B. L'EXIGENCE DE PARITÉ POSÉE PAR LA LOI DITE DEBRÉ NE VOYAIT PAS SON RESPECT GARANTI LORSQU'UN DÉSACCORD SURVENAIT ENTRE COMMUNE DE RÉSIDENCE ET COMMUNE D'ACCUEIL
1. La prise en charge des dépenses de fonctionnement des classes sous contrat d'association doit se faire dans les mêmes conditions que les classes publiques correspondantes
S'agissant des établissements d'enseignement privés liés à l'État par un contrat d'association, l'article L. 442-5 du code de l'éducation, directement issu de la loi Debré, dispose que « les dépenses de fonctionnement des classes sous contrat sont prises en charge dans les mêmes conditions que celles des classes correspondantes de l'enseignement public ». Le régime de prise en charge des dépenses de fonctionnement des établissements privés sous contrat d'association est donc le même que pour les établissements publics correspondants : il doit par conséquent y avoir parité de traitement de ce point de vue, les dispositions prévues pour le public devant être appliquées au privé sous contrat d'association.
Dès lors, lorsque l'obligation de financer les dépenses de fonctionnement des classes publiques correspondantes repose sur une collectivité territoriale, celle-ci est également tenue de prendre en charge les dépenses de fonctionnement des classes privées sous contrat d'association.
Depuis la loi Guizot du 28 juin 1833, ce sont les communes qui doivent assumer le financement des dépenses de fonctionnement des classes élémentaires publiques situées sur leur territoire. En application des dispositions de l'article L. 442-5 précité, elles doivent faire de même pour les classes privées couvertes par un contrat d'association implantées dans la commune.
Elles ne peuvent se délier de cette obligation en faisant connaître leur opposition à la passation d'un tel contrat avec une école située sur le territoire de leur commune, ce dernier liant l'établissement et l'État, sans que celui-ci soit tenu en quelque manière que ce soit de rechercher l'accord des collectivités territoriales concernées.
Le Conseil constitutionnel l'a explicitement rappelé dans sa décision 84-185 DC du 18 janvier 1985 , en déclarant contraire à la Constitution une disposition prévoyant qu'un tel accord devrait désormais être donné s'agissant des contrats d'association portant sur des classes primaires. Cela reviendrait en effet à soumettre l'exercice effectif d'une liberté publique, en l'espèce la liberté d'enseignement, aux décisions des collectivités territoriales, ce qui pourrait conduire à ce que cette liberté soit inégalement garantie sur le territoire national.
La portée de cette obligation est toutefois limitée, pour les communes, aux seules classes élémentaires . L'article 7 du décret n° 60-389 du 22 avril 1960 précise en effet que les dépenses de fonctionnement des classes enfantines ne s'imposent aux communes que si elles ont donné leur accord au contrat. Dans cette dernière hypothèse seulement, leur participation est alors facultative.
2. L'exigence de parité n'était pas respectée lorsque des enfants étaient scolarisés dans des classes élémentaires sous contrat d'association hors du territoire de leur commune de résidence
a) Les communes sur le territoire duquel les classes élémentaires privées sous contrat d'association sont implantées ne doivent prendre en charge les dépenses de fonctionnement que pour les seuls enfants domiciliés dans la commune
Le principe défini à l'article L. 442-5 précité ne valait toutefois que pour les dépenses de fonctionnement liées à la scolarisation dans une classe sous contrat d'association des enfants résidant sur le territoire de la commune.
L'article 7 du décret du 22 avril 1960 précité dispose en effet qu'en « ce qui concerne les classes élémentaires, la commune siège de l'établissement est tenue d'assumer, pour les élèves domiciliés dans la commune et dans les mêmes conditions que pour les classes élémentaires publiques, les dépenses de fonctionnement (matériel) des classes sous contrat, sous réserve des charges afférentes aux personnels enseignants rémunérés directement par l'État . »
Le Conseil d'État a eu l'occasion de réaffirmer cette restriction aux dépenses de fonctionnement occasionnées par l'accueil des seuls élèves domiciliés dans la commune 3 ( * ) .
Le régime de financement des classes élémentaires sous contrat d'association étant, en vertu des dispositions de l'article L. 442-5 précité, calqué sur celui des classes élémentaires publiques, cette restriction s'explique par l'existence, pour ces dernières, d'une disposition venant explicitement régler la question de la prise en charge des dépenses de fonctionnement liées à la scolarisation dans ces classes d'enfants domiciliés dans une autre commune que celle où est implantée l'école.
b) Les communes de résidence d'enfants scolarisés hors du territoire de la commune doivent sous certaines conditions participer au financement des écoles publiques qu'ils fréquentent
L'article L. 212-8 du code de l'éducation dispose en effet en son premier alinéa que « lorsque les écoles maternelles, les classes enfantines ou les écoles élémentaires publiques d'une commune reçoivent des élèves dont la famille est domiciliée dans une autre commune, la répartition des dépenses de fonctionnement se fait par accord entre la commune d'accueil et la commune de résidence ».
Cette disposition vient donc limiter pour les écoles publiques la portée des dispositions de l'article L. 212-4 du même code, au terme duquel « la commune a la charge des écoles publiques. Elle est propriétaire des locaux et en assure la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement, à l'exception des droits dus en contrepartie de la reproduction par reprographie à l'usage pédagogique d'oeuvres protégées », puisque les dépenses de fonctionnement doivent, dans l'hypothèse d'une scolarisation d'enfants domiciliés hors du territoire de la commune, être réparties entre la commune d'accueil et la commune de résidence.
Faisant prévaloir l'esprit de dialogue entre les communes, le législateur a prévu que la répartition des dépenses devait par principe faire l'objet d'un accord. Toutefois, si celui-ci se révélait impossible, les dispositions des alinéas 2 à 8 de l'article L. 212-8 précité prévoient une procédure de règlement des éventuels conflits 4 ( * ) :
- en confiant au préfet la responsabilité d'arrêter le montant de la contribution de chacune des communes , après avis du conseil départemental de l'éducation nationale (alinéa 2) ;
- en définissant les éléments devant être pris en compte pour le calcul de la contribution de la commune de résidence , à savoir : les ressources de cette commune, le nombre d'élèves domiciliés dans cette commune et scolarisés dans la commune d'accueil ; le coût moyen par élève calculé sur la base des dépenses de l'ensemble des écoles publiques de la commune d'accueil, à l'exclusion des dépenses liées aux activités périscolaires (alinéa 3) ;
- en rendant facultative la contribution de la commune d'accueil si elle dispose des capacités d'accueil suffisantes pour recevoir les enfants concernés, sauf accord préalable du maire de la commune. Ces capacités d'accueil sont considérées comme suffisantes lorsque la commune de résidence dispose des postes d'enseignants et des locaux nécessaires (alinéa 4) ;
- en rendant obligatoire la contribution de la commune de résidence lorsque les familles sont contraintes de scolariser leur enfant dans une école publique située sur le territoire d'une autre commune en raison :
- des obligations professionnelles des parents, lorsque la commune de résidence n'assure pas, directement ou indirectement, la restauration et la garde des enfants, ou lorsqu'elle n'a pas organisé un service d'assistances maternelles agréées (alinéa 6) ;
- de l'inscription d'un frère ou d'une soeur dans un établissement situé dans la commune d'accueil (alinéa 7) ;
- de raisons médicales (alinéa 8).
Pour la mise en oeuvre des dispositions du troisième alinéa précité, le législateur avait prévu l'intervention d'un décret en Conseil d'État. Celles-ci ayant été jugées d'application directe par les ministères concernés ainsi que par le juge administratif 5 ( * ) , seule une circulaire a été publiée afin d'expliciter les modalités de répartition entre communes des contributions au fonctionnement des écoles publiques. 6 ( * )
En prévoyant d'une part que la commune de résidence pouvait être tenue de contribuer à la prise en charge des dépenses de fonctionnement des écoles publiques situées sur le territoire d'une autre commune lorsque des enfants domiciliés sur le territoire de la première y sont scolarisés et en définissant d'autre part les modalités de règlement des éventuels désaccords entre commune, l'article L. 212-8 permettait donc de garantir que l'ensemble des charges de fonctionnement des écoles publiques seraient financées par les communes intéressées.
L'existence d'une telle procédure explique par ailleurs que la commune sur le territoire duquel une école publique est implantée ne soit systématiquement tenue de prendre en charge que les seules dépenses de fonctionnement liées à la scolarisation des enfants domiciliés sur son territoire.
c) La procédure de règlement des désaccords entre communes prévue à l'article L. 212-8 du code de l'éducation n'était pas applicable aux classes élémentaires privées
En application des dispositions de l'article L. 442-5 précité, ce même principe était applicable aux établissements d'enseignement privés et les communes n'étaient donc tenues de prendre en charge que les seules dépenses de fonctionnement liées à l'accueil dans les classes élémentaires privées sous contrat d'association des élèves domiciliés sur le territoire de la commune.
Pour autant, les dispositions de l'article L. 212-8 précité n'étaient que partiellement applicables au financement des dépenses de fonctionnement de ces mêmes classes. En effet, aux termes de l'article L. 442-9 du code de l'éducation, issu de l'article 27-5 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 modifié par la loi n°85-97 du 25 janvier 1985, « l'article L. 212-8 du présent code, à l'exception de son premier alinéa, et l'article L. 216-8 ne sont pas applicables aux classes sous contrat d'association des établissements d'enseignement privés ».
Le premier alinéa de l'article L. 212-8 posant le principe d'un accord entre commune de résidence et commune d'accueil en cas de scolarisation dans une école d'enfants domiciliés dans plusieurs communes, ce principe était reconduit pour les classes élémentaires des écoles privées sous contrat d'association . Toutefois, en excluant l'application des autres dispositions de l'article L. 212-8 précité, le texte de l'article L. 442-9 ne reprenait pas, s'agissant de l'enseignement privé, la procédure de règlement des éventuels désaccords prévue par celui-là .
Dès lors, même si le principe d'une contribution de la commune de résidence aux charges de fonctionnement des écoles primaires sous contrat d'association était bien posé, aucune procédure ne venait garantir l'effectivité de cette contribution lorsque la commune de résidence refusait de la supporter .
Par ailleurs, l'obligation de participation de la commune de résidence n'était encadrée par aucune disposition précise, puisque les alinéas de l'article L. 212-8 précité définissant pour les écoles publiques les cas où la commune de résidence est tenue de contribuer ainsi que celui où elle peut s'exonérer de la participation n'étaient pas rendus applicables aux classes élémentaires sous contrat d'association.
Le seul effet des dispositions de l'article L. 442-9 était donc de rendre facultative la prise en charge par la commune d'accueil des charges de fonctionnement occasionnées par la scolarisation d'enfants ne résidant pas sur le territoire de la commune.
Le Conseil d'État a ainsi précisé, dans son arrêt Syndicat national de l'enseignement chrétien CFTC du 25 octobre 1991 qu'une circulaire rappelant que la commune de résidence n'était tenue de prendre en charge les dépenses de fonctionnement de classes élémentaires sous contrat d'association qu'au prorata du nombre d'élèves originaires de son ressort se bornait « à tirer les conséquences nécessaires des dispositions du 1er alinéa de l'article 27-5 inséré dans la loi du 22 juillet 1983 par la loi du 25 janvier 1985, en vertu desquelles les quatre derniers alinéa de l'article 23 de ladite loi du 22 juillet 1983 instaurant une procédure de répartition des charges en cas de désaccord des communes concernées ne sont pas applicables aux classes sous contrat des établissements privés . » 7 ( * )
* 3 Conseil d'État, 25 octobre 1991, Syndicat national de l'enseignement chrétien CFTC.
* 4 Cette procédure a été considérablement précisée par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, qui a inséré six nouveaux alinéas à l'article L. 212-8, qui correspondent désormais aux alinéas 5 à 10 dudit article.
* 5 Conseil d'État, 14 janvier 1988, Syndicat intercommunal à vocation multiple d'Arthennes et Taux, Droizy, Launoy et Parcy-Tigny .
* 6 Circulaire du 21 février 1986 du ministre de l'Intérieur et du ministre de l'éducation nationale relative à la répartition entre les communes des charges de fonctionnement des écoles publiques accueillant des enfants de plusieurs communes, en application de l'article 23 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 modifiée.
* 7 Les quatre derniers alinéas de loi du 22 juillet 1983 modifiée correspondent aux alinéas 2 à 5 des dispositions codifiées à l'article L. 212-8 précité.