Projet de loi de finances pour 2008 : Régimes sociaux et de retraite - compte spécial : pensions

II. PROGRAMME 741 « PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES DE RETRAITE ET ALLOCATIONS TEMPORAIRES D'INVALIDITÉ »

A. LA RÉPARTITION DES CRÉDITS PAR ACTION

Le programme « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité » vise, d'une part, à servir les pensions des fonctionnaires civils et des militaires et, d'autre part, à verser l'allocation temporaire d'invalidité. Ainsi, la présente section du CAS « Pensions » est subdivisée en trois actions, dont la première concerne les fonctionnaires civils, et la deuxième les fonctionnaires militaires. La troisième action, qui concerne les allocations temporaires d'invalidité, est marginale, puisqu'elle n'y représente guère plus de 0,3 % des crédits.

En 2008, le montant des pensions civiles et militaires versées s'élèverait à 43,44  milliards d'euros , représentant 16 % du budget général. Il était de 15 % en 2007 et de 9,3 % du budget en 1990.

Le présent programme constitue la principale section de la mission « Pensions », dont il concentre l'essentiel des enjeux . Il finance plus de 2,1 millions de pensions civiles et militaires (dont 500.000 pensions de réversion).Encore en 2005, le régime de l'Etat ne faisait l'objet d'aucune individualisation, et les charges de pensions étaient retracées à divers endroits du budget : la contribution de l'Etat se confondait avec le financement budgétaire des pensions par les différents ministères. La mise en place du CAS permet d'isoler les flux à l'image d'un régime de retraite doté de la personnalité juridique, afin de donner la meilleure représentation du régime de l'Etat .

Le tableau suivant retrace l'évolution du coût des pensions et le montant des crédits destinés au programme 741 :

Evolution du coût des pensions civiles et militaires de retraite et montant des crédits
destinés au programme 741

(en milliards d'euros)

	Dépenses de pension			Part des crédits du programme
	2007	2008	Variation 2008/2007
Action 1 « Fonctionnaires civils relevant du code des pensions civiles et militaires  »	31,1	34,57	11,16 %	79,6 %
Action 2 « Militaires relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite »	8,5	8,73	2,7 %	20,1 %
Action 3 « Allocations temporaires d'invalidité »	0,14	0,14	0 %	0,3 %
Total du programme « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaire d'invalidité »	39,7	43,44	9,4 %	100 %

Il apparaît que la dépense de pension civile est particulièrement évolutive, avec une progression de 9,4 % qui succède à des augmentations de 5,3 % en 2007 et 6,5 % en 2006.

Par ailleurs, la mise en place du compte d'affectation spéciale « Pensions » et, en particulier, du présent programme, entraîne une pleine responsabilisation des gestionnaires de programmes, qui doivent verser, à proportion des rémunérations d'activité, des « cotisations employeurs » dont le taux est calculé pour équilibrer les charges et les recettes de la présente section du compte de pension . Ainsi, ils ne paient plus pour les politiques de recrutement passées, alors que jusqu'en 2005, les effectifs pensionnés étaient payés à partir des sections budgétaires dont ces derniers relevaient lorsqu'ils étaient en activité.

La « contribution employeur » a été introduite par l'article 63 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, selon lequel « la couverture des charges résultant, pour l'État, de la constitution et du service des pensions prévues par [le code des pensions civiles et militaires de retraite] (...) est assurée par :

« 1° Une contribution employeur à la charge de l'État, assise sur les sommes payées aux agents (...) à titre de traitement ou de solde (...) ;

« 2° Une cotisation à la charge des agents (...), assise sur les sommes payées à ces agents à titre de traitement ou de solde (...) ;

« 3° Les contributions et transferts d'autres personnes morales (...). »

La « contribution employeur » de l'Etat constitue donc la « variable d'ajustement » permettant d' équilibrer les recettes et les dépenses relatives aux retraites des fonctionnaires civils et militaires compte tenu d'éventuels excédents antérieurs. Il résulte de cette contrainte d'équilibre des taux en constante augmentation.

Evolution du taux de cotisation de l'Etat employeur

(en millions d'euros)

Contribution de l'Etat employeur hors organismes publics et semi-publics		Fonctionnaires civils	Militaires	ATI	Organismes publics et semi-publics
2006	30.101	49,9 %	100 %	0,3 %	33 %
2007	30.913	50,74 %	101,05 %	0,31%	39,5 %
2008	32.800	55,71 %	103,83 %	0,31%	50 %

La différence du niveau de contribution s'explique par celle des situations démographiques respectives, avec 1,6 actif pour un fonctionnaire civil pensionné et 0,8 actif pour un militaire pensionné.

Comme ces rapports démographiques doivent se dégrader rapidement avec respectivement 1,3 actif et 0,7 actif par pensionné en 2010 , puis 0,9 actif et (encore) 0,7 actif par pensionné en 2020, les taux de contribution continueront à être révisés périodiquement à la hausse , cela même en cours d'exercice si, en raison d'une mauvaise évaluation, le taux de contribution s'avérait insuffisamment élevé.

L'actualisation des taux met les dépenses de personnel concernées « sous tension » car elle constitue, lors des conférences budgétaires, un facteur d'augmentation automatique de l'enveloppe requise à effectifs inchangés, et, en cas de variation en cours d'exercice, elle entraînerait une augmentation automatique des frais de personnel dans une enveloppe inchangée.

Si la différenciation du taux entre personnels civils et personnels militaires est le gage d'une responsabilisation équitable des gestionnaires, le taux de cotisation employeur pour les organismes publics et semi-publics qui emploient des fonctionnaires de l'Etat, fixé à 33 % en 2006 puis à 39,5 % en 2007 , apparaissait en regard d'une faiblesse injustifiable , ainsi que votre commission des finances l'a rappelé dans le rapport spécial sur les crédits de la mission « Pensions » pour 2007.

Il convient donc de se féliciter de l'augmentation de ce taux, porté à 50 % pour 2008, qui se rapproche ainsi du droit commun.

Le tableau suivant retrace l'évolution des différentes lignes composant le CAS « Pensions » :

Evolution des ressources et des charges des pensions des fonctionnaires de l'Etat
de 2005 à 2007

(en millions d'euros)

EMPLOIS	Exécution 2006	LFI 2007	PLF 2008	En % des emplois	Evolution 2007/2006
Pensions	40.921 (37 888)	39.722	41.824	96,28	5,29
Fonctionnaires civils	31.767 (29.390)	31.070	33.067	76,12	6,42
Militaires	9.008 (8.364)	8.513	8.619	19,84	1,24
Allocations temporaires d'invalidité (ATI)	145 (134)	138	138	0,31	0
Complément de pension financé par le FSV	1	1	1	0	0
Transferts	2.528	2.376	1.615	3,72	-32,02
Compensations	2.387	2.295	1.466	3,37	-36,12
Versements à la CNAV et à l'IRCANTEC	141	81	149	0,34	83,95
TOTAL DES EMPLOIS	43.449	42.098	43.440	100 %	3,19 %
RESSOURCES	Exécution 2006	LFI 2007	PLF 2008	En % des emplois	Evolution 2007/2006
Cotisations salariales	4.968	4.878	4.744	10,92	-2,75
Contributions des autres employeurs que l'Etat	4.681	5.457	4.379	10,08	-19,75
Contribution de France Télécom et de La Poste	3.883	4.340	2.818	6,49	-35,07
Contribution des établissements publics	798	1.117	1.561	3,59	39,75
Transferts	4.853	811	1.517	3,49	87,05
Établissement de la soulte F. Télécom et contribution exceptionnelle à La Poste	1.359	395	1.215	2,79	207,59
Versements de la CNAV et de l'IRCANTEC	101	92	104	0,24	13,04
Récupération des indus sur pension	12	0	0	0	0
Compensation « personnels militaires »	335	163	197	0,45	20,86
FSV	0,8	1	1	0	0
Recettes des budgets annexes	3.031	160	0	0	-100
TOTAL DES RESSOURCES AUTRES QUE l'ETAT	14.502	11.146	10.640	24,49	-4,54
Contribution de l'Etat employeur	30.101	30.752	32.800	75,51	6,66
TOTAL DES RESSOURCES	44.603	41.898	43.440	100 %	3,68 %

Source : à partir des réponses au questionnaire budgétaire

La différence constatée entre emplois et ressources en 2006, puis en 2007, correspond à la constitution en 2006, puis à la diminution en 2007, du fonds de roulement.