c) Le développement de la mutualisation
Modifiant le dispositif antérieurement fixé par la circulaire du 21 février 1992 relative à la réforme de la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat (circulaire dite « Cresson »), le gouvernement, depuis 2004, a défini un nouveau régime d'intéressement des ministères à la cession d'immeubles 57 ( * ) . En son état actuel, ce dispositif, dans le cas de cessions donnant lieu à relogement de services, permet aux ministères de se voir réaffecter 85 % du produit des ventes dont ils ont eu l'initiative, au profit de leurs dépenses immobilières (investissements et dépenses de fonctionnement impliquées par les cessions). Le reliquat de 15 % étant versé au désendettement de l'Etat ( cf. encadré ci-après ).
Ces règles d'intéressement entretiennent les ministères dans leur posture de « quasi-propriétaires » des immeubles qui leur sont affectés. Aussi, reprenant à son compte les recommandations de notre ancien collègue Paul Girod 58 ( * ) , votre rapporteure spéciale préconise de réviser progressivement ce régime , dans une double direction .
En premier lieu, il s'agit de viser la « mutualisation » ou « fongibilité » interministérielle des ressources issues des cessions immobilières . Cette réforme bénéficierait tant à l'efficacité de la gestion de l'Etat qu'à la lisibilité budgétaire du système. Il s'agit d'abord de minorer, puis à terme de supprimer les avantages consentis aux administrations, dans un premier temps, à titre d'incitation à vendre.
A cet égard, l'aménagement des règles d'intéressement annoncé pour 2009 va dans le bon sens puisque, d'après le PAP de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » annexé au présent PLF, le taux de « retour sur cession » dont bénéficient les ministères sera abaissé à 65 %, afin de dégager une réserve de crédits mutualisés à hauteur de 20 % . Cette réserve interministérielle est destinée à fournir la capacité de financer des projets, cohérents avec la stratégie de rationalisation de la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat, que les ministères, individuellement, ne trouveraient pas les moyens de soutenir notamment les ministères qui, ne bénéficiant pas de l'affectation d'un vaste patrimoine, ne peuvent procéder à un niveau de cessions suffisant pour dégager les crédits nécessaires à ces opérations.
Cependant, votre rapporteure spéciale s'interroge sur la légitimité des régimes dérogatoires consentis aux immeubles militaires cédés par le ministère de la défense (auquel est versé l'intégralité des produits de cessions) ou, sur un fondement conventionnel, à d'autres ministères, et que la mesure précitée de mutualisation partielle instaurée à compter de 2009 ne concerne pas.
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L'intéressement des ministères aux cessions immobilières de l'Etat Dans l'hypothèse de cessions donnant lieu à relogement de services , les ministères bénéficient d'un retour de 85 % de ce produit, en vue de financer les opérations de relogement ou, si leurs dépenses réelles à cet égard s'avèrent inférieures, pour des dépenses immobilières d'investissement. Les 15 % restant sont affectés au désendettement de l'Etat . Cependant, à compter de 2009, le taux de « retour sur cession » sera abaissé à 65 %, afin de dégager une réserve de crédits mutualisés à hauteur de 20 % . Le « droit de retour » des ministères est « automatique » en cas de cessions dont le produit est inférieur à deux millions d'euros . S'agissant des cessions d'un montant supérieur à ce montant, les conditions de relogement font l'objet d'une validation préalable par le ministre chargé du budget, sur la base des propositions des administrations concernées et après une instruction centralisée qui associe le service France Domaine, la direction du budget et le secrétariat général du conseil de l'immobilier de l'Etat. Dans le cas de cessions d'immeubles inoccupés , les ministères bénéficient de 50 % du produit des ventes si celui-ci est supérieur à deux millions d'euros, 85 % s'il est inférieur. Les 50 % et 15 % restant respectivement sont affectés au désendettement de l'Etat. Pour les immeubles militaires , par dérogation, l'intéressement du ministère de la défense a été fixé à 100 % du produit des cessions réalisées. Par ailleurs, des « contrats de performance » souscrits individuellement par les ministères, peuvent conduire à l'adaptation des règles de principe . Ainsi, les services de l'équipement, jusqu'à la fin 2009 et sous conditions, récupèrent 95 % du produit de vente des immeubles dont ils disposent. De même, le ministère des affaires étrangères et la direction générale du trésor et de la politique économique (DGTPE) bénéficient, en ce qui concerne les immeubles situés à l'étranger, d'un intéressement de 100 % du produit des cessions. Source : documentation budgétaire |
En second lieu, votre rapporteure spéciale, eu égard aux exigences de maîtrise des finances publiques, recommande une accentuation de la contribution au désendettement de l'Etat réalisée à partir des produits de cessions immobilières, dont il convient d'ailleurs de conforter la valeur juridique 59 ( * ) . Ce principe vaut quel que soit le rythme de ces ventes , mais à plus forte raison s'il devait rester soutenu, étant rappelé que les cessions ne peuvent constituer une fin soi de la gestion immobilière. Sur ce plan, la situation prévue par le présent PLF, en effet, n'est pas satisfaisante ( cf. infra ). Au demeurant, dès lors que les crédits de dépenses immobilières dégagés par les recettes de cessions seraient largement « mutualisés », a fortiori s'ils l'étaient intégralement, il est vraisemblable qu'une plus grande part de ces produits pourrait être affectée au désendettement.
* 57 Le régime de l'intéressement des ministères aux cessions se trouve précisé au sein des PAP de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » annexés aux PLF. Sans avoir de valeur législative (formellement, le Parlement ne se prononce pas sur ce sujet), il a valeur d'engagement du gouvernement. Par ailleurs, un « bleu de Matignon » a pris acte de ce régime, qui devrait être fixé dans une circulaire du Premier ministre actuellement à l'état de projet, dont la publication est prévue prochainement.
* 58 Cf. le rapport précité n° 91 (2007-2008), tome III, annexe 12, p. 50.
* 59 Cf. l'amendement n° 3 annexé au présent rapport.