C. LA FUSION DE L'ANPE ET DE L'UNEDIC, VERS UN SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI UNIFIÉ
La fusion ANPE/Unédic annoncée par le ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, le 2 octobre 2007, engage l'avenir de près de 18 millions de salariés et l'évolution de leurs garanties en cas de recherche ou de perte d'emploi. L'indemnisation, la formation, l'amélioration du rapprochement de l'emploi comme le contrôle du refus ou non d'une offre d'emploi constituent les axes majeurs de modernisation. Un rapprochement à effectif constant des salariés en place (28.000 à 30.000 contractuels de l'Etat à l'ANPE, 14.000 salariés de droit privé aux Assédic) est envisagé, avec les problématiques que posent la juxtaposition de statuts différents, la redondance des locaux, le redéploiement des personnels vers le contact avec le public.
Un projet de loi serait déposé en décembre 2007 pour un examen au Parlement début 2008 et une mise en oeuvre probable au second semestre de la même année.
Cette réforme, que votre rapporteur spécial appelait de ces voeux, parachèverait ainsi le mouvement de constitution d'un service public de l'emploi initié en mai 2006 par la convention tripartite Etat - ANPE - Unédic relative à la coordination de leurs actions en vue de simplifier les démarches des demandeurs d'emploi, dynamiser la recherche d'emploi et optimiser le service rendu aux demandeurs d'emploi et aux entreprises.
Cette perspective n'est pas pleinement intégrée dans le PLF 2008. Ainsi, l'objectif défini par le programme 102 pour rapprocher les services offerts par l'ANPE et l'Unédic ne fera pas l'objet d'aucune mesure de performance avant 2009. D'autre part, la fusion modifiera nécessairement les règles de gouvernance et d'organisation de la nouvelle entité. D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, les opérations de rapprochement des services seront facteurs, dans un premier temps, de coûts supplémentaires. Sur ce point également, le PLF 2008 est un budget de transition.
D. PRÉVISION ET SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE : DES PROBLÉMATIQUES PERSISTANTES
1. Une prévision budgétaire rendue difficile par des dépenses de « guichet »
L'ouverture de 576 millions d'euros de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement sur le programme n° 102 « Accès et retour à l'emploi » de la mission « Travail et emploi » représentait plus de 70 % du montant total des crédits prévues par le décret d'avance du 25 octobre 2007.
Ce redéploiement vise à compléter à hauteur de 326 millions d'euros le financement des contrats d'accompagnement dans l'emploi (CAE) et à abonder de 250 millions d'euros la subvention de l'Etat au Fonds de solidarité dans le cadre de l'activation de l'allocation spéciale de solidarité (ASS) aux bénéficiaires qui signent soit un contrat d'avenir, soit un CI-RMA, ou qui retrouvent un emploi. Ce mouvement de crédits dépasse par son ampleur l'ouverture déjà conséquente de 437 millions d'euros prévues par le décret d'avances de novembre 2006 qui, déjà, concernait les mêmes dispositifs.
Le besoin de financement complémentaire des CAE souscrits en 2007 était essentiellement dû à une prévision initiale insuffisante du nombre de nouveaux contrats - 223.770 au lieu des 160.000 prévus - et à des paramètres de calculs estimatifs qui ne se sont pas vérifiés en exécution . Ainsi, Le coût des CAE en loi de finances initiale était basé sur un taux de prise en charge de 70 % du SMIC, 20 heures hebdomadaires de travail et une durée de contrat de 8,95 mois ; or les données fournies par la DARES pour fixer une estimation de dépenses pour 2007 ont fait état de taux moyens de prise en charge de 76,10 % du SMIC et de 25 heures hebdomadaires de travail.
Evolution du nombre de CAE et dépassements de crédits en 2006 et 2007
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2006 |
2007 |
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Nombre d'entrées prévues en CAE |
120.000 |
160.000 |
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Nombre d'entrées enregistrées en CAE |
258.576 |
223.770 |
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Crédits de paiement prévus en LFI (en millions d'euros) |
690,46 |
962,252 |
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Crédits consommés (en millions d'euros) |
1418,70 |
1559,810 |
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Montant des dépassements (en millions d'euros) |
728,24 |
597,558 |
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Montant des ouvertures de crédits par décret d'avances |
236,70 |
326,000 |
Comme en 2006, la prévision de dépense pour 2007 sur les CAE excède par ailleurs notablement le montant de l'avance demandée. En réalité, le dépassement de crédit est estimé à 597,6 millions d'euros et serait également compensé par un report de 200 millions d'euros et une fongibilité avec des contrats en extinction pour un montant de 71,6 millions d'euros. Les mêmes causes produisant les mêmes effets sur deux exercices successifs, il est permis de s'interroger sur l'ampleur et le caractère prévisible du dérapage réitéré en 2007 .
De la même manière, l'erreur de prévision invoquée pour motiver l'ouverture de crédits des 250 millions d'euros destinés au Fonds de solidarité résulte, comme pour l'exercice 2006, d'une absence de budgétisation initiale du coût de l'activation de l'ASS . Il avait été estimé que le budget nécessaire à l'activation par un contrat d'avenir ou un CI-RMA serait financé par les crédits dégagés par la baisse du nombre d'allocataires, dans la mesure où, par principe, les bénéficiaires de l'activation ne bénéficient plus de l'ASS. Or, si l'activation a rencontré un réel succès, le nombre d'allocataires à l'ASS a continué d'augmenter. Présentée comme neutre financièrement pour le Fonds, l'ASS a présenté un coût en 2006, et plus encore en 2007.
Le décret d'avance met ainsi en lumière une sous-dotation persistante des contrats mis en place dans le cadre de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, ainsi que la nécessité, soulignée par votre rapporteur spécial, d'assurer un encadrement plus rigoureux de l'accession avec aides.