II. LE COMPTE SPÉCIAL « PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ETAT »
A. UNE ORGANISATION STABLE DEPUIS 2007
1. Création, nature et fonction du compte
a) Une création prévue par la LOLF
Le compte spécial « Participations financières de l'Etat », situé en dehors du budget général, a été institué par l' article 48 de la LFI pour 2006 .
Ce compte était expressément prévu par la LOLF, eu égard à l'enjeu spécifique de la gestion du patrimoine financier de l'Etat. Aux termes du deuxième alinéa du I de l'article 21 de la loi organique, « les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l'Etat , à l'exclusion de toute opération de gestion courante, sont, de droit, retracées sur un unique compte d'affectation spéciale ».
Ce compte a pris la suite du compte n° 902-24, « Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés », abrogé.
b) Un compte d'affectation spéciale au régime particulier
Le compte « Participations financières de l'Etat » constitue un compte d'affectation spéciale qui retrace « des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ». Sans résumer la gestion patrimoniale financière de l'Etat, il en représente un instrument particulièrement important, en tant que support des opérations patrimoniales de l'Etat actionnaire .
Il retrace ainsi :
1° en recettes :
a) tout produit des cessions par l'Etat de titres, parts ou droits de sociétés qu'il détient directement ;
b) les produits des cessions de titres, parts ou droits de sociétés détenus indirectement par l'Etat qui lui sont reversés ;
c) les reversements de dotations en capital, produits de réduction de capital ou de liquidation ;
d) les remboursements des avances d'actionnaires et créances assimilées ;
e) les remboursements de créances résultant d'autres interventions financières de nature patrimoniale de l'Etat ;
f) des versements du budget général ;
2° en dépenses :
a) les dotations à la Caisse de la dette publique et celles contribuant au désendettement d'établissements publics de l'Etat (la formule est destinée à couvrir, notamment, les versements à la CADES, et permet d'y associer les apports aux établissements publics qui ne reflètent pas un placement de nature patrimoniale lesquels, au sens de la comptabilité européenne, désignent désormais les seuls investissements assortis d'une réelle perspective de rentabilité) ;
b) les dotations au Fonds de réserve pour les retraites 33 ( * ) ;
c) les augmentations de capital , les avances d'actionnaire et prêts assimilés, ainsi que les autres investissements financiers de nature patrimoniale de l'Etat ;
d) les achats et souscriptions de titres, parts ou droits de société ;
e) Les commissions bancaires, frais juridiques et autres frais qui sont directement liés aux opérations de cessions par l'Etat de titres, parts ou droits de sociétés qu'il détient, ainsi qu'aux deux dernières séries d'opérations mentionnées (2°, c et d).
Par ailleurs, il convient de rappeler que la limitation des versements du budget général aux recettes des comptes d'affectation spéciale ne concerne pas le compte « Participations financières de l'Etat » . En effet, selon le premier alinéa du I de l'article 21, précité, de la LOLF, les recettes des comptes d'affectation spéciale, en principe, peuvent être complétées par des versements du budget général, dans la limite de 10 % des crédits initiaux de chaque compte. Les comptes d'affectation spéciale, de fait notamment le compte « Participations financières de l'Etat » prévoient une ligne, en recettes, destinée à retracer d'éventuels versements du budget général.
Cependant, le deuxième alinéa de la même disposition lève expressément cette limitation des versements du budget général au profit du compte retraçant les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l'Etat. Le législateur organique a ainsi tenu compte de la nécessité d'assurer en toutes circonstances, en vue de dotations aux entreprises publiques, un niveau de recettes suffisant sur le compte qui constitue l'unique support de ces dotations 34 ( * ) .
L'hypothèse d'un complément en provenance du budget général, toutefois, dans l'esprit des textes comme pour votre commission des finances, doit évidemment rester exceptionnelle , qu'il s'agisse d'un versement dans la limite de 10 % des crédits initiaux, suivant le droit commun des comptes d'affectation spéciale, ou a fortiori qu'il s'agisse d'un versement qui, au bénéfice des recettes du compte « Participations financières de l'Etat », excèderait cette proportion.
* 33 La mention expresse du Fonds de réserve pour les retraites (FRR) dans la nomenclature du compte résulte d'un amendement au PLF pour 2006 adopté par l'Assemblée nationale, sur l'initiative conjointe de sa commission des finances et de plusieurs de nos collègues députés.
Il convient de rappeler que le FRR, institué en 2001, constitue un établissement public de l'Etat à caractère administratif ayant pour mission, aux termes de la loi, de « gérer les sommes qui lui sont affectées afin de constituer des réserves destinées à contribuer à la pérennité des régimes de retraite » (article L. 135-6 du code de la sécurité sociale). Les ressources du Fonds sont composées des excédents de la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV), de tout ou partie des excédents du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), de 65 % de la contribution de 2 % sur les revenus de placements et de patrimoine, de ressources exceptionnelles telles que les recettes de privatisation qui lui sont affectées, et du produit des placement effectués pour son compte. Ces ressources sont mises en réserve jusqu'en 2020, au profit des régimes obligatoires d'assurance vieillesse.
Depuis sa création, le FRR a reçu 27 milliards d'euros de dotations ; il a mis en oeuvre une politique d'investissements financiers à compter de 2004. Les résultats de capitalisation avaient permis à l'actif du Fonds d'atteindre un montant de 34,5 milliards d'euros au début de l'année 2008, mais la récente chute des valeurs cotées en bourse, consécutive à la crise financière internationale, a fait baisser ce montant à 30 milliards d'euros au 30 septembre 2008. Pour mémoire, l'objectif de réserves fixé, pour 2020, lors de la création de l'établissement, était de 1.000 milliards de francs, soit environ 160 milliards d'euros en valeur 2003.
* 34 Hors le compte retraçant les opérations patrimoniales de l'Etat actionnaire, la LOLF n'a aménagé une telle dérogation au principe de limitation des versements du budget général aux comptes d'affectation spéciale qu'en faveur du compte retraçant les opérations relatives aux pensions , explicitement prévu, lui aussi, par le législateur organique.