B. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
1. Ecole maternelle : l'urgence à établir un bilan de la scolarité préélémentaire
Le projet de loi de finances pour 2009 prévoit d'attribuer 4,3 milliards d'euros à l'enseignement pré-élementaire et 84.543 ETPT .
S'il n'appartient pas à votre commission des finances de juger de la pertinence des programmes et des méthodes d'enseignement, elle est néanmoins légitime à s'intéresser à l'organisation, aux moyens et aux résultats de l'enseignement pré-élémentaire.
C'est d'ailleurs le manque de lisibilité des crédits destinés à l'école maternelle qui a conduit votre commission des finances à confier à la Cour des comptes une enquête sur les modalités de pilotage, de gestion et d'évaluation de ce secteur de l'enseignement scolaire. Un développement particulier a également été demandé sur la scolarisation des enfants âgés de deux ans.
La Cour des comptes a rendu ses conclusions le 18 juillet 2008. Celles-ci mettent en avant la faiblesse globale de l'encadrement et du pilotage de l'enseignement pré-élémentaire . Elle insiste notamment sur le manque de connaissances fines s'agissant des données relatives à la gestion opérationnelle des écoles maternelles (gestion des emplois, fiabilité des prévisions des effectifs, évaluation des coûts) et les pratiques pédagogiques des enseignants. Cette situation semble en partie s'expliquer par la gestion déconcentrée et, par conséquence, hétérogène de l'école maternelle. La Cour des comptes souligne par ailleurs l'absence d'outil de mesure de la performance de cet enseignement pour lequel demeure non tranchée la question de l'impact de la scolarisation préélémentaire sur la réussite ultérieure des enfants qui en bénéficient.
Sans préjuger des conclusions que sera amenée à formuler votre commission des finances à l'issue de l'audition pour « suite à donner » organisée le 18 novembre 2008, elle estime que des réponses concrètes pourraient d'ores et déjà être apportées à la gestion de l'école maternelle .
2. Ecole primaire : la mise en place des établissements publics de l'enseignement primaire
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008, votre commission des finances s'était inquiétée de l'absence de décret d'application s'agissant de la mise en oeuvre de l'article 86 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales 11 ( * ) .
Cette mesure ouvrait la possibilité de créer, à titre expérimental, des établissements publics d'enseignement primaire (EPEP) destinés à permettre une gestion mutualisée des moyens des écoles maternelles et élémentaires, notamment en milieu rural. Cette structure juridique devait associer les élus, les acteurs et les usagers de l'enseignement, afin de permettre une coordination de leur action aussi bien dans le cadre du temps scolaire que dans l'accueil périscolaire.
Toutefois, en l'absence de décret d'application, la création à titre expérimental de ces établissements n'est toujours pas possible, plus de 4 ans après la promulgation de la loi, alors que plusieurs établissements et communes sont prêts à engager une telle expérimentation.
C'est pour pallier ces retards que nos collègues députés Benoist Apparu, Frédéric Reiss et Guy Geoffroy ont déposé une proposition de loi visant notamment à rendre obligatoire la création d'EPEP lorsqu'une école maternelle, élémentaire ou primaire comprend ou atteint un nombre de classes égal ou supérieur à 15 . Ce faisant, le ministère de l'éducation nationale a choisi d'inscrire, dans le cadre du présent projet de loi de finances, la création de 500 emplois (soit 167 ETPT) à titre provisionnel, afin d'accompagner la création de ces établissements.
Votre commission des finances se félicite de cette initiative . En effet, cette mesure devrait permettre d'avancer sur la question du statut juridique de l'école primaire dont l'évolution paraît aujourd'hui nécessaire. Par ailleurs, l'association d'élus locaux dans le conseil d'administration de ces structures, apparaît à votre commission des finances comme « de bon sens » tant il est vrai que la relation, notamment en zone rurale, entre écoles et communes est forte.
Cette association apparaît aujourd'hui d'autant plus pertinente que l'organisation de l'accueil périscolaire et, l'articulation entre celui-ci et le temps scolaire, font l'objet d'une attention croissante de la part du ministère de l'éducation nationale.
Elle veillera néanmoins, lors de l'examen de la proposition de loi devant le Sénat, à ce que les spécificités et les contraintes locales soient respectées dans la mise en oeuvre de cette mesure .
3. La suppression du samedi matin
Conformément aux annonces faites par le ministère de l'éducation nationale à l'automne 2008 et en application du décret n° 2008-046 du 15 mai 2008 relatif à l'organisation et au fonctionnement des écoles maternelles et élémentaires, la semaine scolaire du premier degré est désormais organisée sur une base de 24 heures . Les heures qui, jusqu'alors avaient lieu le samedi matin, seront réalisées dans le cadre d'une semaine de 9 demi-journées échelonnées du lundi au vendredi. Les deux heures ainsi libérées seront mobilisées au bénéfice des élèves rencontrant des difficultés . Cette aide personnalisée viendra renforcer les actions déjà engagées dans le cadre des programmes personnalisés de réussite éducative (PPRE).
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Les nouvelles obligations de service des personnels enseignants du premier degré Les enseignants consacreront désormais 24 heures hebdomadaires d'enseignement à tous les élèves , au lieu de 26 heures dans le système antérieur. Par ailleurs, 3 heures hebdomadaires en moyenne annuelle, soit 108 annuelles , s'organiseront de la manière suivante : - soixante heures seront consacrées à de l'aide personnalisée ou à des interventions en groupes restreints aux élèves rencontrant des difficultés dans leurs apprentissages et au temps d'organisation proportionné correspondant. Il s'agit d'un dispositif nouveau ; - vingt-quatre heures seront consacrées aux travaux en équipes pédagogiques , aux relations avec les parents, à l'élaboration et au suivi des projets personnalisés de scolarisation pour les élèves handicapés soit une augmentation de six heures par rapport à la réglementation actuelle ; - dix-huit heures permettront l'animation et la formation pédagogiques soit une augmentation de six heures par rapport à la réglementation actuelle ; - six heures enfin iront, comme cela est déjà le cas actuellement, à la participation aux conseils d'école obligatoires . Source : réponse au questionnaire budgétaire |
Votre commission des finances se félicite de ces mesures qui, à l'heure où l'on s'attache à répondre au plus près aux besoins des élèves par des encadrements spécifiques, apparaissent comme un puissant levier de réallocation et de rationalisation des moyens.
Elle souhaite néanmoins qu'un bilan sur les contraintes nouvelles que cette mesure pourrait entraîner pour les communes puisse être établi à la fin de l'année scolaire 2008. En effet, la suppression du samedi matin et la mise en place d'heures de soutien rendent nécessaires la mise en place de nouveaux modes d'accueil ainsi qu'une nouvelle organisation des transports scolaires.
* 11 Article 86 de la loi n° 2004-809 : « Les établissements publics de coopération intercommunale ou plusieurs communes d'un commun accord, ou une commune, peuvent, après avis des conseils des écoles concernées et accord de l'autorité académique, mener, pour une durée maximum de cinq ans, une expérimentation tendant à créer des établissements publics d'enseignement primaire. Dans le respect des dispositions des articles L. 211-1 et L. 411-1 à L. 411-3 du code de l'éducation, les statuts de ces établissements sont adoptés par délibération, après accord du représentant de l'Etat. Le conseil d'administration de l'établissement comprend des représentants des collectivités territoriales, des enseignants et des parents. Un décret en Conseil d'Etat détermine les règles d'organisation et de fonctionnement de cet établissement ainsi que les modalités d'évaluation des résultats de l'expérimentation ».