B. UN BILAN SATISFAISANT DE L'EXÉCUTION DE LA LOPSI AU SEIN DU PROGRAMME « POLICE NATIONALE »
1. 95,4 % des emplois prévus par la LOPSI ont été effectivement créés
La LOPSI prévoyait le recrutement de 6.500 fonctionnaires de police et une enveloppe de crédits de masse salariale de 1.570 millions d'euros.
Au terme de la programmation, le recrutement de 6.200 fonctionnaires aura été réellement autorisé par le Parlement par les lois de finances successives. Le taux de réalisation s'établit donc à 95,4 % .
Sur les cinq années d'application, les autorisations de recrutements supplémentaires au titre de la LOPSI ont été établies comme suit.
Les créations d'emplois au titre de la LOPSI
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2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
Total |
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Actifs |
900 |
750 |
500 |
1.200 |
850 |
4.200 |
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Administratifs |
1.000 |
250 |
500 |
100 |
150 |
2.000 |
|
Total |
1.900 |
1.000 |
1.000 |
1.300 |
1.000 |
6.200 |
Source : direction générale de la police nationale
Les crédits ouverts en masse salariale depuis 2003 ont également presque épuisé les droits prévus par la LOPSI (1.570 millions d'euros). La dernière tranche prévoyait pour 2007 une ouverture de 57,5 millions d'euros de crédits de masse salariale.
Les crédits de personnel (titre 2) de la LOPSI ont permis de financer les recrutements supplémentaires et de mettre en oeuvre les engagements du protocole du 17 juin 2004 relatif aux « corps et carrières de la police nationale » :
- repyramidage du corps d'encadrement et d'application avec un renforcement de l'encadrement intermédiaire (7,7 millions d'euros en 2007) ;
- revalorisation indiciaire pour les gradés et les officiers (15,5 millions d'euros en 2007) ;
- repyramidage du corps des commissaires avec la fusion des deux premiers grades et l'accroissement de la part des hauts fonctionnaires et des commissaires divisionnaires ;
- revalorisations indemnitaires pour les personnels administratifs, techniques et scientifiques (3,5 millions d'euros en 2007) ;
- création et montée en puissance de la prime de résultats exceptionnels visant à développer la culture du résultat dans la police nationale (20 millions d'euros en 2007) 227 ( * ) .
2. La LOPSI a davantage financé des dépenses de fonctionnement et d'équipement que des dépenses d'investissement
Au titre de la LOPSI, l'abondement total en crédits de fonctionnement, d'équipement et d'investissement de la police nationale devait s'élever à 1.180 millions d'euros.
La tranche 2007 des crédits hors dépenses de personnel (titre 2) de la LOPSI s'élève à 208,6 millions d'euros.
L'évolution des crédits de paiement obtenus depuis 2003 au regard des objectifs fixés par la LOPSI est inscrite dans le tableau suivant, qui retrace les crédits supplémentaires ouverts chaque année ainsi que le total obtenu.
Echéancier d'exécution de la LOPSI pour la police nationale
(en millions d'euros)
Source :
ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des
collectivités territoriales
Globalement, on constate une sur-réalisation de la LOPSI au regard des crédits de fonctionnement et d'équipement (titre 3) et une sous-réalisation de la LOPSI au regard des dépenses d'investissement (titre 5).
La raison de cette divergence dans le niveau de réalisation réside dans le fait qu'une partie des « mesures nouvelles » accordées en LFI, au cours de la période de programmation, au budget de la police nationale a du être affectée soit à l'augmentation des dépenses de fonctionnement obligatoires, soit à des priorités nouvelles hors LOPSI. Or, depuis 2003, tous les crédits supérieurs au « socle 2002 » (c'est-à-dire au niveau de dépense constaté en 2002) ont été considérés comme des crédits LOPSI. Il en a ainsi résulté un sur-abondement artificiel des crédits de fonctionnement et d'équipement « labellisés LOPSI ».
Des dépenses ne relevant pas d'une dépense de fonctionnement ou d'équipement au titre de la LOPSI ont ainsi dû être financées sur des crédits accordés au titre des tranches de la LOPSI.
Ainsi en a-t-il été, par exemple, des dépenses supplémentaires de fonctionnement liées à l'augmentation de dépenses juridiquement obligatoires et économiquement inéluctables (surcoûts immobiliers, notamment les loyers, énergie et fluides, dépenses liées aux déplacements...), pour un montant estimé à 44 millions d'euros, ou encore de dépenses supplémentaires liées aux renforcements en effectifs depuis 2002, pour un montant estimé à 25 millions d'euros.
Votre rapporteur spécial déplore ce déséquilibre dans l'exécution de la LOPSI, le fonctionnement ayant été privilégié à l'investissement au cours de l'exécution de la programmation.
Alors qu'une nouvelle loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (« LOPSI II ») est en cours de préparation, votre rapporteur spécial souhaite que l'exécution de la prochaine programmation ne soit pas marquée par un retard comparable de l'investissement sur le fonctionnement.
Globalement, les crédits de fonctionnement, d'équipement et d'investissement ont été consacrés aux postes de dépense suivants :
- les grands programmes d'équipement prévus par la LOPSI et qui sont achevés depuis 2007 : nouvelles tenues, nouvelles armes individuelles, gilets pare-balles individuels, remise à niveau du parc automobile, développement des armes non-létales (pistolet à impulsion électrique) ;
- la montée en puissance de la police scientifique avec le développement du fichier automatisé des empreintes digitales (FAED), du fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG), la mise en place de l'institut national de police scientifique (INPS) et de la chaîne de génotypage de masse de Lyon ;
- des opérations immobilières : centres de rétention administrative (Marseille, Toulouse, Lille, Palaiseau, Vincennes), grands projets immobiliers (livraisons des « Grands projets immobiliers » de Montpellier et Bordeaux au cours des précédents exercices, en 2007 de ceux de Lyon et Lille, en 2008 de Bobigny, en 2009 de Nantes), hôtels de Police (commissariats centraux des III ème , IV ème et XI ème arrondissements à Paris, de Plaisir, de Palaiseau...), commissariats (Colmar, Tournefeuille, la Plaine-Saint-Denis, Plaisir...) ;
- l'achèvement du déploiement d'ACROPOL (cf. infra, partie III.C.1) ;
- le développement de l'action sociale à travers des réservations de logement en Ile-de-France et une politique de la petite enfance.
* 227 Cette prime a été perçue par 39.661 fonctionnaires de police, soit environ 28 % des effectifs du programme, pour un montant moyen de 484 euros (contre 36.348 bénéficiaires en 2006, pour un montant moyen de 387 euros).