Projet de loi de finances pour 2008 : Régimes sociaux et de retraite - compte spécial : pensions

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

Les observations générales
relatives au « rendez-vous 2008 » de la réforme des retraites

1) La situation financière des régimes de retraites, tous régimes confondus, continuera à se dégrader. A taux de cotisation inchangés, le besoin de financement du régime des fonctionnaires de l'Etat devrait s'aggraver de 14 milliards d'euros entre 2000 et 2020 (36 milliards d'euros à l'horizon 2050).

2) Le Conseil d'orientation sur les retraites a préconisé l'allongement des durées d'activité et des durées d'assurance requises dans les régimes non touchés par la réforme de 2003 pour tirer les conséquences de l'allongement de l'espérance de vie, en prenant en compte les situations de pénibilité qui sont intégrées dans les règles de certains régimes, afin de déterminer l'âge de départ en retraite dans l'ensemble des régimes spéciaux.

3) La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites prévoit des rendez-vous quadriennaux destinés à faire un point régulier sur l'évolution des régimes de retraite, en fonction des données démographiques, sociales, économiques et financières. Le premier de ces rendez-vous est fixé pour 2008. Il doit être précédé de trois analyses :

• l'avis de la commission de garantie des retraites. Celui-ci a été rendu. Il vise à « maintenir constant le rapport constaté en 2003 » entre l'espérance de vie à l'âge de 60 ans et le nombre d'années de cotisation exigées. Ainsi sur la base de données de l'INSEE, la commission précise que pour maintenir autour de 1,8 le rapport entre la durée de cotisation (40 ans) et l'espérance de vie à 60 ans étant de 22,39 ans, il faudra passer à 41 années de cotisation en 2012 , date où l'espérance de vie à 60 ans aura augmenté à 23,74 ans ;

• le rapport du Conseil d'orientation sur les retraites sur les principaux sujets (durée de cotisation, montant des pensions, petites retraites) avant la fin novembre 2007 ;

• le rapport du gouvernement sur la situation financière du système de retraites, avant le 31 décembre 2007.

Les observations se rapportant
à la mission « Régimes sociaux et de retraite »

• Les crédits de paiement pour 2008 de la présente mission marquent une « pause » à 2,81 % de progression , alors que les crédits ouverts pour 2007 étaient en augmentation de 10,9 %. Toutefois, cette hausse est entièrement réalisée au profit des régimes de retraite de la SNCF et de la RATP qui constituent 97,3 % des dépenses du programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres ». En raison de l'adoption des nouvelles normes comptables internationales IAS-IFRS, une réforme des financements des retraites de la RATP et de la SNCF a permis à ces entreprises de ne plus supporter les charges de provisionnement des engagements de retraites, évaluées respectivement à 20 milliards et 111 milliards d'euros. Ces régimes sont donc désormais gérés par des caisses autonomes, depuis 2006 pour la RATP et 2007 pour la SNCF.

• La subvention d'équilibre de la caisse de retraite de la RATP fait l'objet d'une « sous-budgétisation » évaluée à au moins de 25 millions d'euros.

• L'opération d'adossement du régime de la RATP aux régimes de droit commun sera réalisée en 2008 via le versement financé par l'Etat d' une « soulte » d'un montant compris entre 500 et 700 millions d'euros à la caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV), suivant un échelonnement encore à déterminer. Il en ressort des perspectives de dépenses nouvelles pour la mission en 2008, qui n'ont pas été budgétisées .

• Pour la troisième année consécutive, la subvention d'équilibre versée à l'Etablissement national des invalides de la marine (ENIM) fait l'objet d'une sur-budgétisation estimée à 25 millions d'euros pour 2008

• La baisse proposée de la dotation pour 2008 du programme « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers » constitue la juste résorption de la « sur-budgétisation » des exercices antérieurs

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• Votre commission des finances vous propose, eu égard à la « surbudgétisation » évoquée ci-dessus, un amendement tendant à affecter 25 millions d'euros issus du programme « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » à l'action n° 2 du présent programme au profit de la subvention d'équilibre au régime de retraite de la RATP.

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• La lisibilité gagnerait à distinguer en deux actions différentes la SNCF et à la RATP, régimes subventionnés par le présent programme à hauteur de plus de 3,3 milliards d'euros.

• La gestion du CFA des conducteurs routiers, qui engage l'Etat à hauteur de 90 millions d'euros, ne comporte toujours aucun indicateur d'efficience.

• Les régimes de retraite de la RATP et de la SNCF sont éclairés par de nouvelles informations relatives à l'âge moyen de radiation des cadres et à la durée moyenne d'activité. Même si ces éléments ne sont pas intégrés dans la batterie d'indicateurs, ils répondent à un souhait émis par votre commission des finances lors de l'examen du projet annuel de performances pour 2007.

Observations se rapportant au compte d'affectation spéciale « Pensions »

• Le CAS « Pensions » n'intègre pas les frais de gestion . Pour en retracer le coût global, il est nécessaire de se reporter au sein du budget général à l'action « Gestion des pensions » du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Il en ressort que :

1) si le coût du CAS « Pensions » s'élève à 47,99 milliards d'euros ;

2) il convient d'y ajouter 68,1 millions d'euros en crédits de paiement pour 2008 au titre de l'action « Gestion des pensions ». Ce montant est cependant loin de recouvrir l'intégralité des moyens humains dévolus aux pensions, car il ne tient pas compte des personnels consacrés à la préparation des dossiers de pension dans les différents ministères employeurs dont le nombre est évalué à 1.800 ETPT.

• La « contribution employeur » de l'Etat constitue désormais la « variable d'ajustement » permettant d'équilibrer les recettes et les dépenses relatives aux retraites des fonctionnaires civils et militaires. Il résulte de cette contrainte d'équilibre des taux élevés, en augmentation pour 2008 avec :

- au titre des personnels civils, un taux de 50,74 % en 2007 puis de 55,71 % pour 2008 ;

- et au titre des personnels militaires, un taux de 101,05 % en 2007 puis de 103,5 % pour 2008 .

• En réponse à une demande réitérée en 2006 et en 2007 par votre commission des finances , le taux de cotisation employeur pour les organismes publics et semi-publics sera rehaussé de 39,5 % en 2007 à 50 % en 2008. Ce taux apparaissait insuffisant en regard du taux d'équilibre des personnels civils de l'Etat.

• En revanche, malgré les observations réitérées, lors de l'examen de chaque projet de loi de finances par votre commission des finances depuis l'examen du PAP pour 2006, le « taux employeur » qui s'applique aux ouvriers des établissements industriels de l'Etat est reconduit pour 2008 au taux inchangé de 24 %. Il demeure très en-deçà du niveau des fonctionnaires civils, et maintenant des organismes publics et semi-publics, pour guider les gestionnaires vers une plus grande responsabilisation de l'emploi des ressources humaines.

• A la demande de votre commission des finances, un nouvel indicateur a été créé et figure dans le projet annuel de performances du programme « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité ». Cet indicateur mesure la part des agents civils concernés par la décote ou par la surcote . Les mécanismes de décote et de surcote devraient avoir, en effet, un impact sur les comportements de départ à la retraite, la surcote encourageant la poursuite d'activité des personnes qui ont des carrières longues et la décote incitant les personnes qui ont eu des carrières courtes à reporter leur départ.

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• Votre commission des finances a relevé, dans le cadre du rapport d'information de vos rapporteurs spéciaux faisant suite à l' enquête de la Cour des comptes sur le service des pensions réalisée en application de l'article 58-2° de la LOLF, que la modernisation de la « chaîne de traitement » des pensions devait permettre de dégager des gains de productivité et une économie de près de 1.200 emplois sur les 3.000 postes, tous ministères confondus, affectés à la gestion des pensions. 300 ETPT concerneraient directement le service des pensions et le réseau des centres régionaux des pensions du Trésor public qui regroupent environ 1.000 emplois.

• Enfin, votre commission des finances suggère le lancement d' une réflexion sur la recherche d'autres moyens d'expression de la reconnaissance de la Nation à l'égard des médaillés militaires et légionnaires, à titre militaire , en lieu et place de traitements dont le caractère symbolique et la modicité (6 euros annuels, en moyenne) sont à réexaminer au regard de leur coût de gestion.