II. UN BUDGET DE RÉFORME QUI DOIT AFFRONTER LA CRISE
A. UN BUDGET DE RÉFORME
Les comités de modernisation des politiques publiques (CMPP) ont pris trois séries de décisions le 12 décembre 2007, le 4 avril et le 11 juin 2008 qui ont concerné la mission « Travail et Emploi ».
Ainsi, l'administration entendait dès le 12 décembre 2007 mettre en oeuvre un pilotage des finances publiques au moyen d'un budget pluriannuel pour l'Etat. Pour toutes les missions, le budget est défini pour les années 2009, 2010 et 2011 et est présenté dans le cadre du projet de loi de programmation des finances publiques actuellement en cours d'examen par le Parlement.
De plus, la fusion de l'ANPE et des Assedic a été mise en place sur le plan juridique par la loi du 13 février 2008 relative à la réforme du service public de l'emploi.
Le 4 avril 2008, le CMPP annonçait la modernisation de l'organisation locale de l'Etat par le regroupement de huit structures au sein d'une direction régionale chargée des entreprises, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE).
Dans le cadre de la politique de l'emploi et de la formation professionnelle, l'objectif de « flexsécurité », qui a fait l'objet d'un accord national interprofessionnel le 11 janvier 2007, a été formalisé par la loi du 25 juin 2008 relative à la modernisation du marché du travail.
Au final, le budget 2009 constitue véritablement le premier exercice budgétaire sur lequel s'appliqueront en année pleine les principales réformes du gouvernement .
1. La révision générale des politiques publiques à l'oeuvre
a) Pôle emploi : le nouvel opérateur issu de la fusion de l'ANPE et des ASSEDIC
La loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi a institué un opérateur unique issu de la fusion ANPE et du réseau opérationnel de l'assurance chômage.
Les objectifs de cette fusion sont de simplifier les démarches de l'ensemble des usagers en mettant à leur disposition un réseau unifié et polyvalent et de leur offrir un ensemble rénové de prestations nécessaires au recrutement et au placement. Cette nouvelle institution se voit confier les principales missions suivantes :
- prospection du marché du travail et conseil aux entreprises dans leur recrutement ;
- accueil et accompagnement des personnes à la recherche d'un emploi, d'une formation ou d'un conseil professionnel ;
- tenue de la liste des demandeurs d'emploi ;
- service des allocations du régime de l'assurance chômage et du régime de solidarité ;
- mise à disposition des actifs d'un ensemble de prestations facilitant leur orientation sur le marché du travail et donnant accès à un accompagnement personnalisé à chacune des étapes de leur parcours professionnel ;
- mise à disposition des services de l'Etat et de l'UNEDIC des données recueillies et traitées par la nouvelle institution relatives au marché du travail et à l'indemnisation des demandeurs d'emploi.
Dans la continuité du programme de campagne du Président de la République, il s'agit du projet majeur du gouvernement que votre rapporteur spécial appelait de ses voeux .
Ainsi, dès l'annonce, faite le 2 octobre 2007, par le Président de la République du lancement de la fusion de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) et du réseau opérationnel de l'assurance chômage (Unédic), constitué de l'ensemble des antennes Assédic, votre rapporteur spécial s'était intéressé à l'impact financier de ce rapprochement. La perspective du rapprochement des salariés en place - près de 28.000 contractuels de droit public à l'ANPE, 14.000 salariés de droit privé aux Assédic - posait d'emblée des problématiques complexes telles que la juxtaposition de statuts différents, la redondance des locaux, le redéploiement des personnels vers le contact avec le public et la définition de l'offre de service du futur opérateur.
Les travaux de votre rapporteur spécial s'appuyant notamment sur un référé de la Cour des comptes, ont permis de préciser que les opérations de rapprochement des services créeraient, dans un premier temps, des coûts supplémentaires de l'ordre de 350 millions d'euros , liés notamment :
- au recours à des cabinets conseils extérieurs ;
- à la création de la nouvelle identité visuelle du futur opérateur du service public de l'emploi ;
- et, principalement, au rapprochement des statuts des personnels.
Dès 2009, l'engagement de l'Etat se traduit par une augmentation de la subvention pour charges de service public versée à la nouvelle institution de 50 millions d'euros par rapport à 2008, soit un montant total de 1,36 milliard d'euros.
Néanmoins, votre rapporteur spécial estime que le véritable impact de la fusion sur l'augmentation des coûts n'est pas encore chiffré dans la mesure où l'offre de service du nouvel opérateur reste en négociation entre les partenaires sociaux. Il rappelle toutefois que l'objectif initialement fixé d' affecter un conseiller pour 30 demandeurs d'emploi lui semble d'ores et déjà irréaliste tant d'un point de vue organisationnel que budgétaire . Alors que le Pôle emploi comptera, début 2009, 42.000 emplois, il faudrait élever les effectifs à près de 67.000 conseillers pour atteindre un ratio de 1/30 ème .
Le financement du régime de l'assurance chômage dont l'assiette est constituée par les contributions des employeurs et des salariés s'élèverait à 26,8 milliards d'euros selon les prévisions de l'Unédic pour 2008. Le versement des droits sera désormais effectué par le Pôle emploi.
Votre rapporteur spécial souhaite que l'impact financier de la fusion soit compensé par :
- l'émergence d'économies d'échelle dans la gestion du nouvel opérateur ;
- la rationalisation du parc immobilier ;
- et la réalisation de gains de productivité .
Il rappelle que ses recommandations, formulées dans le cadre de l'audition de du 19 juin 2008 de M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, appelaient à fixer une « feuille de route » pour la création effective du nouvel opérateur public de l'emploi avant le 1 er janvier 2009 et la constitution d'une « masse critique » de guichets uniques dès le 1 er juillet 2009.
Enfin, il juge souhaitable de saisir l'opportunité de la réforme du service public de l'emploi pour rationaliser l'action des multiples intervenants que sont les maisons de l'emploi, les missions locales et les PLIE.
b) Les DIRECCTE : la création des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi
La réforme de l'organisation de l'action territoriale de l'Etat se traduit pour la mission « Travail et emploi » par la création des DIRECCTE. Ces directions constitueront des services déconcentrés communs au ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi et au ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité. Elles auront en charge tous les aspects de la vie des entreprises, en dehors de la fiscalité, avec pour finalité le développement de l'activité économique.
Les travaux de préfiguration ont débuté dans cinq régions, dès le second semestre 2008, en vue de la création effective des DIRECCTE en 2009 qui recouvriront les directions suivantes : DRTEFP (travail et emploi), DRIRE (industrie : pôle développement économique), DGCCRF (consommation, concurrence, répression des fraudes), DRCA (commerce et artisanat), DRCE (commerce extérieur), DRT (tourisme). L'échelon départemental de la mission sera supprimé.
En outre, les services de l'inspection du travail, de l'agriculture et des transports seront fusionnés en 2009 et rattachés à la DIRECCTE.
Les DIRECCTE doivent être opérationnelles au plus tard le 1 er janvier 2011.
Les principaux enjeux sont de mettre à la disposition des entreprises un interlocuteur unique et de promouvoir une approche plus intégrée de l'action administrative, afin de favoriser la compétitivité des entreprises et de développer l'emploi, tout en assurant le respect des réglementations du travail, la loyauté des marchés et la sécurité des consommateurs.
La création de ces nouvelles directions devrait également permettre, par la mutualisation des moyens issus du regroupement des différents services régionaux, de réduire leurs dépenses de fonctionnement. Elle doit également accompagner la mise en oeuvre de la décision gouvernementale de non remplacement d'un départ à la retraite sur deux.
c) La fusion des sections de l'inspection du travail
Le Conseil de modernisation des politiques publiques a pris la décision de fusionner, à partir de 2009, les services de l'inspection du travail, qui relevaient jusqu'alors de trois ministères distincts : travail, transports et agriculture. Cette inspection du travail unifiée doit être rattachée au ministère du travail. L'objectif poursuivi par cette réorganisation est notamment de mieux assurer la cohérence de l'action publique de l'Etat.
Cette disposition se traduit en termes budgétaires par le transfert, au ministère du travail, des emplois et des crédits auparavant affectés aux ministères chargés de l'agriculture et des transports, pour assurer cette mission d'inspection. Ces transferts sont estimés à 683 ETPT en 2009, 676 ETPT en 2010 et 667 ETPT en 2011.
En conséquence, les crédits de personnel et de fonctionnement augmenteront de 40,6 millions d'euros en 2009, de 41,34 millions d'euros en 2010 et de 43,51 millions d'euros en 2011.
2. Les réformes à achever et les défis à relever
a) Le contrat unique d'insertion : une réforme sans maîtrise des coûts ?
Le projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion, en cours d'adoption, prévoit que les dispositifs existants seront réunis autour de deux instruments regroupés sous le label commun de « contrat unique d'insertion » (CUI) :
- le CAE pour le secteur non marchand ;
- et le CIE pour le secteur marchand.
Il s'agit de réduire le nombre de dispositifs et de simplifier leur gestion pour les utilisateurs, les services administratifs et les employeurs.
La loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 visait à renforcer l'accompagnement et la formation en contrat aidé. Ainsi, 30 % des salariés en CAE et 32 % des salariés en contrat d'avenir sortis de ces dispositifs en 2006 déclaraient avoir suivi une formation au cours de leur contrat.
Depuis l'entrée en vigueur des contrats aidés, ont été prescrits 226.919 CIE, 799.881 CAE et 316.815 contrats d'avenir. Votre rapporteur spécial a constamment souligné les deux écueils majeurs que soulève l'utilisation des contrats aidés :
- le coût élevé des dispositifs de prise en charge par l'Etat qui atteint 95 % des salaires versés aux bénéficiaires dans le cas des CAE ;
- le très faible taux de réinsertion dans l'emploi durable, moins de 30 %, créé par les contrats du secteur non marchand, alors que ce taux est supérieur à 50 % pour les contrats du secteur marchand.
Il s'avère que les dispositifs les plus coûteux sont donc les moins efficaces en termes de retour à l'emploi .
D'autre part, ces dispositifs constituent, année après année, des sources de surconsommation de crédits. Ainsi, près de 260.000 contrats nouveaux ont été enregistrés en 2007 alors que la loi de finances initiale n'en prévoyait que 160.000. Comme l'année précédente, en 2006, les montants consommés ont dépassé de 60 % les crédits prévus et s'établissent à 1,5 milliard d'euros en crédits de paiement, au lieu des 962 millions d'euros prévus .
Evolution de la consommation en crédits de paiement des contrats aidés de 2006 à 2009
(en millions d'euros)
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Crédits de paiement en
|
Crédits consommés en 2006 |
Crédits de paiement en
|
Crédits consommés en 2007 |
Crédits de paiement en
|
Crédits de paiement en
|
|
|
Contrats d'accompagnement dans l'emploi (CAE), secteur non marchand |
690,46 |
1.418,71 |
962,25 (pour 160.000 contrats) |
1.536,99 (pour 256.764 contrats) |
791,40 |
812,00 |
|
Contrats d'avenir (CAV), secteur non marchand |
747,00 |
302,53 |
623,46 (pour 100.000 contrats) |
536,76 (pour 122.892 contrats) |
454,93 |
398,66 |
|
Contrats initiative emploi (CIE), secteur marchand |
274,85 |
415,46 |
303,40 (pour 40.000 contrats) |
231,35 (pour 36.860 contrats) |
202,55 |
158,15 |
|
TOTAL
|
1.712,31 |
2.136,70 |
1.889,11 (pour 300.000 contrats) |
2.305,10 (pour 416.516 contrats) |
1.448,88 |
1.368,81 |
Source : réponses au questionnaire budgétaire
Au montant total pour 2009 de 1,36 milliard d'euros des contrats aidés, il convient d'ajouter le coût de l'aide dégressive de l'Etat au titre des contrats d'avenir (398,66 millions d'euros).
Au total, l'ensemble des contrats aidés représentera 1,6 milliard d'euros en 2009.
A la sous-budgétisation chronique de ces crédits budgétaires s'ajoute l'inscription de nouveaux contrats, non prévus en loi de finances initiale. Ainsi, 60.000 contrats aidés supplémentaires ont été annoncés fin juin 2008.
De plus, le plan emploi, annoncé par le Président de la République dans son discours de Rethel du 28 octobre 2008, prévoit la création de 100.000 contrats aidés dans le secteur non marchand qui viendraient s'ajouter aux 230.000 prévus pour 2009. Le surcoût serait l'ordre de 250 millions d'euros.
Au final, si l'on considère que 300.000 personnes représentent un point de chômage, l'effet contra-cyclique des contrats aidés, revient à faire baisser le nombre de demandeurs d'emploi. Cependant, votre rapporteur spécial en souligne le coût qu'il juge disproportionné dans la mesure où les contrats non marchand ne conduisent pas, selon lui, à une sortie durable du chômage.
b) La réforme de la formation professionnelle
La réforme de la formation professionnelle doit constituer, avec la création de Pôle emploi, l'autre versant majeur de la politique de l'emploi. Plus que les aides aux entreprises par l'exonération de charges et que le soutien aux contrats du secteur non marchand, votre rapporteur spécial souligne la priorité qu'il accorde aux crédits de formations.
A ce titre, il approuve les objectifs de la réforme de la formation professionnelle qui vise à un recentrage des dispositifs et des financements sur ceux qui en ont le plus besoin, en particulier les demandeurs d'emploi, et à une simplification de la collecte des fonds. La phase de négociation de cette réforme est engagée entre l'Etat, les régions, les syndicats et le patronat et représente un enjeu de 26 milliards d'euros qui ne relèvent pas de la mission « Travail et emploi ».
c) La réforme de la politique de l'emploi
Votre rapporteur spécial appelle de ses voeux la poursuite de la réforme de la politique de l'emploi .
Il indique que les travaux menés dans le cadre de la révision générale des politiques publiques permettaient d'identifier un gisement d'économie de 1,6 milliard d'euros qui devaient résulter du remplacement des minima sociaux, de la prime pour l'emploi par le dispositif unique du revenu de solidarité active (RSA) et de la réforme des contrats aidés et de la suppression de l'intégralité des aides budgétaires dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants.
A cet égard, il regrette que le financement du RSA ait conduit à la création d'un nouveau prélèvement social obligatoire de 1,1 % et persiste à considérer que les dispositifs d'exonérations sur les bas salaires ne doivent plus représenter l'outil principal de la politique de l'emploi. Ceux-ci constituent maintenant des « trappes à bas salaires » néfastes tant pour l'évolution des rémunérations que pour la reconnaissance des compétences au sein de l'entreprise.
Il souligne que les défis majeurs de la compétitivité économique de la France reposent sur le développement de la formation, la valorisation des savoirs tout au long de la vie et la mise en place d'une organisation du travail qualifiante .