C. UNE MISSION PEU PROPICE À LA MISE EN PLACE D'OBJECTIFS ET D'INDICATEURS
1. L'Etat n'a aucun pouvoir de décision pour 75 % des crédits de la présente mission
La principale caractéristique de la présente mission est que l'Etat n'a aucun pouvoir de décision pour 75 % des crédits , comme l'indique le graphique ci-après.
Comme votre rapporteur spécial le souligne depuis la mise en place de la présente mission, l'Etat n'a un pouvoir de décision que dans le cas :
- de l'action 01 « Soutien aux projets des communes et groupements de communes » du programme 119, c'est-à-dire de la DGE des communes et de la DDR, le préfet décidant de l'attribution des subventions (566 millions d'euros) ;
- les deux premières actions du programme 122 « Concours spécifiques et administration », intitulées « Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales » et « Administration des relations avec les collectivités territoriales » (5 millions d'euros au total, hors abondement à titre non reconductible traditionnellement réalisé chaque année, de l'ordre de 130 millions d'euros).
Dans tous les autres cas, l'Etat n'a aucun pouvoir de décision, la répartition des dotations entre collectivités territoriales découlant mécaniquement de l'application de la loi.
2. Le nombre d'indicateurs est inversement proportionnel au montant des différents programmes
Il découle de cette situation paradoxale que le nombre d'indicateurs est inversement proportionnel au montant des différents programmes , comme l'indique le graphique ci-après.
Des programmes qui ont d'autant moins d'indicateurs qu'ils sont d'un montant élevé (2008)
Source : présent projet de loi de finances
Ainsi, le programme 121 « Concours financiers aux régions », qui correspond aux crédits les plus élevés (823 millions d'euros) ne se voit associer aucun indicateur. Inversement, le programme 122 « Concours spécifiques et administration », s'élevant à seulement 202 millions d'euros, doit être évalué par 7 indicateurs.
Il ne s'agit pas d'une mauvaise conception des indicateurs - qui, comme on le verra ci-après, sont dans l'ensemble satisfaisants -, mais de la conséquence du fait qu'il est impossible d'associer un indicateur à l'attribution d'une dotation pour laquelle l'Etat ne dispose d'aucun pouvoir de décision.
En particulier, le fait que le présent projet de loi de finances propose de supprimer l'unique indicateur du programme 120 « Concours financiers aux départements » correspond à une demande faite par votre rapporteur spécial depuis la création de la présente mission, découlant de l'absence de pouvoir de décision de l'Etat pour l'action concernée.
a) Seulement quatre indicateurs pour les trois premiers programmes
Ainsi, on observe que les trois premiers programmes (programmes 119, 120 et 121), qui comportent actuellement seulement quatre indicateurs au total, n'en comporteraient plus que trois en 2008, tous relatifs au premier programme, alors qu'ils correspondent à la quasi-totalité des crédits de la présente mission.
(1) Les dotations compensant des transferts de charges ne font, par nature, l'objet d'aucun objectif ni indicateur
Parmi les trois premiers programmes, seules les dotations d'équipement ne correspondant pas à la compensation d'un transfert de charges se voient associer des objectifs et des indicateurs.
Les dotations concernées sont la DDR - attribuée aux EPCI - et la DGE des communes. Cela vient du fait qu'il s'agit de dotations au sujet desquelles l'Etat dispose d'une certaine faculté d'appréciation dans la décision d'attribution. Ainsi, c'est le préfet qui prend la décision d'attribuer les subventions dans le cas de la DGE des communes, dans les catégories et limites fixées par une commission départementale, et de la DDR, après l'avis d'une commission d'élus.
L'efficacité de ces dépenses de l'Etat est d'autant plus importante que la DGE des communes et la DDR figurent parmi les principaux instruments de la politique d'aménagement du territoire. Elles s'élèvent en effet au total à 530 millions d'euros en 2007, contre 300 millions d'euros pour le programme 112 « Aménagement du territoire », correspondant aux crédits de la DATAR, de la mission « Politique des territoires ».
Les dotations ayant vocation à compenser des transferts de charges (DGD, DDEC et DRES), au sujet desquelles l'Etat a compétence liée, ne font l'objet d'aucun objectif et indicateur.
Il en résulte en particulier que le programme 121, relatif aux régions, qui ne comprend que de telles dotations (la DRES et la DGD), n'a ni objectif et indicateur.
(2) L'objectif et l'indicateur de la DGE des départements ont été supprimés, comme le demandait votre commission des finances
Le présent projet de loi de finances prévoit de supprimer l'objectif et l'indicateur du programme 120 « concours financiers aux départements ».
On rappelle que l'objectif consiste à « promouvoir les investissements des départements » et que son indicateur est relatif à l'« évolution du volume des investissements des départements soutenus par la DGE comparée à l'évolution de la FBCF ».
Votre rapporteur spécial se félicite de cette mesure, qu'il préconisait depuis la création de la présente mission.
En effet, l'évolution de cet indicateur ne dépend pas de l'action du responsable du programme. Depuis la réforme réalisée par l'article 38 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances initiale pour 2006, la DGE des départements comporte une fraction principale (attribuée par taux de concours, au prorata des investissements réalisés en matière d'aménagement foncier et de subventions versées par les départements pour des travaux d'équipement rural) et deux majorations, la première au titre des dépenses d'aménagement foncier du département, la seconde en faveur des départements défavorisés.
Comme le gouvernement le reconnaissait dans une réponse au questionnaire budgétaire pour 2007 adressé par votre rapporteur spécial, « en raison de son mode d'attribution par taux de concours, au prorata des dépenses réelles d'investissement, la DGE des départements laisse effectivement peu de marges de manoeuvre au Gouvernement, à l'exception de la détermination du taux de concours ». Autrement dit, le gouvernement n'a en réalité aucune marge de manoeuvre , cette détermination étant « effectuée en début d'année, en divisant le montant des crédits affectés à la fraction principale par le montant estimé des dépenses d'aménagement foncier et des subventions versées au titre des travaux d'équipement rural ».
Comme le soulignait alors votre rapporteur spécial, la LOLF a pour objet de mesurer l'efficacité de la gestion des programmes. La multiplication des indicateurs échappant au responsable de programme reviendrait à vider la LOLF de son sens.
(3) Le programme 119 a été doté d'un indicateur destiné à favoriser le maintien des services publics en zone rurale, comme le demandait votre commission des finances
Le présent projet de loi de finances prévoit de doter le programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes » d'un indicateur destiné à favoriser le maintien des services publics en zone rurale. Votre rapporteur spécial se félicite de cette mesure, qu'il préconisait dans ses rapports spéciaux pour 2006 et 2007.
En effet, l'article 140 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances initiale pour 2006 a créé, au sein de la DDR, une seconde part destinée au maintien et au développement des services publics en milieu rural.
A l'automne 2005, votre rapporteur spécial envisageait la création d'un objectif spécifique.
En réponse à une question de votre rapporteur spécial à ce sujet, le gouvernement proposait plutôt, dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2007, de mettre en place une déclinaison spécifique du premier indicateur alors retenu pour l'objectif actuel « Promouvoir les projets de développement local » 5 ( * ) , relatif à la DGE et à la DDR. Cet indicateur, correspondant au « supplément de croissance des investissements réalisés grâce à la DGE ou à la DDR par rapport à ceux des APU (en points) », était en effet différencié selon que l'on considérait la DGE ou la DDR.
Votre rapporteur spécial, à l'automne 2006, s'était rallié à cette proposition du gouvernement.
Le présent projet de loi de finances prévoit donc de mettre en oeuvre l'engagement pris lors du questionnaire budgétaire de l'année dernière. L'objectif n° 1 « Promouvoir les projets de développement local » du programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes » distingue donc les investissements réalisés au titre de la DDR, selon qu'ils concernent sa première part ou sa seconde part.
(4) La clarification des indicateurs destinés à mesurer l' « effet de levier » des dotations
Par ailleurs, le présent projet de loi de finances prévoit de clarifier les indicateurs destinés à mesurer l' « effet de levier » des dotations.
Comme votre rapporteur spécial le soulignait il y a un an, les objectifs retenus à cet égard pour 2007 pouvaient sembler contradictoires.
En effet, la principale évolution entre 2006 et 2007 devait concerner le pourcentage des projets financés par la DGE des communes ou la DDR bénéficiant d'un taux de subvention compris entre 25 % et 35 %. Alors que ce taux observé en 2005 et prévu pour 2006 était de l'ordre de 40 %, il devait brusquement passer à 65 % en 2007.
Par ailleurs, les dotations d'équipement (DGE des communes, DDR, DGE des départements), qui devaient voir en 2006 les investissements correspondants augmenter à un taux supérieur de 0,2 point à celui des investissements de l'ensemble des administrations publiques, devaient désormais voir ceux-ci croître au même taux que celui de l'ensemble des administrations publiques.
Les deux indicateurs étant chacun censé mesurer l' « effet de levier » des dotations, on pourrait a priori juger cette double évolution contradictoire. Tel n'est pas le cas, parce que le fait d'accroître le taux de subvention compris entre 25 % et 35 % aura pour conséquence essentielle de réduire le « saupoudrage », et non de réduire le financement de « gros » projets. Ainsi, la seconde évolution prévue pour 2007 résulte mécaniquement de la première.
A l'automne 2006, votre rapporteur spécial considérait que ces deux évolutions prévues par rapport à 2006 auraient mérité d'être davantage explicitées. Tel est désormais le cas. Tout d'abord, l'ordre dans le PAP des indicateurs « évolution du volume des investissements des collectivités territoriales réalisés grâce aux subventions DGE ou DDR comparée à l'évolution de la FBCF » et « pourcentage des projets bénéficiant d'un taux de subvention compris entre 25 % et 35 % » a été inversé : désormais, c'est l'indicateur « pourcentage des projets bénéficiant d'un taux de subvention compris entre 25 % et 35 % » qui apparaît en premier. Ce changement de présentation a pour objet de mieux faire apparaître le fait que les résultats de cet indicateur ont des conséquences sur ceux du second indicateur. Ensuite, l'indicateur « évolution du volume des investissements des collectivités territoriales réalisés grâce aux subventions DGE ou DDR comparée à l'évolution de la FBCF » fait désormais l'objet d'un commentaire détaillé, qui explique en particulier sa relation avec l'autre indicateur.
* 5 Cet objectif est le premier objectif de l'action 01 « Soutien aux projets des communes et groupements de communes » du programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes ».