c) Un progrès réel mais insuffisant : l'entretien des immeubles
Le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », depuis sa création, ne retrace que les produits de cessions et leur affectation soit au désendettement, soit aux dépenses immobilières. A l'occasion de l'examen des PLF pour 2007 et pour 2008, et à l'initiative de notre ancien collègue Paul Girod, votre commission des finances a proposé l'introduction dans la mission correspondante d'un programme regroupant les crédits destinés aux travaux d'entretien « lourd » , de rénovation ou d'aménagement requis de l'Etat en tant que propriétaire 54 ( * ) . Le gouvernement s'était engagé à mener une réflexion approfondie sur le sujet, en lien avec le CIE 55 ( * ) . Ce programme, logiquement, aurait eu vocation à se trouver alimenté par les loyers « budgétaires » versés depuis les programmes gérés par les administrations affectataires.
Un tel dispositif est introduit, dans la maquette budgétaire, par le présent PLF : le programme 309, « Entretien des bâtiments de l'Etat » , retracera les dépenses d'entretien « lourd » incombant à l'Etat propriétaire, y compris les remises en état et en conformité. La dotation de ce programme (pour 2009, près de 77 millions d'euros en AE et CP) a été constituée à partir de crédits soustraits à des programmes supportant une charge de loyers « budgétaires », sur la base de 12 % du montant prévisionnel de ces loyers en 2009, en vue d'atteindre 16 % en 2010 (102,6 millions d'euros) et 20 % en 2011 (128,3 millions d'euros) . Les déversements du programme « Entretien des bâtiments de l'Etat » seront effectués en direction des programmes qui, jusqu'à présent, supportaient les dépenses concernées.
Cependant, ce nouveau programme n'est pas logé, comme il aurait semblé logique, au sein de la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », mais dans la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » , dont le rapporteur spécial est notre collègue Bernard Angels. D'après les renseignements fournis à votre rapporteure spéciale, cette solution a été aménagée eu égard aux règles strictes, ci-dessus rappelées, qui encadrent les flux financiers entre les compte d'affectation spéciale et le budget général : les recettes du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » ne peuvent être complétées par des versements du budget général que dans la limite de 10 % de ses crédits initiaux, or rien n'assure que ces crédits « propres » seront toujours suffisamment élevés. Votre rapporteure spéciale regrette l'incohérence formelle de la situation, qui résulte toutefois des dispositions de la LOLF.
Sur le fond, l'avancée est réelle, mais elle connaît des limites. D'un côté, des travaux dont le coût ne pouvait qu'être imparfaitement identifié, jusqu'alors , au sein de la masse de crédits destinés à telle ou telle politique publique, seront enfin spécifiquement retracés au sein du budget de l'Etat. En outre, inscrits sur le nouveau programme ad hoc , les crédits retranchés d'autres programmes permettront d'assurer l'entretien nécessaire, parfois urgent, que les ministères, sans cette contrainte, auraient pu être tentés de différer .
D'un autre côté, néanmoins, France Domaine s'avoue dans l'incapacité d'estimer, sur trois ans, le coût des travaux de ce type à réaliser sur les immeubles de l'Etat. Il ne fait cependant aucun doute que ce coût excède très largement le montant des crédits inscrits dans le nouveau programme « Entretien des bâtiments de l'Etat », compte tenu notamment des besoins apparus dans le cadre de l'élaboration des SPSI et des nouvelles exigences issues du « Grenelle de l'environnement » (d'après les précisions fournies à votre rapporteure spéciale, des diagnostics préalables aux travaux doivent être conduits, au premier semestre 2009, dans le cadre d'une collaboration entre France Domaine et le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire). Par ailleurs, la mesure de performance associée à ce programme se borne à trois indicateurs d'activité (pourcentage des dépenses affectées à des opérations préventives, pourcentage de réalisation des contrôles règlementaires, pourcentage des bâtiments de bureaux de l'Etat ayant fait l'objet d'un audit énergétique).
Le progrès est donc certain, mais relatif. Pour le reste, il reviendra aux futures conventions d'occupation destinées à remplacer le régime de l'affectation ( cf. supra ) de définir avec précision les obligations respectives, en matière d'entretien, de l'Etat propriétaire d'une part et des différentes administrations d'autre part. Tout l'enjeu pour les finances publiques est d'optimiser les coûts en orientant la dépense vers l'entretien préventif, alors que les administrations limitent aujourd'hui leurs dépenses, pour l'essentiel, à l'entretien « curatif ».
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Une expérimentation en région Rhône-Alpes |
* 54 Cf. les rapports précités n° 78 (2006-2007), tome III, annexe 12, p. 49 ; et n° 91 (2007-2008), tome III, annexe 12, p. 58.
* 55 Cf. les séances du Sénat du 2 décembre 2006 et du 1 er décembre 2007. Les amendements présentés au nom de votre commission des finances avaient été retirés au bénéfice de ces engagements.