LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté en seconde délibération un amendement du gouvernement, minorant les crédits de la mission « Défense » de 19.999.000 euros , du fait :
- d'une majoration de 1.000 euros, à titre non reconductible et conformément au souhait exprimé par la commission des finances de l'Assemblée nationale, de 1.000 euros du programme 212 « Soutien de la politique de la défense », action 06 « Accompagnement de la politique des ressources humaines », titre 6, catégorie 64 ;
- d'une minoration des crédits de 20.000.000 euros destinée à financer les mesures annoncées par le Président de la République en faveur de l'emploi, répartie, de manière égale, entre le programme 178 « Préparation et emploi des forces » et le programme 212 « Soutien de la politique de la défense ».
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le 18 novembre 2008 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de MM. François Trucy, Jean-Pierre Masseret et Charles Guené, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Défense ».
M. François Trucy, rapporteur spécial, a rappelé qu'il y a un an, il l'avait qualifié de budget « d'attente ». Il a déploré que la loi de programmation militaire 2003-2008 n'ait pas été respectée, tant en ce qui concerne les effectifs que les programmes d'armement. Il a souligné le rôle joué, à cet égard, par le financement des opérations extérieures (OPEX), et indiqué que la sous-exécution « physique » des lois de programmation militaires 1997-2002 et 2003-2008 était de 21 milliards d'euros.
Il a souligné qu'il s'agirait en 2009 de la première année d'application de la future loi de programmation militaire 2009-2014, qui marquait une victoire du réalisme. Il a considéré qu'il n'était pas crédible d'affirmer que la France pouvait à la fois conserver ses effectifs militaires actuels, accroître la disponibilité opérationnelle de ses matériels, maintenir inchangés les objectifs de commandes des grands programmes d'armement, et détenir dans tous les domaines « la meilleure qualité et en abondance ».
Il a souligné qu'avec 30,4 milliards d'euros de crédits de paiement et 1,6 milliard d'euros de ressources exceptionnelles, les crédits de la mission seraient en 2009 de 32 milliards d'euros, soit une augmentation de 5,3 %. Il a indiqué que ces ressources exceptionnelles d'1,6 milliard d'euros se décomposaient entre 0,6 milliard d'euros de cessions de fréquences hertziennes et 1 milliard d'euros de cessions immobilières du ministère de la défense.
M. Jean Arthuis, président, a considéré que ce montage constituait une « débudgétisation difficilement supportable », et un manque de « sincérité ».
M. François Trucy, rapporteur spécial, a rappelé que la restructuration des armées supposait la suppression de 54.000 emplois de 2008 à 2014, soit 8.250 emplois chaque année, dont 8.000 pour la seule mission « Défense ». Il a souligné les efforts de productivité importants qu'exigerait une telle réduction des effectifs, et considéré qu'il conviendrait de veiller à ce qu'elle ne soit pas supérieure à celle actuellement prévue. Il a rappelé que le Gouvernement prévoyait de constituer 85 « bases de défense », et souligné qu'il faudrait accroître les départs, pour conserver une armée jeune, tout en conservant des recrutements importants.
M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a présenté ses principales observations concernant le programme « Equipement des forces ». Il a indiqué que les autorisations d'engagement demandées pour 2009 étaient de 20 milliards d'euros, contre 10 milliards d'euros habituellement. Cet écart provient essentiellement de la commande de 60 Rafale (4 milliards d'euros), de 3 FREMM (2 milliards d'euros), et d'un sous-marin nucléaire d'attaque Barracuda (1 milliard d'euros). Il a indiqué qu'en conséquence, la « bosse » des autorisations d'engagement non couvertes par des crédits serait portée de 35 à 41 milliards d'euros fin 2009.
Il a rappelé que les ressources exceptionnelles de la mission « Défense » devaient être de 3,5 milliards d'euros en 2009-2011, dont 1,6 milliard d'euros en 2009, ce qui devait permettre de porter les ressources totales de la mission de 30,4 milliards d'euros en 2008 à 32 milliards d'euros en 2009, soit une augmentation de 5,3 %. Il a indiqué que le milliard d'euros de ressources demandé pour 2009 au-delà du « zéro volume » correspondait, par ordre décroissant, aux FREMM (+ 310 millions d'euros), au Rafale (+ 220 millions d'euros) et au missile balistique M51 (+ 120 millions d'euros). Si dans le cas des FREMM, l'augmentation des crédits demandés provient d'engagements antérieurs à 2009, en revanche, dans le cas du Rafale et du missile M51, l'augmentation des crédits demandés dépend majoritairement d'engagements devant être pris en 2009.
Il a rappelé que, lors de l'examen des crédits du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », le 5 novembre 2008, la commission avait adopté deux amendements tendant à ce que les ministères ne récupèrent que 85 % du produit de leurs cessions immobilières, les 15 % restants étant affectés au désendettement de l'Etat.
Enfin, il a déclaré son intention d'effectuer, avec M. Jacques Gautier, membre de la commission des affaires étrangères, un contrôle conjoint relatif au programme A400M.
M. Charles Guené, rapporteur spécial, a estimé, s'agissant des dépenses de fonctionnement, que 2009 serait le début de la restructuration des armées, prévue par le projet de loi de programmation militaire 2009-2014. Il a rappelé qu'il s'agirait de supprimer 54.000 emplois de 2008 à 2014, soit 8.000 emplois par an pour la mission « Défense », et ce, dès 2009. Il a précisé que ces 54.000 suppressions d'emplois proviendraient :
- pour les deux tiers de la révision générale des politiques publiques (RGPP), c'est-à-dire de gains de productivité ;
- pour un tiers de la révision des contrats opérationnels, c'est-à-dire des objectifs fixés à l'armée, à la suite du Livre blanc.
Il a expliqué que, pour économiser 36.000 emplois dans le cadre de la RGPP, il fallait réaliser des gains de productivité sur les fonctions de soutien, que ce soit le maintien en condition opérationnelle des matériels ou la gestion du personnel et la formation. Il a, en outre, indiqué que la création de 85 bases de défense devait permettre une meilleure mutualisation des fonctions de soutien.
Il a déclaré que si ces 36.000 emplois supprimés ne réduisent pas les capacités opérationnelles, ce serait, en revanche, le cas des 18.000 réductions d'emplois résultant du Livre blanc.
Il a précisé que, selon ses informations, les réductions du nombre d'emplois seraient de l'ordre de 25.000 dans l'armée de terre (sur 150.000), 15.000 dans l'armée de l'air (sur 65.000) et 6.000 dans la marine (sur 50.000).
Il a indiqué, qu'en raison du report à 2009 de l'examen du projet de loi de programmation militaire 2009-2014, plusieurs dispositions législatives, qui auraient dû figurer dans le projet de loi de programmation militaire, seraient discutées dans le cadre de la présente discussion budgétaire, afin d'entrer en vigueur dès le 1er janvier 2009.
Certaines de ces dispositions concernent l'accompagnement de l'impact local des restructurations :
- l'article 32 bis du projet de loi de finances prévoit notamment la possibilité de céder à l'euro symbolique des immeubles du ministère de la défense, au profit de la vingtaine de communes faisant l'objet d'un « contrat de redynamisation de site de défense » ;
- l'article 72 du projet de loi de finances, rattaché à la mission « Relations avec les collectivités territoriales », prévoit de créer un « Fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées » ;
- par ailleurs, il est prévu d'étendre, dans le prochain collectif budgétaire, deux dispositifs d'exonération fiscale et sociale existant actuellement : le dispositif de « crédit de taxe professionnelle » pour les zones d'emploi en grande difficulté, et les mesures d'exonérations bénéficiant aux « bassins d'emploi à redynamiser ».
Il a indiqué qu'au total, les moyens devant être mis en oeuvre pour l'accompagnement territorial des restructurations, sont de 150 millions d'euros par an :
- une cinquantaine de millions d'euros de crédits budgétaires ;
- une centaine de millions d'euros d'exonérations fiscales et sociales.
Il a souligné que les mesures législatives d'accompagnement concernent également la politique du personnel, évoquant en particulier les articles 59 decies et 59 undecies du projet de loi de finances, rattachés à la mission « Défense » : ces deux articles instaurent, respectivement, un pécule pour les militaires quittant l'armée entre 2009 et la fin de 2014, et une nouvelle « indemnité de départ volontaire » pour les ouvriers d'Etat.
MM. François Trucy, rapporteur spécial, et Jean Arthuis, président, ont déploré la faible disponibilité opérationnelle de certains matériels, comme les aéronefs. M. François Trucy, rapporteur spécial, a jugé que le projet de loi de finances était cohérent avec le projet de loi de programmation militaire 2009-2014. Il a évoqué la possibilité que la France réduise son implication dans certaines OPEX et s'est inquiété des modalités de remboursement de la contribution de la France aux opérations internationales.
M. Daniel Reiner, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires étrangères, s'est interrogé sur les modalités et conditions de l'exécution budgétaire en 2008 et a jugé que les recettes exceptionnelles pourraient être moindres que prévu en 2009.
M. François Trucy, rapporteur spécial, a indiqué que la réunion trimestrielle de contrôle de l'exécution du budget de la défense permettrait d'apporter tous les éclairages nécessaires en ce domaine.
M. Jean Arthuis, président, a rappelé son souhait de renforcer la coopération entre la commission et la commission des affaires étrangères, en particulier pour les travaux de contrôle.
M. Charles Guené, rapporteur spécial, a présenté quatre amendements :
- trois amendements à l'article 59 decies : un amendement tendant à préciser que les anciens militaires embauchés par l'établissement public d'insertion de la défense (EPIDe) ne sont pas soumis à l'obligation de reverser le pécule ; un amendement rédactionnel ; et un amendement supprimant une disposition inutile de l'article ;
- un amendement portant sur les crédits de la mission, tendant à mieux évaluer le coût des opérations intérieures (OPINT).
M. Jean Arthuis, président, a souligné que ces amendements étaient inspirés par le rapport d'information (n° 290,2007-2008) de M. François Trucy portant, en particulier, sur l'EPIDe.
En réponse à M. Albéric de Mongolfier, M. François Trucy, rapporteur spécial, a souligné le rôle important joué par l'EPIDe dans l'insertion des jeunes en difficulté.
Après que la commission eut adopté les quatre amendements présentés par M. Charles Guené, rapporteur spécial, elle a décidé, sur la proposition des rapporteurs spéciaux, de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Défense » ainsi modifiés, l'article 59 decies ainsi modifié, ainsi que les articles 59 undecies et 59 duodecies sans modification.