit commun des biens et des successions, mais sont hors commerce et constituent un bien de famille. Par conséquent, en cas d'aliénation du terrain, la sépulture elle-même ne change pas de propriétaire et une servitude est constituée pour permettre à la famille du défunt d'y accéder.

Votre rapporteur se réjouit non seulement que l'Assemblée nationale partage l'opinion de votre commission selon laquelle il appartient au législateur de définir un statut des cendres mais également qu'elle ait approuvé le dispositif proposé par le Sénat, plutôt que celui prévu par le décret n° 2007-328 du 12 mars 2007, sous des réserves somme toutes très limitées.

M. Philippe Gosselin a ainsi écrit dans son rapport : « Sur la forme, il peut sembler contestable d'introduire par décret des restrictions à la liberté de disposer des cendres, alors même que la loi ne leur accorde pas de statut particulier, à la différence du corps humain. Sur le fond, le décret ne saurait assurer une protection des cendres contre les abus ou abandons éventuels si les cendres ne sont pas assimilées à la dépouille mortelle et au caractère sacré de celle-ci. Il s'abstient d'ailleurs de toute précision quant au caractère licite ou illicite du partage des cendres ^{27 ( * )} . »

En conséquence, votre commission vous propose d'adopter l'article 14 sans modification .

Article 15 (art. L. 2223-40 du code général des collectivités territoriales) - Création et extension des crématoriums - Gestion des sites cinéraires contigus à des crématoriums

Le texte adopté par le Sénat en première lecture réécrivait l'article L. 2223-40 du code général des collectivités territoriales, afin d'encadrer la création et l'extension des crématoriums et le recours à la délégation de service public pour la création et la gestion de sites cinéraires contigus à des crématoriums.

Sur proposition de sa commission des lois et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale a utilement précisé :

- d'une part, que les communes et établissements publics de coopération intercommunale sont seuls compétents pour créer et gérer des sites cinéraires, que ceux-ci soient ou non contigus à un crématorium ;

- d'autre part, que les crématoriums et les sites cinéraires qui leur sont contigus peuvent être gérés directement ou par voie de gestion déléguée ;

- enfin, réaffirmé que les sites cinéraires inclus dans le périmètre d'un cimetière ou qui ne sont pas contigus à un crématorium doivent être gérés directement.

Elle a en outre supprimé l'obligation de compatibilité de toute décision de création ou d'extension de crématorium avec le schéma régional des crématoriums prévu à l'article 16 de la proposition de loi, par coordination avec la suppression de cet article.

Sous le bénéfice des observations formulées ci-après, votre commission vous propose d'adopter l'article 15 sans modification .

Article 16 (art. L. 2223-40-1 nouveau du code général des collectivités territoriales) - Schéma régional des crématoriums

Le texte adopté par le Sénat en première lecture insérait un article L. 2223-40-1 dans le code général des collectivités territoriales, afin de prévoir l'élaboration d'un schéma régional des crématoriums, destiné à évaluer et planifier les investissements nécessaires.

Dans le texte élaboré par votre commission, cette élaboration était confiée au préfet et au président du conseil régional. Sur proposition du Gouvernement, le Sénat avait donné une compétence exclusive au représentant de l'Etat.

Sur proposition de sa commission des lois et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale a supprimé cet article.

Tout en partageant le constat d'une nécessaire rationalisation des conditions de création des crématoriums, M. Philippe Gosselin, rapporteur, a estimé que : « la loi en vigueur permet déjà d'éviter les dérives en soumettant leur création à enquête publique. Plutôt que d'instaurer un schéma régional des crématoriums, avec une longue procédure d'élaboration et de consultation, il semble préférable de mieux appliquer les instruments juridiques disponibles. Il serait par exemple possible d'inciter les préfets, par voie de circulaire, à mener des enquêtes publiques plus approfondies pour contrôler l'opportunité de la création d'un nouvel équipement ^{28 ( * )} . »

Ces objections méritent d'être prises en considération.

Aussi votre commission des lois vous propose-t-elle de maintenir la suppression de l'article 16.

CHAPITRE IV - DE LA CONCEPTION ET DE LA GESTION DES CIMETIÈRES

Article 17 (art. L. 2223-12-1 nouveau du code général des collectivités territoriales) - Fixation de règles esthétiques dans les cimetières

Le texte adopté par le Sénat en première lecture, dans une rédaction résultant d'un amendement gouvernemental, insérait un article L. 2223-12-1 dans le code général des collectivités territoriales, afin de permettre au maire, sur délibération du conseil municipal et après avis du conseil d'architecture, d'urbanisme et d'environnement, de prendre toute disposition de nature à assurer la mise en valeur architecturale et paysagère du cimetière ou du site cinéraire.

Sur proposition de sa commission des lois et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale a préféré donner simplement au maire, sans prévoir de délibération du conseil municipal ni d'avis du conseil d'architecture, d'urbanisme et d'environnement, le pouvoir de fixer des dimensions maximales des monuments érigés sur les fosses .

Ainsi que l'ont montré des études du CREDOC, les familles expriment de plus en plus de difficultés à trouver, au sein des cimetières, le lieu de recueillement satisfaisant leurs attentes.

Votre rapporteur juge souhaitable, comme le soulignait M. Kahn commissaire du gouvernement du Conseil d'Etat dans une affaire jugée en 1972 et même s'il n'avait pas été entendu à l'époque par sa juridiction ^{29 ( * )} , de permettre au maire d'introduire « dans l'architecture funéraire du nouveau cimetière un minimum de modestie et de sobriété », afin qu'il se trouve « en France au moins un cimetière civil dont l'aspect ne démentira pas la fonction et que l'immodestie de quelques uns ne rendra pas insupportable à tous . »

La rédaction retenue par l'Assemblée nationale devrait permettre aux maires qui le souhaitent d'atteindre cet objectif, même si elle est en retrait par rapport aux dispositions votées par le Sénat. Votre rapporteur n'oublie pas que la commission des lois de l'Assemblée nationale avait initialement proposé la suppression de ces dispositions et se réjouit que son homologue, M. Philippe Gosselin, soit parvenu à faire adopter cette solution de compromis.

En conséquence, votre commission vous propose d'adopter l'article 17 sans modification .

Article 18 (art. L. 2223-4 du code général des collectivités territoriales) - Droit pour toute personne de s'opposer à la crémation de ses restes

Le texte adopté par le Sénat en première lecture réécrivait l'article L. 2223-4 du code général des collectivités territoriales, afin de ne permettre au maire de faire procéder à la crémation des restes exhumés qu'en l'absence d'opposition connue ou attestée du défunt et d'exiger en conséquence que les restes des personnes ayant manifesté leur opposition à la crémation fussent distingués au sein de l'ossuaire.

Sur proposition de sa commission des lois et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale a précisé que le maire ne pourrait faire procéder à la crémation des restes exhumés en cas d'opposition « présumée » du défunt. Selon M. Philippe Gosselin, rapporteur : « on peut également concevoir que l'inhumation d'une personne dans un carré confessionnel juif ou musulman ou encore la présence de symboles de l'une de ces religions sur sa pierre tombale atteste tacitement de l'opposition du défunt à la crémation ^{30 ( * )} . »

Votre commission vous propose d'adopter l'article 18 sans modification .

Article 19 bis (nouveau) (art. L. 511-4-1 nouveau du code de la construction et de l'habitation, art. L. 2212-2, L. 2213-24 et L. 2512-13 du code général des collectivités territoriales) - Création d'une police des monuments funéraires menaçant ruine

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale en première lecture sur proposition de M. Philippe Gosselin et avec l'accord du Gouvernement, crée une police spéciale des monuments funéraires menaçant ruine.

Les articles L. 511-1 à L. 511-4 du code de la construction et de l'habitation permettent au maire de prescrire, aux frais du propriétaire, la réparation ou la démolition « des murs, bâtiments ou édifices quelconques lorsqu'ils menacent ruine et qu'ils pourraient, par leur effondrement, compromettre la sécurité ou lorsque, d'une façon générale, ils n'offrent pas les garanties de solidité nécessaires au maintien de la sécurité publique », en usant de procédures distinctes selon que le péril est imminent ou ordinaire.

Sans doute le Conseil d'Etat considère-t-il que les stèles et monuments funéraires entrent dans le champ de ces articles ^{31 ( * )} . Toutefois, la procédure prévue, plus particulièrement destinée à des immeubles d'habitation, s'avère inadaptée à des concessions funéraires et pose aux maires des difficultés concrètes de mise en oeuvre.

En conséquence, le premier paragraphe (I) du texte adopté par l'Assemblée nationale insère un article L. 511-4-1 dans le code de la construction et de l'habitation afin d'instaurer une police spécifique pour les monuments funéraires, qui reprend l'économie générale des articles L. 511-1, L. 511-2 et L. 511-4 du code de la construction et de l'habitation ^{32 ( * )} moyennant quelques simplifications.

Les dispositions proposées permettent ainsi au maire de prescrire la réparation ou la démolition des monuments funéraires lorsqu'ils menacent ruine et qu'ils pourraient, par leur effondrement, compromettre la sécurité ou lorsque, d'une façon générale, ils n'offrent pas les garanties de solidité nécessaires au maintien de la sécurité publique.

Pour assurer son information, elles font obligation à toute personne ayant connaissance de faits révélant l'insécurité d'un monument funéraire de les lui signaler ^{33 ( * )} .

La procédure devant être suivie serait définie par décret. Le texte proposé en fixe toutefois les grandes lignes, en précisant qu'elle devrait revêtir un caractère contradictoire ^{34 ( * )} :

- dans l'hypothèse où le maire ignorerait l'adresse des personnes titulaires de la concession ou ne serait pas en mesure de les identifier, la notification de l'arrêté les mettant en demeure de réaliser les travaux prescrits dans un délai déterminé pourrait valablement être effectuée par affichage à la mairie de la commune où est situé le cimetière ainsi que par affichage au cimetière ;

- la bonne exécution des travaux dans le délai imparti pourrait être constatée par « un homme de l'art ou des services techniques compétents ». Elle entraînerait la main levée de l'arrêté ;

- à défaut, et après une nouvelle mise en demeure restée sans suite dans un délai ne pouvant être inférieur à un mois, le maire aurait la possibilité, par décision motivée, de faire procéder d'office à leur exécution. Pour pouvoir faire procéder à la démolition prescrite, il devrait solliciter et obtenir une autorisation du juge statuant en la forme des référés. La commune agirait alors en lieu et place, pour le compte et aux frais des personnes titulaires de la concession. Ces frais seraient recouvrés comme en matière de contributions directes.

Les 1° et 2° du second paragraphe (II) de cet article opèrent des coordinations dans le code général des collectivités territoriales :

- le 1° précise à l'article L. 2212-2 que le pouvoir de police générale du maire, qui a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques, comprend notamment la démolition ou la réparation non seulement des édifices mais aussi des monuments funéraires menaçant ruine ;

- le 2° réécrit l'article L. 2213-24 afin de prévoir que le maire prescrit la réparation ou la démolition non seulement des murs, bâtiments ou édifices mais également des monuments funéraires menaçant ruine, dans les conditions prévues non plus aux articles L. 511-1 à L. 511-4 mais aux articles L. 511-1 à L. 511-4-1 du code de la construction et de l'habitation.

Les 3° et 4° du II modifient l'article L. 2512-13 du code général des collectivités territoriales afin de confier les pouvoirs de police spéciale et générale concernant la sûreté des monuments funéraires au maire de Paris , le préfet de police conservant la possibilité d'intervenir par voie de substitution.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, des collectivités territoriales et de l'outre-mer a indiqué en séance publique que le Gouvernement était favorable à ces dispositions dans la mesure où elles simplifient la police relative aux immeubles menaçant ruine.

Partageant cet avis, votre commission vous propose d'adopter l'article 19 bis sans modification .

CHAPITRE V - DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES

Article 21 - Délais de mise en oeuvre de certaines dispositions

Le texte adopté par le Sénat en première lecture accordait un délai de deux ans pour la réalisation de sites cinéraires dans les communes et établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de cimetières de 10.000 habitants et plus, ainsi que pour l'élaboration des schémas régionaux des crématoriums.

Sur proposition de sa commission des lois et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale a décidé :

- de reporter ce délai au premier jour de la cinquième année suivant la publication de la loi, étant précisé que l'obligation de créer un site cinéraire concernerait désormais les communes et les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de cimetières de 2.000 habitants et plus ;

- de l'appliquer également à l'obligation de détenir un diplôme national faite à certains agents des opérateurs funéraires par l'article 3 de la proposition de loi ;

- de supprimer son application au schéma régional des crématoriums, par coordination avec la suppression de l'article 16 de la proposition de loi.

S'il a jugé le délai de deux ans suffisant pour effectuer des travaux d'ampleur modeste et modifier le règlement du cimetière, M. Philippe Gosselin, rapporteur, a exprimé la crainte qu'il ne soit trop bref pour la construction d'un columbarium. Ce report semble d'autant plus justifié, aux yeux de votre rapporteur, que l'obligation de créer un site cinéraire concernerait désormais des petites communes.

Le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale a en outre considéré, à juste titre, qu'il était préférable de fixer dans la loi plutôt que par décret la date d'entrée en vigueur de l'obligation de détenir un diplôme national d'agent du secteur funéraire.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 21 sans modification .

Article 22 - Ratification de l'ordonnance n° 2005-855 du 28 juillet 2005 relative aux opérations funéraires

Le premier paragraphe (I) du texte adopté par le Sénat en première lecture prévoyait la ratification des dispositions de l'ordonnance n° 2005-855 du 28 juillet 2005 relative aux opérations funéraires, à l'exception de celles contraires aux réformes proposées.

Sur proposition de sa commission des lois et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale a supprimé une disposition inutile ^{35 ( * )} et spécifié que les communautés urbaines étaient compétentes pour la création et l'extension de tout site cinéraire et pas seulement d'un site cinéraire contigu à un crématorium.

Le second paragraphe (II) du texte adopté par le Sénat prévoyait un délai de cinq ans, à compter de la publication de la loi, pour la reprise en gestion directe, par les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale, des sites cinéraires qui ne seraient pas contigus d'un crématorium. Sur proposition de sa commission des lois et avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale a souhaité spécifier que les établissements publics de coopération intercommunale en question étaient les établissements compétents en matière de cimetières.

Surtout, elle a ajouté un troisième paragraphe (III) permettant la reprise en gestion déléguée des sites cinéraires privés créés avant le 31 juillet 2005, afin d'assurer la pérennité de ces sites. Selon M. Philippe Gosselin : « actuellement un à deux sites cinéraires privés existent en France », « il ne saurait être question de les démanteler compte tenu du nombre de cendres qui y ont été dispersées ^{36 ( * )} . » Votre rapporteur n'en a pour sa part et à ce stade recensé qu'un, « les Arbres de mémoire », près d'Angers.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 22 sans modification .

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose, à l'unanimité, d'adopter la proposition de loi relative à la législation funéraire sans modification.

* ¹ « Sérénité des vivants et respect des défunts - bilan et perspectives de la législation funéraire » : rapport n° 372 (Sénat, 2005-2006) de MM. Jean-Pierre Sueur et Jean-René Lecerf au nom de la mission d'information de la commission des lois du Sénat sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire. http://www.senat.fr/rap/r05-372/r05-372.html

* ² Articles 4 A, 4, 8, 9, 11 et 19.

* ³ Articles 2, 3, 5, 6, 7, 10, 12, 13, 14, 15, 17 18, 21 et 22.

* ⁴ Articles 1 ^er et 16.

* ⁵ Articles 7 bis, 7 ter et 19 bis.

* ⁶ Articles 20 et 23.

* ⁷ Promoteur de la loi n° 93-23 du 8 janvier 1993 relative à la législation dans le domaine funéraire, alors qu'il était secrétaire d'Etat aux collectivités locales, notre collègue Jean-Pierre Sueur présenta en 2003 une première proposition de loi n° 161 (2002-2003) relative aux opérations funéraires, à la protection des familles à la suite d'un décès et à l'habilitation des opérateurs funéraires, devenue caduque faute d'être inscrite à l'ordre du jour du Sénat dans les délais requis. La mission d'information de votre commission des lois sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire réalisa ensuite une quarantaine d'auditions avant de formuler ses recommandations.

* ⁸ A défaut, il faudrait considérer ce délai de vingt-neuf mois qui a séparé l'adoption de la proposition de loi par le Sénat de son examen en séance publique par l'Assemblée nationale comme le signe d'un blocage de la navette parlementaire et un motif d'inquiétude pour l'avenir du volet de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République destiné à revaloriser le rôle du Parlement.

* ⁹ « Assurance obsèques : des contrats qui n'ont de « funéraire » que le nom ! »

www.funeraire.quechoisir.org

* ¹⁰ Première chambre civile de la Cour de cassation 6 février 2008.

* ¹¹ Décret n° 2008-798 du 20 août 2008 modifiant le décret n° 74-449 du 15 mai 1974 relatif au livret de famille, décret n° 2008-800 du 20 août 2008 relatif à l'application du second alinéa de l'article 79-1 du code civil, décret n° 2006-965 du 1 ^er août 2006 relatif au décès des personnes hospitalisées et aux enfants pouvant être déclarés sans vie à l'état civil dans les établissements publics de santé. Arrêté du 20 août 2008 modifiant l'arrêté du 1 ^er juin 2006 fixant le modèle de livret de famille. Arrêté du 20 août 2008 relatif au modèle de certificat médical d'accouchement en vue d'une demande d'établissement d'un acte d'enfant sans vie.

* ¹² « Les relations des cultes avec les pouvoirs publics » - Rapport de la commission présidée par M. Jean-Pierre Machelon - La Documentation française - 2006 - pages 60 et suivantes.

* ¹³ Rapport précité n° 372 (Sénat, 2005-2006), page 45.

* ¹⁴ Rapport précité n° 372 (Sénat, 2005-2006), page 51.

* ¹⁵ Services funéraires : inutile de chercher, la concurrence est enterrée ! www.funeraire.quechoisir.org

* ¹⁶ Aux termes de l'article L. 1241-1 du code général des collectivités territoriales, le Conseil national des opérations funéraires doit être consulté sur tous les projets de textes relatifs à la législation et à la réglementation funéraire.

* ¹⁷ Actuellement, le démarchage commercial est prohibé « à l'occasion ou en prévision d'obsèques ». La mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire a constaté que l'imprécision de cette formulation était source d'insécurité juridique.

* ¹⁸ Rapport n° 664 (Assemblée nationale XIII ^e législature), page 61.

* ¹⁹ Rapport n° 664 (Assemblée nationale XIII ^e législature), pages 61 et 62.

* ²⁰ Selon l'étude précitée d'UFC Que Choisir, tel n'est pas toujours le cas en pratique.

* ²¹ Rapport n° 63 (2007-2008) sur la proposition de loi permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d'assurance sur la vie non réclamés et garantissant les droits des assurés, page 10. http://www.senat.fr/rap/l07-063/l07-063.html

* ²² Tribunal de grande instance de Lille - 5 décembre 1996 et 21 décembre 1998.

* ²³ Rapport n° 664 (Assemblée nationale XIII ^e législature), page 71.

* ²⁴ Journal officiel des débats de l'Assemblée nationale, troisième séance du jeudi 20 novembre 2008.

* ²⁵ A la différence de l'inhumation, le dépôt de l'urne permet un retrait ultérieur sans l'accord du maire.

* ²⁶ Journal officiel des débats de l'Assemblée nationale, troisième séance du jeudi 20 novembre 2008.

* ²⁷ Rapport n° 664 (Assemblée nationale XIII ^e législature), page 77.

* ²⁸ Rapport n° 664 (Assemblée nationale XIII ^e législature), page 88.

* ²⁹ Conseil d'Etat - 18 mars 1972 - Chambre syndicale des entreprises artisanales du bâtiment de la Haute-Garonne.

* ³⁰ Rapport n° 664 (Assemblée nationale XIII ^e législature), page 94.

* ³¹ Conseil d'Etat, 23 juin 1976, Tony.

* ³² Les dispositions de l'article L. 511-3, relatif à la procédure applicable en cas de péril imminent, ne sont pas reprises dans la mesure où le danger est moindre lorsqu'il s'agit d'un monument funéraire que lorsqu'il s'agit d'un immeuble d'habitation ; le maire a la possibilité de restreindre l'accès à un monument funéraire menaçant ruine pour prévenir tout danger.

* ³³ Cette obligation figure également à l'article L. 511-1 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁴ Les dispositions proposées reprennent l'essentiel des dispositions de l'article L. 511-2 du code de la construction et de l'habitation.

* ³⁵ Il s'avère en effet inutile de prévoir explicitement l'abrogation du VI de l'article 1 ^er de l'ordonnance, qui a modifié l'article L. 2223-40 du code général des collectivités territoriales, dès lors que l'article 18 de la proposition de loi réécrit entièrement ledit article.

* ³⁶ Rapport n° 664 (Assemblée nationale XIII ^e législature), page 71.