Projet de loi autorisant l'approbation d'un accord relatif au siège du Bureau international des poids et mesures et à ses privilèges et immunités sur le territoire français

Rapport n° 369 (2007-2008) de M. Gérard ROUJAS , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 3 juin 2008

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N° 369

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 3 juin 2008

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation d'un accord relatif au siège du Bur e au international des poids et mesures et à ses privilèges et immunités sur le terr i toire français ,

Par M. Gérard ROUJAS,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan , président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, André Boyer, Robert Hue , vice-présidents ; MM. Jacques Peyrat, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, André Rouvière, André Trillard , secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. Christian Cambon, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, M. André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Voir le numéro :

Sénat :

351 (2007-2008)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le Bureau International des Poids et Mesures (BIPM) a son siège à Paris depuis sa création, en 1875. Considéré d'abord comme un pôle de réflexion scientifique plus qu'une organisation internationale, le BIPM n'a conclu un accord de siège avec son pays hôte qu'en 1969.

Depuis cette date, la nature du fonctionnement de cet organisme, tout comme la fourniture sans cesse accrue de services à l'industrie l'ont conduit à solliciter de la France une actualisation de cet accord, de façon à bénéficier de protections juridiques plus adaptées à ce nouveau contexte. Tel est l'objet du présent texte.

I. LES TÂCHES ASSUMÉES PAR LE BIPM SE SONT ACCRUES DEPUIS SA FONDATION, À PARIS, EN 1875

Le Bureau international des poids et mesures (BIPM) est une organisation internationale chargée d'assurer l'uniformité mondiale des mesures, en liaison avec les laboratoires de métrologie des Etats membres de la Convention du Mètre.

Cette convention du mètre est un traité diplomatique, conclu à Paris en 1875 entre 21 Etats, et qui regroupe aujourd'hui 51 membres, dont la majorité des états industrialisés ^{1 ( * )}

Le BIPM a été créé, par la Convention du Mètre, comme une structure permanente permettant à ses membres de mener des actions concertées en matière d'unités de mesure.

Le siège du BIPM est situé en France, à Sèvres, dans l'enceinte du Parc national de Saint-Cloud.

Si ce siège est situé en France, c'est qu'on peut considérer que la création du Système métrique décimal, lors de la Révolution française, et le dépôt qui en a résulté, le 22 juin 1799, de deux étalons en platine représentant le mètre et le kilogramme aux Archives de la République à Paris, constituent la première étape ayant conduit au Système international d'unités actuel.

Durant le XIXe siècle, les travaux de plusieurs physiciens portèrent sur l'application de ce système métrique, qui fut associé à une unité de temps, la seconde, pour établir un système cohérent d'unités.

A la suite de la conclusion, en 1875, de la Convention du Mètre, ces unités de base furent regroupées dans le système MKS (mètre, kilogramme, seconde).

En 1954, la dixième Convention générale des Poids et Mesures approuva l'introduction de l'ampère, du kelvin, et de la candela comme unités de base du courant électrique, de la température thermodynamique et de l'intensité lumineuse. En 1971, ce fut la matière dont la quantité fut désormais mesurée en mole.

L'ensemble de ces éléments constitue le Système international d'unités (S.I.), regroupant au total sept unités de base reconnues par la communauté internationale. L'utilisation d'unités identiques est fondamentale pour la bonne marche des échanges internationaux, qu'ils soient scientifiques ou commerciaux.

II. LE PRÉSENT ACCORD ACTUALISE L'ACCORD DE SIÈGE CONCLU EN 1969 ENTRE LA FRANCE ET LE BIPM POUR PERMETTRE A CET ORGANISME DE FAIRE FACE À SES NOUVELLES RESPONSABILITÉS

Ce n'est qu'en 1969 qu'a été formalisé un accord de siège, déterminant les privilèges et immunités dont bénéficie le BIPM sur le territoire français. Le présent texte, établi à la demande du BIPM, vise à actualiser cet accord de 1969, en le complétant dans le domaine des immunités de juridiction, et en instituant l'inviolabilité de ses archives .

Signé le 7 juin 2005, il a été assorti d'un échange de lettres effectué en juillet 2007, entre le Président du Comité international des poids et mesures et le Ministère des Affaires étrangères, pour intégrer des précisions juridiques requises par le Conseil d'Etat.

L'accord de siège initial, conclu en 1969, s'inscrivait dans un contexte où le risque potentiel, pour le BIPM, de causer des dommages à des tiers pour lesquels sa responsabilité, notamment contractuelle, pourrait être engagée, ne paraissait pas de grande ampleur. C'est pourquoi cet accord ne prévoyait pas d'immunité de juridiction à son profit.

Mais les besoins du commerce international, et les exigences dans le domaine de traçabilité des mesures, dans le monde entier, ont conduit le BIPM à fournir de nouveaux services utilisés directement par l'industrie, et par les laboratoires de réglementation de nombreux pays. Le développement de ces activités, impliquant la conclusion d'accords et de contrats avec des tiers, a incité le BIPM à solliciter, en 2003, le renforcement de ses immunités juridiques.

La révision de l'accord de 1969, finalisée en 2005, a donc adapté le régime de privilèges et immunités existant, en complétant l'immunité d'exécution par l'octroi d'une immunité de juridiction partielle, et en conférant le statut d'inviolabilité aux archives du BIPM.

Cependant, la rédaction du projet d'accord de 2005 a fait l'objet d'objections juridiques du Conseil d'Etat. Un échange de lettres entre le BIPM et le Ministère des Affaires étrangères a intégré ces remarques, et été joint à l'accord.

Ce texte aménage le régime des immunités dont bénéficie le BIPM en assurant la concordance entre les immunités de juridiction dont il bénéficie , c'est-à-dire la non soumission à la compétence obligatoire de la juridiction de l'Etat hôte, et les immunités d'exécution des décisions de justice, à savoir l'absence d'exécution forcée des jugements.

L'article premier du texte instaure le principe de l'inviolabilité des archives du BIPM, pour interdire toute éventuelle saisie de documents par les autorités françaises, et donc protéger l'organisation contre toute immixtion de l'Etat hôte dans ses affaires internes. Cette disposition, introduite à la demande du BIPM, ne fait que reprendre une clause figurant dans tous les accords conférant des privilèges et immunités à des organisations internationales.

Il s'agit donc là d'un alignement du texte de 1969 sur le droit commun du statut de ces organisations internationales.

Par ailleurs, l'accord instaure une immunité de juridiction partielle au profit du BIPM, sur le modèle des clauses figurant dans les accords de siège conclus récemment entre la France et des organisations internationales, comme la Communauté du Pacifique, en 2003, ou ITER (International thermonuclear experimental reactor), en 2007.

Les dispositions du présent texte visent donc à aligner l'accord de siège de 1969 au BIPM sur le territoire français sur les dispositions les plus récentes en vigueur dans ce domaine. Elles actualisent le statut du BIPM, qui était encore considéré, lors de la conclusion de l'accord de siège initial, en 1969, comme un organisme plus scientifique qu'opérationnel, alors que la métrologie est devenue un élément à part entière des échanges commerciaux dans le monde.

Le nouvel accord de siège aura pour conséquence que, le BIPM bénéficiant désormais d'une immunité de juridiction, les juridictions françaises devront se reconnaître incompétentes en cas de litige porté devant elles mettant en cause cette organisation, excepté deux cas de figure :

- si l'action concerne une demande en réparation pécuniaire à la suite d'un accident causé par un véhicule du BIPM, ou d'une infraction causée par un tel véhicule ;

- si l'organisation fait une action reconventionnelle dans le cadre d'une procédure principale intentée contre elle.

Dans ces deux cas, le BIPM est dans la même situation que tout justiciable. En revanche, dans tous les autres cas, l'organisation bénéficie d'une immunité de juridiction devant les juridictions françaises.

Cependant, l'accord de 2005 met à la charge du BIPM l'obligation, d'une part, d'insérer une clause compromissoire, prévoyant le recours à l'arbitrage, dans tout contrat auquel elle est partie et, d'autre part, de prendre les dispositions appropriées pour mettre en place un règlement juridictionnel des litiges pouvant survenir entre l'organisation et les membres de son personnel. Ces dispositions visent à limiter l'impact de l'immunité de juridiction, en obligeant l'organisation à prévoir des modes alternatifs de règlement des différends en matière contractuelle.

Enfin, le BIPM ne pourra pas invoquer une immunité d'exécution dans trois cas de figure :

- dans les cas où elle ne bénéficie pas d'une immunité de juridiction ;

- en cas de sentence arbitrale rendue en application de la clause compromissoire insérée dans un contrat ;

- en cas de décision définitive et obligatoire rendue dans le cadre d'un différend concernant les membres de son personnel.

Ces exceptions à l'immunité d'exécution visent à rendre possible l'exécution, éventuellement forcée, des décisions de justice, et des décisions arbitrales impliquant le BIPM.

EXAMEN EN COMMISSION

Lors de sa réunion du 3 juin 2008, la commission a examiné le présent rapport.

Au terme de l'exposé du rapporteur, M. Josselin de Rohan, président, s'est enquis des raisons du nombre réduit de pays adhérant à la Convention du Mètre.

M. Gérard Roujas, rapporteur, a précisé que cette Convention regroupait 51 Etats membres, et 27 Etats associés, car seuls les Etats les plus avancés économiquement ressentaient le besoin de la rejoindre.

Puis, la commission a, suivant les conclusions du rapporteur, adopté le projet de loi et proposé que ce texte fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord sous forme d'échange de lettres visant à compléter l'article 4 de l'accord du 25 avril 1969 relatif au siège du Bureau international des poids et mesures et à ses privilèges et immunités sur le territoire français, tel que modifié par l'accord du 7 juin 2005 entre le Gouvernement de la République française et le Comité international des poids et mesures, signées à Paris le 6 juillet 2007 et à Braunschweig le 23 juillet 2007, et dont le texte est annexé à la présente loi ^{2 ( * )} .

ANNEXE I - ÉTUDE D'IMPACT3 ( * )

I - Etat du droit existant

L'accord de siège initial a été conclu, en 1969, dans un contexte où le risque potentiel pour le Bureau international des poids et mesures (BIPM) de causer des dommages à des tiers pour lesquels sa responsabilité, notamment contractuelle, pourrait être engagée ne paraissait pas important. L'accord de siège de 1969 ne prévoit pas d'immunité de juridiction au profit du BIPM.

Dans les années récentes, les besoins du commerce international et les exigences en matière de traçabilité des mesures dans le monde entier ont conduit le BIPM à fournir de nouveaux services utilisés directement par le monde industriel et les organes de réglementation dans de nombreux pays. Le développement de ces activités, qui a des retombées opérationnelles de plus en plus importantes et implique la conclusion d'accords et de contrats de plus en plus nombreux avec des tiers, a incité le BIPM à demander, en 2003, le renforcement de ses immunités juridiques.

La révision de l'accord de 1969 a consisté à adapter le régime de privilèges et immunités existant en complétant l'immunité d'exécution par l'octroi d'une immunité de juridiction partielle et en conférant le statut d'inviolabilité aux archives du BIPM.

II - Effet de l'accord et de l'échange de lettre sur l'ordonnancement juridique

Le régime de privilèges et immunités prévu par l'accord portant amendement de l'accord de siège initial du Bureau international des poids et mesures est comparable à celui dont bénéficie la plupart des organisations internationales techniques ayant conclu un accord de siège avec la France au cours des dernières années. L'approbation de l'échange de lettres, comme celle de l'accord n'implique aucune modification du droit interne.

ANNEXE II - BREF HISTORIQUE DU SYSTÈME INTERNATIONAL D'UNITÉS DE MESURE

(Source : BIPM)

La création du Système métrique décimal au moment de la Révolution française et le dépôt qui en a résulté, le 22 juin 1799, de deux étalons en platine représentant le mètre et le kilogramme aux Archives de la République à Paris peuvent être considérés comme la première étape ayant conduit au Système international d'unités actuel.

En 1832, Gauss oeuvra activement en faveur de l'application du Système métrique, associé à la seconde, définie en astronomie, comme système cohérent d'unités pour les sciences physiques. Gauss fut le premier à faire des mesures absolues du champ magnétique terrestre en utilisant un système décimal fondé sur les trois unités mécaniques millimètre, gramme et seconde pour, respectivement, les grandeurs longueur, masse et temps. Par la suite, Gauss et Weber ont étendu ces mesures pour y inclure d'autres phénomènes électriques.

Dans les années 1860, Maxwell et Thomson mirent en oeuvre de manière plus complète ces mesures dans les domaines de l'électricité et du magnétisme au sein de la British Association for the Advancement of Science (BAAS, maintenant BA). Ils exprimèrent les règles de formation d'un système cohérent d'unités composé d'unités de base et d'unités dérivées. En 1874, la BAAS introduisit le système CGS, un système d'unités tri-dimensionnel cohérent fondé sur les trois unités mécaniques centimètre, gramme et seconde , et utilisant des préfixes allant de micro à méga pour exprimer les sous-multiples et multiples décimaux. C'est en grande partie sur l'utilisation de ce système que se fonda, par la suite, le développement expérimental des sciences physiques.

Compléter de façon cohérente le système CGS pour les domaines de l'électricité et du magnétisme conduisit à choisir des unités d'amplitude peu adaptée à la pratique. Le BAAS et le Congrès international d'électricité, qui précéda la Commission électrotechnique internationale (CEI), approuvèrent, dans les années 1880, un système mutuellement cohérent d'unités pratiques. Parmi celles-ci figuraient l'ohm pour la résistance électrique, le volt pour la force électromotrice et l'ampère pour le courant électrique.

Après la signature de la Convention du Mètre le 20 mai 1875, qui créa le Bureau international des poids et mesures et établit le Comité international et la Conférence générale, on fabriqua de nouveaux prototypes internationaux du mètre et du kilogramme, approuvés en 1889 par la première CGPM. Avec la seconde des astronomes comme unité de temps, ces unités constituaient un système d'unités mécaniques tri-dimensionnel similaire au système CGS, mais dont les unités de base étaient le mètre, le kilogramme et la seconde (système MKS).

En 1901, Giorgi montra qu'il était possible de combiner les unités mécaniques du système mètre-kilogramme-seconde au système pratique d'unités électriques pour former un seul système cohérent quadri-dimensionnel en ajoutant à ces trois unités de base une quatrième unité, de nature électrique, telle que l'ampère ou l'ohm, et en rationalisant les équations utilisées en électromagnétisme. La proposition de Giorgi ouvrit la voie à d'autres extensions.

Après la révision de la Convention du Mètre par la sixième CGPM en 1921, qui étendit les attributions et les responsabilités du Bureau international à d'autres domaines de la physique, et la création du Comité consultatif d'électricité (CCE, maintenant CCEM) par la septième CGPM qui en a résulté en 1927, la proposition de Giorgi fut discutée en détail par la CEI, l'Union international de physique pure et appliquée (UIPPA) et d'autres organisations internationales. Ces discussions conduisirent le CCE à proposer, en 1939, l'adoption d'un système quadri-dimensionnel fondé sur le mètre, le kilogramme, la seconde et l'ampère (système MKSA), une proposition qui fut approuvée par le Comité international en 1946.

À la suite d'une enquête internationale effectuée par le Bureau international à partir de 1948, la dixième CGPM, en 1954, approuva l'introduction de l'ampère, du kelvin et de la candela comme unités de base, respectivement pour le courant électrique, la température thermodynamique et l'intensité lumineuse. La onzième CGPM donna le nom Système international d'unités (SI) à ce système en 1960. Lors de la quatorzième CGPM, en 1971, la mole fut ajoutée au SI comme unité de base pour la quantité de matière, portant à sept au total le nombre d'unités de base du SI tel que nous le connaissons aujourd'hui.

ANNEXE III - ETATS MEMBRES ET ASSOCIÉS

Au 4 avril 2008, 51 États sont membres de la Convention du Mètre, et 27 sont associés à la Conférence générale :

* ¹ Voir Annexe III

* ² Voir le texte annexé au document Sénat n° 351 (2007-2008)

* ³ Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.