B. LES POINTS QUI APPELLENT DES PRÉCISIONS
1. Le difficile suivi budgétaire des nombreuses réformes engagées
Votre commission des finances tient, tout d'abord, à attirer l'attention sur le nombre élevé de réformes mises en oeuvre ou annoncées en 2008 dans le cadre de l'enseignement scolaire .
S'il ne lui appartient pas de juger de la pertinence des programmes et des méthodes d'enseignement, la multiplication de telles annonces, répertoriées à titre non exhaustif dans l'encadré suivant, peut nuire au bon suivi et au contrôle des crédits de la présente mission, qui constitue pourtant le premier poste de dépenses de l'Etat.
Ces mesures, le plus souvent annoncées en cours d'année, ne font en effet généralement pas l'objet d'une présentation au sein des projets annuels de performances et leur impact budgétaire reste mal connu.
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Principales réformes engagées ou annoncées en 2008 par le ministère de l'éducation nationale
- nouvelle organisation du temps scolaire ; - modification des programmes pour prendre en compte la notion de socle commun de connaissances et de compétences introduite par la loi n° 2005-380 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école du 23 avril 2005 ; - introduction d'un nouveau dispositif d'évaluation des élèves des classes de CE1 et CM2 ; - mise en place du « service minimum d'accueil à l'école ».
- poursuite et renforcement des mesures d'assouplissement de la carte scolaire ; - « reconquête du mois de juin » ; - rénovation de la voie professionnelle et mise en place d'un parcours de formation en trois ans pour le baccalauréat professionnel ; - mesures relatives à l'orientation des élèves (entretien personnalisé d'orientation en classe de troisième ; mise en oeuvre du parcours de découverte des métiers et des formations) ; - mise en place de la réforme du lycée d'enseignement général et technologique ; - mise en place « d'un code de la paix scolaire ».
- réforme des obligations de service des personnels du premier degré suite à la modification des rythmes scolaires ; - relèvement du niveau de recrutement des personnels enseignants des premier et second degrés. |
2. Le bilan en demi-teinte des résultats de la révision générale des politiques publiques
Votre commission des finances s'interroge, plus globalement, sur les débouchés concrets de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Celle-ci avait pourtant pour ambition, selon les termes du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, « de remettre à plat l'ensemble des missions de l'Etat, sans tabou ni a priori, pour adapter les administrations aux besoins des citoyens » 9 ( * ) .
La RGPP, qui visait ainsi à identifier les réformes devant permettre de réduire les dépenses de l'Etat et d'améliorer l'efficacité des politiques publiques, avait toute sa raison d'être s'agissant de l'enseignement scolaire, qui constitue le premier budget de l'Etat et représente plus de 47 % du plafond des autorisations d'emplois de l'Etat en 2009.
Le diagnostic posé était pourtant relativement sévère, puisque le conseil de modernisation des politiques publiques indiquait dans son rapport de juin 2008 : « alors même que le budget de l'éducation nationale a fortement progressé depuis quinze ans, des études récentes, nationales ou internationales, ont mis en lumière la dégradation des performances du système éducatif français » ; « continue depuis 20 ans, l'augmentation des moyens et des horaires n'a pas été une réponse adaptée ».
Votre commission des finances regrette que les mesures proposées dans le cadre de la RGPP restent peu précises et renvoient, pour la plupart, à des chantiers de réformes déjà annoncés .
Elle relève, par ailleurs, l'absence de données chiffrées sur les économies attendues et le manque de mobilisation du ministère de l'éducation nationale sur ces enjeux.
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Les chantiers de réformes proposés dans le cadre de la révision générale des politiques publiques « Largement engagée, la rénovation de la voie professionnelle se poursuit et se traduira notamment par une augmentation du nombre des élèves suivant un cursus en trois ans à la rentrée 2008. Le cycle de scolarité en trois ans après la classe de troisième deviendra, à l'égal des cursus de la voie générale et technologique, la référence à la rentrée 2009. La réforme du lycée général et technologique , annoncée par le président de la République le 2 juin 2008, s'ouvrira en 2009 avec la réforme de la classe de seconde pour s'achever en 2012. Une nouvelle organisation des parcours des lycéens et une nouvelle approche de l'organisation de leurs études verront ainsi le jour. La création d'une Agence nationale du remplacement , qui permettra à la fois d'améliorer le remplacement des enseignants absents et de maximiser la présence des enseignants remplaçants, sera effective à la rentrée 2009. Les concours de recrutement des enseignants seront modifiés en 2010 . Pour être titularisés les enseignants préalablement formés par l'université devront avoir obtenu un master. Cette élévation du niveau de qualification des enseignants bénéficiera directement à tous les élèves et sera également reconnue par une revalorisation des débuts de carrière. Dans la continuité de cette réforme, la formation continue des jeunes enseignants sera également développée au début de leur carrière au travers de compagnonnages assurés par des enseignants expérimentés. Une réflexion de fond est engagée sur la question de l'orientation . Elle s'est déjà traduite par un effort en faveur de la découverte des métiers au collège et par l'ouverture de l'accès aux classes préparatoires aux grandes écoles. La thématique de l'orientation a d'ailleurs été retenue comme axe principal de la présidence française de l'Union européenne en matière d'éducation. Des travaux sont engagés sur l'autonomie dans le premier degré . Dans le cadre de la réforme des lycées, il est nécessaire d'élargir et de déterminer avec précision les marges d'autonomie des établissements pour leur permettre de moderniser leur fonctionnement et d'adapter leur offre éducative à leur public spécifique ». Source : troisième réunion du conseil de modernisation des politiques publiques, juin 2008 |
3. Les « coûts subis » par la mission « Enseignement scolaire »
Votre commission des finances relève que la mission « Enseignement scolaire » subit de nombreux coûts induits par des politiques publiques connexes à celle de l'éducation . Ainsi, il a été rappelé qu'en matière d'accueil des élèves handicapés, de nombreux efforts ont été accomplis pour tirer les conséquences de la loi précitée du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.
Ce constat peut être étendu à de nombreuses autres politiques publiques telles que le plan « espoir banlieues » mais aussi plus généralement la politique de la ville ou celle de l'immigration. Les informations transmises à votre commission des finances ne permettent toutefois pas d'agréger ces montants et de déterminer, notamment, dans quelle mesure le financement du plan « espoir banlieues » relève de la mission « Enseignement scolaire ».
De manière générale, il résulte de cette imbrication des politiques publiques la nécessité d'une meilleure coordination entre le ministère de l'éducation nationale et l'ensemble des ministères dont les politiques impliquent une mobilisation de l'éducation nationale et une augmentation des crédits de la mission « Enseignement scolaire ». En effet, d'une part, il n'est pas souhaitable que les efforts faits par l'éducation nationale pour rationaliser et améliorer la gestion de ses effectifs entrent en concurrence avec des mesures prises par d'autres ministères et, d'autre part, la bonne gestion des nouveaux dispositifs impliquant l'éducation nationale ne peut se faire qu'à condition d'une collaboration fructueuse entre les ministères.
* 9 Dossier de presse du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique du 10 juillet 2007 (lancement de la RGPP).