II. UNE MISSION EN COURS DE RÉORGANISATION
A. LE CHANGEMENT DE PÉRIMÈTRE DES PROGRAMMES LIÉS AU DÉVELOPPEMENT DE L'EMPLOI : UN PREMIER EXEMPLE DE MISE EN oeUVRE DU « CHAÎNAGE VERTUEUX » DE LA LOLF
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2008, les programmes budgétaires qui regroupent les actions en faveur de la politique de l'emploi ont été réformés et sont passés de trois à deux programmes.
En effet, les politiques de l'emploi pilotées par la Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) étaient regroupées en 2007 au sein de trois programmes :
- le programme 133 « Développement de l'emploi » ;
- le programme 102 « Accès et retour à l'emploi » ;
- le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques ».
Dans un souci de lisibilité des actions dans le domaine de l'emploi, d'amélioration des marges de manoeuvre en matière de fongibilité et d'efficacité administrative, une nouvelle maquette budgétaire comportant deux programmes est proposée pour l'examen du projet de loi de finances pour 2008 :
- le programme 102 « Accès et retour à l'emploi », d'un montant de 6,275 milliards d'euros en AE et 6,285 milliards d'euros en CP, recueille 210 millions d'euros de crédits au titre de l'action de soutien au secteur de l'insertion par l'activité économique, auparavant rattachée au programme 133 ;
- le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi », d'un montant de 5,154 milliards d'euros en AE et CP, intègre une nouvelle action « Développement de l'emploi ».
Votre rapporteur spécial avait émis des réserves sur la pertinence du programme 133 dès l'examen du projet de loi de finances pour 2007 . Ces doutes ont été confirmés par lors de l'analyse de l'exécution du budget de 2006. Il indiquait qu'aucun objectif du programme n'était atteint , avant de conclure que le bilan d'ensemble de la performance de ce programme s'en trouvait fragilisé et qu' il posait « la question du maintien du programme 133 en tant que tel » 7 ( * ) .
En ce sens, le rapport du comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) a ensuite préconisé la suppression du programme 133 et le remodelage du périmètre de la mission 8 ( * ) . Après la modification radicale qu'il a connu en 2006, avec l'amputation des quelque 19 milliards d'euros d'exonérations générales de cotisations sociales vers la loi de financement de la sécurité sociale, le programme 133 ne visait donc plus la globalité du « développement de l'emploi » et avait donc perdu l'essentiel de sa substance.
Il convient ainsi de se féliciter de ce retour d'expérience positif, pour l'amélioration du pilotage budgétaire, à mettre sur le compte du « chaînage vertueux » qu'institue la LOLF dans l'examen successif des exercices budgétaires, en prévision et en exécution.
Toutefois, la réorganisation de la mission, pour souhaitable qu'elle soit, présente quelques marges de progrès.
Le programme 155 « Conception, gestion et évolution des politiques de l'emploi et du travail » est également affecté par une modification de périmètre budgétaire. Ainsi, le transfert des dépenses de personnel et de fonctionnement de la DGEFP hors de la mission « Travail et emploi » conduit à minorer les crédits du programme 155 de 35 millions d'euros. Les dépenses du titre 2, pour 270 ETPT, et les rémunérations des agents mis à la disposition de la DGEFP pour certains opérateurs (ANPE, AFPA) sont dorénavant pris en charge au titre du programme 305 « Politique économique et de l'emploi » de la mission « Politique économique et de l'emploi » de la mission « Pilotage de l'économie française » pour un montant de 20,08 millions d'euros de crédits de paiement. De même, les dépenses de fonctionnement de la DGEFP relèveront du programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économiques et financière » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour un montant de 15,2 millions d'euros de crédits de paiement. A périmètre constant, le budget du programme 155 serait donc en diminution, mais en augmentation à 765 millions d'euros.
Dans ce contexte, le retrait à la DAGEMO de la compétence d'ordonnateur délégué apparaît logique dans la mesure où la DGEFP relèvera du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi. Toutefois, votre rapporteur spécial s'inquiète de « l'éparpillement » budgétaire des moyens de la mission « Travail et emploi ». Il souhaite que cette réorganisation ne conduise pas la DGEFP à un désengagement organique et fonctionnel de la mission « Travail et emploi » alors même que cette direction assure le pilotage de la politique de l'emploi.
Enfin, la mission ainsi « remodelée » s'inscrit dorénavant dans une double compétence interministérielle . La conduite des programmes 102 et 103 relèvera du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi, tandis que le ministère du travail, des relations sociales et de la solidarité conserve les programmes 111 et 155. Cette répartition, à laquelle souscrit votre rapporteur spécial, découle du rapprochement de la politique de l'emploi et du pilotage de l'économie voulu par le gouvernement.
Pour autant, l'unité de direction de la politique du travail et de l'emploi doit être affirmée. Celle-ci ne transparaît pas à la lecture du PAP 2008. Il faut regretter l'absence de toute présentation stratégique à l'échelle de la mission. Or, plus que la dépense publique et l'endettement corrélatif, votre rapporteur spécial considère que l'assouplissement du droit du travail est un facteur primordial de soutien aux entreprises et, partant, de création d'emploi .
* 7 Sénat, rapport n° 393 (2006-2007) « Règlement du budget de 2006 », tome II - Contributions des rapporteurs spéciaux.
* 8 Rapport d'audit n° 2007-R-64-01 de juin 2007 « Avis sur le programme n° 133 », ministère de l'économie, des finances et de l'emploi.