Projet de loi de finances pour 2009 : Relations avec les collectivités territoriales - Compte spécial : avances aux collectivités territoriales

III. UNE ILLUSTRATION PARTIELLE DES CONCOURS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS

Dans le rapport spécial qu'il avait présenté en 2008 au nom de votre commission des finances ^{4 ( * )} , notre collègue Michel Mercier proposait de supprimer la présente mission RCT et d'éclater ses crédits entre :

- d'une part, un programme correspondant à des actions pour lesquelles l'Etat dispose d'un pouvoir de décision , rattaché à la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » (AGTE) ;

- et d'autre part des crédits, qui ne laissent aucune marge de manoeuvre à l'Etat, et qui seraient transformés en prélèvements sur recettes.

Il justifiait cette position par les raisons suivantes :

- la mission RCT a un périmètre limité par rapport à l'ensemble des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales ;

- l'application des principes de la LOLF est très difficile dans la mesure où l'Etat n'a aucun pouvoir de décision pour 75 % des crédits ;

- la présente mission, qui ne gère même plus son propre personnel, a un caractère artificiel ;

- les contraintes pesant sur la mission ne permettent pas de faire jouer la fongibilité des crédits .

A. UNE PART LIMITÉE DES CONCOURS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Aux termes de l'article 101 de la loi de finances pour 1987 ^{5 ( * )} , le gouvernement devait présenter, en annexe générale au projet de loi de finances de l'année , un rapport récapitulant, pour les deux derniers exercices connus, l'exercice budgétaire en cours d'exécution et l'exercice suivant, le montant constaté ou prévu :

- des prélèvements sur les recettes du budget général ;

- des autorisations d'engagement, des crédits de paiement et des dépenses inscrits au budget général et aux comptes spéciaux, par mission et par programme ;

- des produits des impôts et taxes perçus par l'Etat transférés en tout ou partie, constituant l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités territoriales.

L'article 108 de la loi de finances rectificative pour 2007 a renforcé cette obligation sur deux points :

- d'une part en précisant que les tableaux récapitulatifs doivent être établis pour les cinq derniers exercices connus ;

- d'autre part en imposant des délais stricts au gouvernement, cette annexe générale devant être déposée sur le bureau des assemblées parlementaires et distribuée au moins cinq jours francs avant l'examen, par l'Assemblée nationale en première lecture, de l'article du projet de loi de finances de l'année qui évalue les prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales ^{6 ( * )} . »

1. Les trois composantes de l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités territoriales

Le « jaune budgétaire » diffusé en application de cet article détaille les trois composantes de l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités territoriales .

Les « concours de l'Etat » aux collectivités territoriales (56,5 milliards d'euros à périmètre courant en PLF 2009) constituent le coeur de l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités territoriales. Ils regroupent, conformément à l'article 6 du projet de loi de programmation des finances publiques, les prélèvements sur les recettes (PSR) de l'Etat (52,4 milliards d'euros) ainsi que les crédits budgétaires du budget général (4,1 milliards d'euros) relevant de la mission « Relations avec les Collectivités Territoriales », et de la DGD Formation professionnelle inscrite au sein de la mission « Travail et emploi ».

Les « transferts financiers de l'Etat » vers les collectivités territoriales (75,4 milliards d'euros à périmètre courant en PLF 2009) comprennent, outre les concours de l'Etat aux collectivités territoriales, les dégrèvements d'impôts locaux ^{7 ( * )} (17 milliards d'euros) et les autres subventions budgétaires (1,8 milliard d'euros) versées par les ministères.

« L'effort financier de l'Etat » en faveur des collectivités territoriales comprend l'ensemble précédent auquel s'ajoute la fiscalité transférée (21,4 milliards d'euros) et représente 96,8 milliards d'euros à périmètre courant en PLF 2009.

Le tableau suivant détaille les éléments de ces trois composantes.

Evolution des crédits de l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales prévue

Version modifiée pour tenir compte de l'évolution des recettes de droit de mutation à titre onéreux (DMTO) constatées à fin août 2008

(AE en milliards d'euros)

		LFI 2008	PLF 2009 à périmètre constant		Evolution	Mesures de transfert et péri-mètre	PLF 2009 à péri-mètre courant
PSR	Dotation globale de fonctionnement	40.056	40.854,9		+ 2,0 %		40.855
	Dotation spéciale instituteur	6	37,5		+ 571,3 %		37
	Dotation élu local	63	64,6		+ 2,0 %		65
	Dotation départementale d'équipement des collèges (AE)	329	328,7		+ 0,0 %		329
	Dotation régionale d'équipement scolaire (AE)	662	661,8		+ 0,0 %		662
	Fonds de compensation de la TVA	5.192	5.855,0		+ 12,8 %		5.855
	Prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques	650	700,0		+ 7,7 %		700
	Reversement de TIPP à la Corse	43	43,7		+ 2,0 %		44
	Fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles	20	20,0		+ 0,0 %		20
	Fonds de compensation des baisses de DCTP	60	0,0		- 100,0		0
	Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion	500	500,0		+ 0,0 %		500
	Compensations d'exonérations :						0
	- Compensation de la part salaire de la TP (FDPTP)	100	100,2		+ 0,0 %		100
	- Compensation des pertes de base de TP	164	164,0		+ 0,0 %		164
	- Réduction progressive de la fraction de recettes prise en compte dans les bases de taxe professionnelle des bénéfices non commerciaux	362	279,2		- 22,8%		279
	- Exonération de taxes sur le foncier non bâti hors Corse et hors part communale	261	201,2		- 22,8 %		201
	- Dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP hors RCE)	730	543,3		- 22,6 %		543
	- Réduction pour création d'établissement (RCE)	52	40,2		- 22,8 %		40
	- Compensations d'exonérations ajustées	557	429,6		- 22,8 %		430
	- Autres compensations diverses (non modifiées)	1.404	1.434,1		+ 2,1 %		1.569
	Total PSR	51.209	52.258		+ 2,0 %	+ 135	52.393
RCT	Dotation globale d'équipement des communes (AE)	485	484,6		+ 0,0 %	+ 135	485
	Dotation globale d'équipement des départements (AE)	224	224,5		+ 0,0 %		224
	Dotation générale de décentralisation (Mission RCT)	1.433	1.433,3		+ 0,0 %	- 41	1.393
	Dotation de développement urbain (DDU) (AE)	0	50,0				50
	Mesure de compensation CNI		6,3				6
	Fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées		5,0				5
	Dotation de régisseur police municipale	0,5	0,5		+ 0,0 %		1
	Subventions diverses	2	2,1		+ 0,0 %	+ 102,3	104
	Dotation de développement rural	131	131,3		+ 0,0 %		131
	Total RCT	2.276	2.338		+ 2,7 %	+ 61,78	2.399
Dotation générale de décentralisation Formation professionnelle (Mission Travail et Emploi)		1.686	1.686		+ 0,0 %		1.686
	Total dotations de l'Etat aux collectivités	55.171	56.281		+ 2,0 %	+ 197	56.478
Autres crédits	Subventions diverses de fonctionnement et d'équipement de divers ministères (AE) (hors RCT)	1.575	1.771		+12,4 %		1.771
	Réserve parlementaire	139	9				9
	Contrepartie de divers dégrèvements législatifs	16.030	17.191		+ 7,2 %		17.191
	Total effort financier de l'Etat hors fiscalité transférée	72.916	75.252		+ 3,2 %	+ 197	75.449
Fiscalité transférée	Fiscalité transférée au titre de la loi du 7 janvier 1983	9.878	9.305,0		- 5,8 %		9.305
	Cartes grises (régions)	1.907	1.938,0		+ 1,6 %		1.938
	Droit départemental d'enregistrement et taxe de publicité foncière (départements)	7.972	7.367,0		- 7,6 %		7.367
	Quote-part de TIPP (départements) loi n°2003-1200 du 18 déc 2003	5.031	4.950,0		- 1,6 %	+ 322	5.272
	Quote-part de TSCA au titre de la compensation de la vignette	132	136,7		+ 3,1 %		137
	Quote-part de TSCA (départements) - article 53 de la LFI pour 2005	877	899,6		+ 2,6 %		900
	Fraction de TSCA (commune) - article 11-II de la loi de finances rectificative pour 2006	10	10,0		+ 0,0 %		10
	Loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et compensation de la vignette résiduelle	5.116	5.237,3		+ 2,4 %		5.753
	dont Quote-part de TIPP (régions)	2.935	2.975,6		+ 1,4 %	+ 233	3.209
	dont Quote-part de TIPP (départements)	181	185,6		+ 2,6 %	+ 282	468
	dont Quote-part de TSCA (départements)	2.000	2.076,1		+ 3,8 %		2.076
	Total fiscalité transférée	21.045	20.539		- 2,4 %	+ 838	21.376
	Total effort financier de l'Etat avec fiscalité transférée	93.960	95.790		+ 1,9 %	+ 1.034	96.825
	Total effort financier de l'Etat hors réserve	93.821	95.781		+ 2,1 %	+ 1.034	96.816
	Pour information:	LFI 2008	PLF 2009 structure constante			PLF 2009 structure courante
	Montant de l'ensemble des compensations d'exonérations	3.629	3.192	- 12,1 %		3.327	- 8 %

Source : DGCL

2. La présente mission représente une part minime du concours financier de l'Etat

Les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales passent, en ce qui concerne les crédits , par l'intermédiaire de trois missions :

- la présente mission « Relations avec les collectivités territoriales » (RCT) (2,4 milliards d'euros en 2009) ;

- la mission « Remboursements et dégrèvements », dont le programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » s'élève à 17,1 milliards d'euros en 2009 ;

- la mission (hors budget général) correspondant au compte de concours financier « Avances aux collectivités territoriales » (ACT), présentée par le présent rapport à la suite de la mission RCT, dont les crédits sont de l'ordre de 85 milliards d'euros - ce qui en fait la mission la plus importante financièrement -, mais qui ne constitue pas une contribution de l'Etat au financement des collectivités territoriales, puisqu'il s'agit d'une simple avance sur les recettes fiscales de ces collectivités.

La mission RCT ne représente donc qu'une très faible part (4 %) du concours financier de l'Etat aux collectivités territoriales et seulement 2,5 % de l'effort financier global de l'Etat tel que défini par le Jaune budgétaire.

Cette mission se compose elle-même à près de 90 % de deux dotations : la dotation générale de décentralisation (DGD) et la dotation globale d'équipement (DGE).

* ⁴ Rapport spécial n° 91 (2007-2008) tome III annexe 25.

* ⁵ Loi n° 86-1317 du 30 décembre 1986.

* ⁶ Ce délai n'a pas été respecté pour l'examen du présent projet de loi de finances.

* ⁷ Taxe professionnelle et taxe d'habitation.