Projet de loi de finances pour 2008 : Le budget 2008 : en attendant la révision générale des politiques publiques

III. DES RECETTES DE L'ÉTAT PARTICULIÈREMENT CONTRAINTES

A. LES PRÉVISIONS DE RECETTES EN 2007 ET 2008

1. Une moindre contribution de la France au budget des communautés européennes, des plus-values de recettes fiscales à confirmer

a) Des plus-values de recettes de l'ordre de 4 milliards d'euros en 2007, selon le gouvernement

Par rapport aux estimations du projet de loi de finances pour 2007, le gouvernement prévoit, pour 2007, des plus-values de recettes de 3,9 milliards d'euros.

Ces plus-values se répartiraient essentiellement entre :

- des recettes fiscales nettes supérieures de 2,2 milliards d'euros aux prévisions ;

- un prélèvement sur les recettes de l'État au profit des Communautés européennes inférieur de 1,9 milliard d'euros aux prévisions.

Les estimations de recettes pour 2007

(en millions d'euros)

	PLF 2007	Prévisions actualisées	Ecart
A. Recettes fiscales	342 193	347 421	5 228
Dont :
1. Impôt sur le revenu	57 057	56 764	-293
2. Autres impôts directs perçus par voie d'émission de rôles	6 200	6 620	420
3. Impôt sur les sociétés et CSB	55 400	63 360	7 960
Impôt sur les sociétés net des restitutions	45 905	51 110	5 205
4. Autres impôts directs et taxes assimilées	10 592	11 225	633
5. Taxe intérieure sur les produits pétroliers	18 005	17 550	-455
6. Taxe sur la valeur ajoutée	174 786	173 115	-1 671
Taxe sur la valeur ajoutée nette des remboursements	133 486	131 100	-2 386
7. Enregistrement, timbre, autres contributions et taxes indirectes	20 153	18 787	-1 366
A déduire : Remboursements et dégrèvements	76 460	79 493	3 033
Dont :
- Restitutions d'impôt sur les sociétés	9 300	11 900	2 600
- Remboursements de TVA	41 300	42 015	715
- Autres remboursements et dégrèvements	25 860	25 578	-282
A. Recettes fiscales nettes	265 733	267 928	2 195
B. Recettes non fiscales	26 956	26 737	-219
C. Prélèvements sur les recettes de l'État	68 147	66 206	-1 941
Dont :
1. Prélèvements sur les recettes de l'État au profit des collectivités locales	49 451	49 368	-83
2. Prélèvements sur les recettes de l'État au profit des Communautés européennes	18 696	16 838	-1 858
Recettes totales nettes des prélèvements (A' + B - C)	224 542	228 459	3 917
D. Fonds de concours et recettes assimilées	4 249
Recettes nettes totales du budget général, y compris fonds de concours (A' + B - C + D)	228 791

Source : présent projet de loi de finances

(1) Des recettes fiscales nettes supérieures de seulement 2 milliards d'euros aux prévisions, selon le gouvernement

Le gouvernement estime désormais qu'on se situera dans le bas de la « fourchette » des plus-values de recettes fiscales qu'il faisait à l'occasion du débat d'orientation budgétaire pour 2008. Ainsi, alors qu'il prévoyait alors des plus-values de recettes fiscales nettes de 2 à 5 milliards d'euros, le présent projet de loi de finances prévoit une plus-value de recettes fiscales nettes de seulement 2,2 milliards d'euros.

Les prévisions de plus-values de recettes fiscales nettes pour 2007 du gouvernement

(en milliards d'euros)

Impôt	DOB 2008	PLF 2008
Impôt sur les sociétés (net)	3 à 6	5,2
TVA nette	-1	-2,4
Impôt sur le revenu	0	-0,3
Autres recettes fiscales nettes	0	-0,3
Recettes fiscales nettes	2 à 5	2,2

Sources : rapport du gouvernement préparatoire au débat d'orientation budgétaire pour 2008, présent projet de loi de finances

Cela vient du fait que si les plus-values d'impôt sur les sociétés net seraient bien de l'ordre de 5 milliards d'euros, les recettes de TVA nette seraient moindres que prévu (avec une moins-value de 2,4 milliards d'euros, contre 1 milliard d'euros prévu à l'occasion du débat d'orientation budgétaire), alors que les autres recettes fiscales nettes seraient inférieures de 0,6 milliard d'euros aux prévisions.

(2) Un prélèvement sur les recettes de l'État au profit des Communautés européennes inférieur de près de 2 milliards d'euros aux prévisions

Près de la moitié du supplément de recettes de l'État en 2007 viendrait du fait que le prélèvement sur les recettes de l'État au profit des Communautés européennes serait inférieur de 1,9 milliard d'euros aux prévisions.

Selon le fascicule Evaluation des voies et moyens , « les deux principaux facteurs contribuant à la baisse de la contribution française sont, pour 1.174 millions d'euros, la prise en compte tardive d'un budget rectificatif 2006 traduisant une sous-exécution massive du budget communautaire, comptabilisée en 2006, et, pour 447 millions d'euros, la révision des bases PNB des États membres «.

b) Des plus-values de recettes fiscales encore incertaines

L'aléa actuel en matière de prévisions de recettes fiscales semble plutôt être à la baisse, par rapport aux prévisions du présent projet de loi de finances.

Ainsi, selon les données dont dispose votre commission des finances, la plus-value de recettes fiscales pourrait être inférieure d'un milliard d'euros aux prévisions actualisées , et, par conséquent, les deux tiers du supplément de recettes provenir de la moindre contribution de la France au budget des Communautés européennes.

Les prévisions de plus-values de recettes de l'État pour 2007, par rapport à la loi de finances initiale pour 2007

(en milliards d'euros)

Impôt	DOB 2008	PLF 2008	Estimations indicatives de votre commission des finances*
Impôt sur les sociétés (net)	3 à 6	5,2	5
TVA nette	-1	-2,4	-3,2
Impôt sur le revenu	0	-0,3	-0,3**
Autres recettes fiscales nettes	0	-0,3	-0,3**
Recettes fiscales nettes	2 à 5	2,2	1,2
Recettes non fiscales	-	-0,2	-0,2**
Prélèvements sur les recettes de l'État (un nombre positif indique un montant moins élevé que prévu )	-	1,9	1,9**
Recettes totales nettes des prélèvements	-	3,9	2,9

* Ces estimations, effectuées à l'aide d'un outil très simple et à partir des seules informations transmises par le gouvernement, doivent être considérées comme fournissant un « éclairage » supplémentaire sur la prévision du gouvernement, et non comme une contre-prévision.

** Reprise, par convention, des prévisions du gouvernement.

Sources : rapport du gouvernement préparatoire au débat d'orientation budgétaire pour 2008, présent projet de loi de finances, calculs de votre commission des finances à partir des rentrées fiscales observées

L'existence de plus-values d'impôt sur les sociétés semble confirmée par la dernière situation hebdomadaire transmise à votre commission des finances, en date du 11 octobre 2007. A titre purement indicatif , compte tenu de l'impossibilité pratique de prévoir les recettes d'impôt sur les sociétés avec une précision satisfaisante, on semble pouvoir évaluer à ce stade ces plus-values à environ 5 milliards d'euros. En effet, les recettes nettes d'impôt sur les sociétés sont actuellement supérieures d'environ 4,5 milliards d'euros à ce qu'impliqueraient les prévisions de la loi de finances initiale pour 2007, en supposant que les rentrées se fassent conformément à leur profil de 2006. Une poursuite de cette tendance pourrait porter les recettes au-delà de 5 milliards d'euros.

En sens inverse, la croissance du PIB en 2007 pourrait être moindre que les 2,25 % prévus par le gouvernement. Comme on l'a indiqué, selon les conjoncturistes réunis au sein de la commission économique de la Nation, la croissance du PIB serait de 1,8 % en 2007. Si les tendances observées depuis le début de l'année en matière de rentrées de recettes se prolongeaient, les recettes de TVA nette seraient inférieures de plus de 3 milliards d'euros aux prévisions.

2. Des prévisions de recettes fiscales pour 2008 vraisemblables

a) Des prévisions relativement prudentes

Les prévisions du gouvernement pour 2008 sont vraisemblables.

Sur longue période, l'élasticité des recettes fiscales nettes au PIB nominal tend à être égale à la moitié de la croissance du PIB réel ^{12 ( * )} , comme l'indique le graphique ci-après.

Elasticité de la croissance des recettes fiscales de l'État à la croissance du PIB nominal

Sources : Insee, rapport économique, social et financier, calculs de votre commission des finances

Cette règle, bien entendu approximative, s'explique par le fait que la croissance du PIB réel est à peu près égale à 2 % en moyenne, et que les recettes fiscales d'une année donnée dépendent en grande partie de l'activité économique de l'année en cours.

On observe que, de 2004 à 2006, l'élasticité des recettes fiscales au PIB nominal a été nettement supérieure à ce qu'aurait impliqué cette règle. Le gouvernement prévoit que cette élasticité sera encore de 1,6 en 2007, avant de baisser jusqu'à 1,3 en 2008. Le dynamisme de certaines recettes - l'impôt sur les sociétés en particulier - continuerait donc d'être supérieur à la normale, dont il se rapprocherait cependant.

b) Une marge d'erreur « habituelle » de plus de 5 milliards d'euros

Comme à l'accoutumée, les prévisions de recettes fiscales sont soumises à une marge d'erreur significative, de plus de 5 milliards d'euros, soit plus de 2 % du montant total des recettes fiscales.

Si en 2008 l'élasticité des recettes fiscales au PIB nominal restait de 1,6, ce qui correspond à son niveau prévu pour 2007, et si la croissance du PIB était supérieure de 0,5 point à celle prévue par le gouvernement (ce qui, à déflateur du PIB inchangé, correspondrait à une croissance de 2,75 %), les recettes fiscales s'en trouveraient accrues de 6 milliards d'euros.

En sens inverse, si en 2008 cette élasticité était de 0,8, et si la croissance du PIB était inférieure de 0,5 point à celle prévue par le gouvernement (ce qui, à déflateur du PIB inchangé, correspondrait à une croissance de 1,75 %), les recettes fiscales s'en trouveraient diminuées de 7 milliards d'euros.

3. Peut-on proposer un indicateur de qualité de la prévision des recettes fiscales et non fiscales ?

Votre rapporteur général estime, comme notre collègue Bernard Angels, rapporteur spécial de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », que la fiabilité des prévisions de recettes de l'État pourrait faire l'objet d'un indicateur du programme 211 « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État ».

Dans son rapport sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », faite dans le cadre de la discussion du présent projet de loi de finances, notre collègue écrit : « s'agissant de la direction du budget, votre rapporteur spécial ne peut se contenter d'un seul indicateur relatif au taux de satisfaction du Parlement en ce qui concerne la qualité des objectifs, des indicateurs et de la justification au premier euro du budget de l'État. Il pourrait souhaiter que la qualité de l'expertise des services soit mieux évaluée, par la présentation, par exemple, d'indicateurs de qualité de la prévision des recettes fiscales et non fiscales, ainsi que de la prévision de certaines catégories de dépenses ».

Un tel indicateur existe d'ores et déjà dans le cas du nouveau programme 305 « Politique économique et de l'emploi », qui constitue l'un des deux programmes de la nouvelle mission « Pilotage de l'économie française », proposée par le présent projet de loi de finances, et dont le rapporteur spécial est notre collègue Marc Massion. Cet indicateur, très simple, consiste à comparer les recettes fiscales prévues et les recettes fiscales effectives. Cependant, cet indicateur est moins représentatif de la qualité du travail de prévision que de l'ampleur des aléas économiques et fiscaux ayant affecté l'année concernée. En particulier, la croissance de l'année n semble largement imprévisible à l'automne de l'année n-1. A titre d'illustration, on rappelle que, de 1999 à 2007, la croissance s'est écartée en moyenne de 0,8 point par rapport à la prévision du consensus, à la hausse (4 fois) comme à la baisse (5 fois).

C'est pourquoi, à titre indicatif et expérimental, votre rapporteur général s'est efforcé de trouver un indicateur qui évalue, au mieux, la qualité des prévisions de recettes.

Votre rapporteur général vous propose d'essayer de déterminer dans quelle mesure la prévision du gouvernement est « plus juste » que celle que l'on pourrait faire, au moment du dépôt du projet de loi de finances, en recourant à une technique de prévision extrêmement simple. La précision supplémentaire de la prévision du gouvernement par rapport à cette « prévision de référence » traduirait bien le rôle joué par l'expertise de la direction générale du trésor et de la politique économique et de la direction de la législation fiscale. On pourrait par exemple retenir comme prévision de référence celle définie par la formule suivante :

« Prévision de référence » des recettes de l'année n = Prévision de recettes révisées de l'année n-1 associée au PLF pour l'année n * (1+moyenne des prévisions du consensus des conjoncturistes pour la croissance du PIB nominal pour l'année n * élasticité des recettes de l'État au PIB nominal [égale à la moyenne des prévisions du consensus des conjoncturistes pour la croissance du PIB réel pour l'année n/croissance moyenne du PIB réel observée au cours des 10 dernières années]/100) + mesures nouvelles prévues pour n, telles qu'associées au PLF pour l'année n.

Cette formule est évidemment grossière, mais elle présente l'intérêt de prendre en compte les fluctuations de l'élasticité des recettes de l'État au PIB nominal alors que la croissance du PIB réel varie. Par ailleurs, sur longue période, si l'on considère que le consensus des conjoncturistes ne tend pas structurellement à surestimer ou à sous-estimer la croissance du PIB, l'élasticité découlant de cette formule est bien égale à l'unité.

Le tableau ci-après indique la qualité de la prévision des recettes publiques au cours des années récentes, telle qu'évaluée par cet indicateur.

Evaluation de la performance du gouvernement en matière de prévision des recettes de l'État

(en milliards d'euros)

	Calcul de la prévision de référence						Prévision du gouvernement	Recettes effectives	Comparaison des deux prévisions
	Prévisions de recettes de l'État révisées pour n-1	Croissance du PIB prévue par le consensus au moment du dépôt du PLF (en %) (1)	Hypothèse d'élasticité (2)	Recettes spontanées	Aménagement des droits et autres facteurs de variation prévus en PLF	Prévision de référence			Erreur de la prévision de référence (3)	Erreur du gouvernement (3)	Supplément de précision de la prévision du gouvernement par rapport à la prévision de référence
2001	225,8	3,3	1,8	239,1	-11,1	228,0	230,2	229,9	(-) 1,9	(+) 0,3	1,6
2002	229,1	2,5	1,3	236,3	-8	228,3	233,6	223,4	(+) 4,9	(+) 10,2	-5,3
2003	224,6	2,5	1,2	231,4	-1,2	230,2	228,1	217,1	(+) 13,1	(+) 11,0	2,2
2004	218,2	1,7	0,8	221,3	2,2	223,5	227,8	238,2	(-) 14,7	(-) 10,4	4,3
2005	234,3	2,5	1,1	240,8	-8,3	232,6	243,0	243,3	(-) 10,7	(-) 0,3	10,4
2006	241,1	2,25	1,0	246,5	-36,4	210,1	217,3	226,8	(-) 16,7	(-) 9,5	7,3
MOYENNE									10,4	6,9	3,4

(1) Commission économique de la Nation

(2) Prévision de croissance du PIB réel du consensus/croissance du PIB réelle observée au cours des 10 dernières années

(3) Valeurs absolues. Les signes sont indiqués entre parenthèses

Sources : ministère de l'économie, des finances et de l'emploi ; calculs de votre commission des finances

Ainsi, selon l'indicateur proposé, le gouvernement a presque toujours fait mieux que la prévision de référence, la seule exception étant l'année 2002. En moyenne, le gouvernement se trompe d'environ 7 milliards d'euros, alors que la prévision de référence se trompe de plus de 10 milliards d'euros.

L'expertise de l'administration du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi permet donc d'affiner les prévisions de recettes de l'État d'environ 3 milliards d'euros chaque année, par rapport à l'application mécanique de la formule ci-avant. L'avantage a été particulièrement important en 2005 et en 2006, du fait de la forte élasticité des recettes fiscales au PIB, que la « prévision de référence » n'était pas en mesure de prendre en compte.

Les fluctuations de l'indicateur proposé n'ont en elles-mêmes guère de signification , tant que les prévisions du gouvernement demeurent plus fiables que la prévision de référence. En effet, par construction la prévision de référence ne prend pas en compte les évolutions « anormales » de l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB. Le fait que l'indicateur ait été particulièrement « bon » en 2005 et en 2006 semble donc traduire non une amélioration de la qualité des prévisions, mais le fort dynamisme spontané des recettes. Le cas de l'année 2002 semble en revanche traduire un « échec de prévision ».

Cet indicateur devrait, bien entendu, être affiné.

B. L'IMPACT DES MESURES DÉJÀ VOTÉES

Le présent projet de loi de finances prévoit, pour 2008, des mesures tendant globalement à réduire les recettes de l 'État de 8,4 milliards d'euros.

Afin de rendre plus lisible la présentation des mesures nouvelles devant s'appliquer aux recettes en 2008, on s'est efforcé de les regrouper par grands blocs, conformément au tableau ci-après.

Les mesures nouvelles sur les recettes de l'État prévues pour 2008

(en milliers d'euros)

	Mesures autres que mesures de périmètre et transferts de recettes	Mesures de périmètre et transferts de recettes	TOTAL
Loi relative au travail, à l'emploi et au pouvoir d'achat (TEPA)	-3.386.000		-3.386.000
Présent projet de loi de finances	-879.000	-4.069.646	-4.948.646
dont :
Mesures de mise en oeuvre de la loi TEPA	-220.000	-3.851.975	-4.071.975
Mesures relatives aux collectivités territoriales	-130.000	-1.176.441	-1.306.441
Budgétisation de diverses recettes		1.055.000	1.055.000
Autres dispositions du présent projet de loi de finances	-529.000	-96.230	-625.230
Autres dispositions	-64.000		-64.000
TOTAL	-4.329.000	-4.069.646	-8.398.646
dont : recettes fiscales brutes	-3.146.000	-4.601.736	-7.747.736
dont : TEPA	-3.386.000	-3.851.975	-7.457.975

Y compris les remboursements et dégrèvements, et les prélèvements sur recettes.

Source : commission des finances du Sénat, d'après le fascicule « évaluation des voies et moyens »

1. Le financement de la loi dite « TEPA »

Schématiquement, la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA) coûtera en 2008 à l'État 7,5 milliards d'euros par rapport à 2007, dont 3,9 milliards d'euros sous la forme de transferts de recettes aux administrations de sécurité sociale. Le tableau ci-après distingue le coût des différentes dispositions.

Le coût en 2008, pour l'État, de la loi TEPA

(en milliers d'euros, par rapport à 2007)

	Mesures autres que de périmètre et de transferts de recettes	Mesures de périmètre et transferts de recettes	Total
Loi relative au travail, à l'emploi et au pouvoir d'achat (TEPA)	- 3.386.000		- 3.386.000
Mutations à titre gratuit par décès (TEPA, en quasi-totalité art. 8)	- 1.327.000		- 1.327.000
Bouclier fiscal : passage à 50% avec inclusion de la CSG et de la CRDS (art. 11 TEPA)	- 625.000		- 625.000
Exonération en matière d'impôt sur le revenu des heures supplémentaires (art. 1 TEPA)	- 400.000		- 400.000
Réduction en matière d'ISF au taux de 75% pour les investissements directs dans le capital de PME (art. 16 TEPA)	- 380.000		- 380.000
Mutations à titre gratuit entre vifs (donations) (TEPA, en quasi-totalité art. 8)	- 244.000		- 244.000
Réduction d'impôts en matière d'ISF au titre des dons consentis à des établissements de recherche et d'enseignement supérieur (art. 16 TEPA)	- 160.000		- 160.000
Création d'un crédit d'impôt sur le revenu en faveur des intérêts d'emprunts (art. 5 TEPA)	- 150.000		- 150.000
Abattement sur la valeur de l'habitation principale porté de 20 à 30% (art. 14 TEPA)	- 120.000		- 120.000
Crédit d'impôt sur le revenu en faveur des intérêts d'emprunts (art. 5 TEPA)	- 70.000		- 70.000
Exonération des salaires perçus par les jeunes de moins de 25 ans (art. 4 TEPA)	- 40.000		- 40.000
Incidence de la création de la réduction d'impôt en matière d'ISF en faveur des investissements dans les PME sur la réduction d'impôt sur le revenu dite Madelin (art. 16 TEPA)	30.000		30.000
Incidence de la création de la réduction d'impôt en matière d'ISF sur la réduction d'impôt sur le revenu au titre des dons (art. 16 TEPA)	100 000		100.000
Mesures du présent projet de loi de finances tendant à mettre en oeuvre la loi TEPA	- 220.000	- 3.851.975	- 4.071.975
Modification du crédit d'impôt sur le revenu en faveur des intérêts d'emprunts (art. 7 PLF)	- 220.000		- 220.000
Transferts à la Sécurité sociale en compensation des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires et complémentaires (TEPA ; art. 28 PLF) :		-3.851.975	- 3.851.975
Contribution sociale sur les bénéfices		- 1.405.000	- 1.405.000
TVA brute sur les boissons alcoolisées		- 2.098.000	- 2.098.000
Taxe sur les véhicules de sociétés		- 348.975	- 348.975
TOTAL	- 3.606.000	- 3.851.975	- 7.457.975

Source : commission des finances du Sénat, d'après le fascicule « évaluation des voies et moyens »

Le présent projet de loi de finances comporte deux mesures relatives à la mise en oeuvre de la loi TEPA précitée.

Tout d'abord, son article 7 prévoit de doubler la première année le crédit d'impôt sur le revenu en faveur des intérêts d'emprunts, afin de prendre en compte la censure du dispositif initial par le Conseil constitutionnel, pour un coût de 220 millions d'euros en 2008. Après prise en compte de cette disposition, le dispositif global coûte toujours nettement moins cher en 2008 que ce qui était initialement prévu, mais en « régime de croisière » elle entraîne un surcoût de 840 millions d'euros par an, comme l'indique le tableau ci-après.

Le crédit d'impôt sur intérêts d'emprunt :
comparaison des dispositifs successivement prévus

(coût annuel, en millions d'euros)

	2007	2008	« Régime de croisière »
Projet de loi initial (1)	0	-1.890	-3.730
Loi promulguée (après censure du Conseil constitutionnel)	0	-220	-3.730
Mesure proposée par l'article 7 du présent projet de loi de finances	0	-220	-840
Total	0	-440	-4.570

Sources : rapport du gouvernement sur les prélèvements obligatoires et leur évolution, sauf (1) estimations transmises par le gouvernement à l'occasion de l'examen du projet de loi TEPA

Quel est le coût du crédit d'impôt sur le revenu pour les intérêts d'emprunt ? Dans la version initiale du texte voté par le Parlement, le dispositif de crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt ^13 ( * ) avait été évalué à un coût de 3.730 millions d'euros en année pleine. Ce coût devait être atteint assez rapidement compte tenu de l'application du dispositif aux nouveaux prêts conclus après le 6 mai 2007, mais aussi aux prêts antérieurement en cours, conclus depuis moins de cinq ans. Coût du crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt dans le projet de loi TEPA (en millions d'euros)
	2007	2008	2009	2010	2011	Régime de croisière (2012)
	0	-1.890	- 3.180	- 3.450	- 3.640	-3.730
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'emploi

La décision du Conseil constitutionnel d'annulation partielle a porté uniquement sur le stock des prêts conclus avant le 6 mai 2007. Elle a eu pour conséquence une diminution importante du coût de la mesure mais qui ne portait que sur les premières années de son application, essentiellement sur la première année (l'économie de coût est estimée à 1.670 millions d'euros). A terme, lorsque seuls les nouveaux prêts conclus après le 6 mai 2007 auraient été concernés, le coût de la mesure serait resté le même. Coût du crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt après décision du Conseil constitutionnel (en millions d'euros)
	2007	2008	2009		2010		2011			Régime de croisière (2014)
	0	-220	-970		- 1.730		- 2.460			-3.730
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'emploi L'article 7 du projet de loi de finances pour 2008 propose de porter la part des intérêts d'emprunt pris en compte pour le calcul du crédit d'impôt, de 20 % à 40 % la première année du prêt. Le coût de cette mesure est évalué à 220 millions d'euros en 2008 ; 790 millions d'euros en 2009 et à 840 millions d'euros en année pleine. Dans ce cas, le niveau maximum devrait être atteint dès 2011. L'estimation du coût pour 2008 est basse car elle correspond aux seuls intérêts payés en 2007 des prêts conclus après le 6 mai 2007. Coût du doublement du taux la première année, tel que proposé par le projet de loi de finances (en millions d'euros)
		2007	2008		2009		2010			Régime de croisière (2011)
		0	-220		-790		- 830			-840
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'emploi Au total, en année pleine, le coût total de la mesure serait bien de 3.730 + 840 = 4.570 millions d'euros. Coût estimé du crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt après décision du conseil constitutionnel et doublement du taux la première année, tel que proposé par le projet de loi de finances (en millions d'euros)
		2007	2008	2009	2010	2011		2012	2013		Régime de croisière (2014)
		0	-440	-1.760	- 2.560	- 3.300		- 4.010	- 4.550		-4.570
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'emploi

Ensuite, l'article 28 du présent projet de loi de finances prévoit de transférer à la Sécurité sociale 3,9 milliards d'euros de recettes de cotisation sur les bénéfices (CSB), de TVA brute sur les boissons alcoolisées et de taxe sur les véhicules de sociétés, afin de compenser les exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires et complémentaires.

Le tableau ci-après rappelle le coût de la loi TEPA pour l'ensemble des administrations publiques. En 2007, le coût de la loi TEPA pour l'État est de 1,6 milliard d'euros. En 2008, les mesures nouvelles trouvant à s'appliquer coûteront 7,2 milliards d'euros de plus - ce qui correspond au montant figurant dans le tableau ci-avant -, de sorte qu'en 2008, les recettes seront inférieures de 8,9 milliards d'euros à ce qu'elles seraient si la loi TEPA n'avait jamais existé. En régime de croisière, les recettes de l'État seront réduites de 13,8 milliards d'euros par rapport à une situation sans loi TEPA.

Le coût de la loi en faveur de l'emploi, du travail et du pouvoir d'achat, pour les différentes administrations publiques

(en milliards d'euros)

	2007	2008	Cumul 2007-2008	En régime de croisière
Heures supplémentaires	-1,3	-4,3	-5,5	-6,6
dont effet impôt sur le revenu	0,0	-0,4	-0,4	-1,5
dont effet cotisations sociales	-1,3	-3,9	-5,1	-5,1
Crédit d'impôt sur intérêts d'emprunt	0,0	-0,2	-0,2	-3,7
Droits de mutation à titre gratuit	-0,4	-1,6	-1,9	-2,3
Bouclier fiscal	0,0	-0,6	-0,6	-0,6
Affectation de l'ISF	0,0	-0,4	-0,4	-0,4
Relèvement abattement résidence principale ISF	0,0	-0,1	-0,1	-0,1
Exonération salaires étudiants	0,0	0,0	0,0	0,0
Total pour l'État (loi TEPA)	-1,6	-7,2	-8,9	-13,8
Gain pour la Sécurité sociale réalisé sur les cotisations sociales sur les heures supplémentaires lié à l'augmentation de la majoration dans les entreprises de moins de 20 salariés	0,2	0,5	0,7	0,7
Crédit d'impôt sur intérêts d'emprunt : doublement crédit d'impôt la 1 ^ère année (article 7 du présent projet de loi de finances)	0,0	-0,2	-0,2	-0,8
Total Administrations (loi TEPA)	-1,5	-6,8	-8,2	-13,2
Total pour l'État (loi TEPA + doublement crédit d'impôt 1 ^ère année)	-1,6	-7,5	-9,1	-14,7
Total Administrations (loi TEPA + du doublement crédit d'impôt)	-1,5	-7,0	-8,4	-14,0

Source : rapport du gouvernement sur les prélèvements obligatoires et leur évolution

2. Les transferts aux collectivités territoriales

Les collectivités territoriales se verront transférer en 2008 1,3 milliard d'euros de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) et de taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA), en compensation des transferts de compétences. Il s'agit de mesures strictement techniques.

L'article 16 du présent projet de loi de finances instaure en outre un prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales correspondant à la fraction des amendes des radars automatiques affectée aux communes et aux départements, évaluée, pour les amendes qui seront recouvrées en 2008, à respectivement 100 millions d'euros et 30 millions d'euros. Cependant, le coût de cette mesure pour le budget général de l'État est nul. En effet, l'article 16 précité ne fait que répartir différemment le produit des amendes des radars automatiques, qui ne revient déjà pas au budget général de l'État ^{14 ( * )} .

Les dispositions relatives aux recettes de l'État en 2008
ayant un impact sur les collectivités territoriales

(en milliers d'euros)

	Mesures autres que de périmètre et de transferts de recettes	Mesures de périmètre et transferts de recettes	Total
Transfert supplémentaire de TIPP aux régions (art. 13 PLF)		-447.490	-447.490
Modification du calcul de la part de la TIPP affectée aux départements en compensation du transfert des RMI et RMA (art. 14 PLF)		-210.000	-210.000
Transfert de TSCA aux départements (art. 14 PLF)		-648.951	-648.951
Contrepartie de la création du prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales correspondant à la fraction des amendes des radars automatiques affectée aux communes (100 millions d'euros) et aux départements (30 millions d'euros) (art. 16 PLF)		130.000	130.000
Prélèvement sur recettes : évaluation du montant du produit des amendes issu des radars automatiques revenant aux collectivités territoriales au titre de 2008 (art. 16 PLF)	-130.000		-130.000
Total	-130.000	-1.176.441	-1.306.441

Source : commission des finances du Sénat, d'après le fascicule « Evaluation des voies et moyens »

3. La suppression de diverses affectations de recettes

Le présent projet de loi de finances prévoit la budgétisation de diverses recettes, pour un montant de plus d'un milliard d'euros. Il s'agit, bien entendu, exclusivement de mesures de périmètre et transferts de recettes.

Les dispositions relatives aux recettes de l'État en 2008 consistant en des suppressions d'affectations de recettes

(en milliers d'euros)

	Mesures de périmètre et transferts de recettes
Rebudgétisation de la part de CSB transférée à l'Agence nationale de recherche (ANR) et à l'OSEO	955.000
Rebudgétisation des droits de mutation à titre onéreux d'immeubles et droit immobiliers, initialement transférés au Centre des monuments nationaux (article 25 PLF)	70.000
Réforme du financement de l'ADEME (article 22 PLF) :
Rebudgétisation de la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel (TICGN), de la taxe sur les véhicules particuliers les plus polluants et de la taxe intérieure sur la consommation de houille, lignite et coke, initialement transférées à l'ADEME	217.000
Transfert d'une partie des recettes de TGAP à l'ADEME	-217.000
Rebudgétisation de la part de la taxe sur les installations nucléaires de base initialement transférée à l'Institut de recherche de la sécurité nucléaire	10.000
Budgétisation des titres restaurant	20.000
TOTAL	1.055.000

Source : commission des finances du Sénat, d'après le fascicule « Evaluation des voies et moyens »

a) La fin de l'affectation d'une part de CSB à l'ANR et à l'OSEO, conséquence de la nécessité de financer les exonérations de cotisations sociales des heures supplémentaires

La principale suppression d'affectation de recette, celle de la part de contribution sociale sur les bénéfices (CSB) transférée en 2007 à l'Agence nationale de recherche (ANR) et à l'OSEO, résulte du transfert de l'ensemble de la contribution sociale sur les bénéfices (CSB), par l'article 28 du présent projet de loi de finances, aux organismes de sécurité sociale en compensation du coût des exonérations de cotisations salariales et patronales sur les heures supplémentaires.

On peut se réjouir du fait que l'ANR et l'OSEO ne soient plus financés par la CSB. La CSB avait, en 2007, été affectée à hauteur de 955 millions d'euros d'une part à l'Agence nationale de la recherche (ANR) pour 825 millions d'euros et d'autre part à OSEO pour 130 millions d'euros. Votre commission des finances s'était montrée très sévère sur ce procédé, tant dans le rapport général (commentaire de l'article 27 du projet de loi, devenu l'article 45 de la loi) que dans le rapport spécial de notre collègue Philippe Adnot et de notre ancien collègue Maurice Blin, rapporteurs spéciaux de la mission « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES). La suppression, par un amendement de votre commission des finances, du programme « Orientation et pilotage de la recherche » est d'ailleurs directement liée à cette débudgétisation. Aussi, l'entrée des crédits d'intervention de l'ANR et le retour d'une partie de ceux d'OSEO dans le budget de l'État sont une bonne nouvelle. D'une part, la sincérité des crédits demandés pour la MIRES en sera renforcée. D'autre part, le Parlement disposera de davantage de leviers d'actions sur ces deux acteurs importants du financement de la recherche et de l'innovation en France.

b) Des rebudgétisations qui obéissent à une logique de transparence et de bonne pratique budgétaires

Certaines rebudgétisations correspondent à un souci de transparence et de bonne pratique budgétaires.

Relève de cette logique, la rebudgétisation des droits de mutation à titre onéreux d'immeubles et droit immobiliers initialement transférés au Centre des monuments nationaux. Cela correspond à la position de votre commission des finances , qui il y a un an proposait la suppression de l'article 30 du projet de loi de finances pour 2007, qui réalisait ce transfert.

La rebudgétisation de la part de la taxe sur les installations nucléaires de base, initialement transférée à l'Institut de recherche de la sécurité nucléaire, relève de la même logique. A l'inverse de la CSB, seule une fraction marginale de la taxe sur les installations nucléaires de base (INB) était affectée, jusqu'en 2007, au financement de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) et celle-ci ne représentait qu'un complément mineur du financement de cet institut, dont le budget total s'élève à 291,1 millions d'euros (2006). La logique de cette affectation de recettes, initiée par un amendement de notre collègue député Jean-Michel Fourgous au sein du collectif budgétaire de 2005 (affectation de 4 millions d'euros) et renforcée par la loi de finances pour 2007 (affectation de 10 millions d'euros) était de corriger un relatif sous-financement au sein de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Là encore, l'intégration dans le budget de l'ensemble du financement de l'IRSN est un gage de clarté, même si le transfert ne détournait pas l'objet de la taxe sur les INB.

c) La réforme du financement de l'ADEME : une simplification administrative et de gestion

Dans le cas de la réforme du financement de l'ADEME , prévue par l'article 22 du présent projet de loi de finances, il s'agit en revanche d'effectuer une simplification administrative et de gestion, en remplaçant l'affectation de 4 taxes à l'ADEME, dont une fraction de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), par un financement par la seule TGAP. L'objectif poursuivi est double :

- simplifier la gestion des ressources affectées à l'ADEME, qui évite le recours à des circuits comptables complexes pour le reversement du produit des différentes taxes à l'établissement ;

- fiabiliser les recettes perçues par l'ADEME, permettant une optimisation des prévisions budgétaires de l'établissement, et une amélioration de la prévisibilité de son profil de trésorerie.

4. Les autres mesures du présent projet de loi de finances relatives aux recettes

Enfin, le présent projet de loi de finances comprend diverses mesures dégradant globalement le solde de l'État de plus de 600 millions d'euros en 2008 :

- d'un côté, le présent projet de loi de finances prévoit diverses mesures d'économie, à hauteur de 670 millions d'euros en 2008, la principale étant celle de l'article 6, dans la version issue des délibérations en 1 ^ère lecture de l'Assemblée nationale, qui tend à aménager le régime fiscal et social des dividendes perçus par les particuliers. Cette mesure n'apporte de recettes supplémentaires qu'à court terme : si en 2008 elle apporterait de l'ordre de 600 millions d'euros, en 2009 elle ne rapporterait plus rien par rapport à une situation où elle n'existerait pas ^{15 ( * )} ;

- de l'autre, diverses mesures de périmètre et, surtout, diverses mesures coûteuses quasi-automatiques (actualisation du barème de l'impôt sur le revenu et des seuils et limites de la prime pour l'emploi en particulier) réduiraient les recettes d'environ 1,3 milliard d'euros.

Les autres dispositions du présent projet de loi de finances
relatives aux recettes de l'État en 2008

(en milliers d'euros)

	Mesures autres que de périmètre et de transferts de recettes	Mesures de périmètre et transferts de recettes	Total
Mesures coûteuses quasi-automatiques	-1.199.000		-1.199.000
Actualisation du barème de l'impôt sur le revenu 2007 (art. 2 PLF)	-914 000		-914 000
Revalorisation à 1,3 % des seuils et limites de la prime pour l'emploi (art. 3 PLF)	-260 000		-260.000
Reconduction de la réduction d'impôt télédéclaration avec limitation aux seuls primoaccédants (art. 4 PLF)	-25.000		-25.000
Mesures d'économie	670.000		670.000
Aménagement du régime fiscal et social des dividendes perçus par les particuliers (art. 6 PLF)	600.000		600.000
Soumission au taux normal au lieu du taux réduit de 15 % des plus ou moins-values sur titres de sociétés à prépondérance immobilière (art. 11 PLF)	50.000		50.000
Suppression de la déduction de certaines sanctions et pénalités (art. 10 PLF)	20.000		20.000
Mesures de périmètre et transferts de recettes		-96.230
Régime de TVA de certaines subventions		-175.820	-175.820
Timbre unique		-2.500	-2.500
Droit de licence sur la rémunération des débitants de tabacs (art. 29 PLF)		-300.000	-300.000
Majoration de 30 millions d'euros des recettes du Centre national de développement du sport (CNDS) (art. 24 PLF)		-30.000	-30.000
Généralisation du paiement par les administrations de leurs loyers budgétaires		394.800	394.800
Budgétisation des attributions de produits des agents logés à l'étranger		31.290	31.290
Modification de la clef de répartition de la taxe de l'aviation civile entre le budget général et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens « (art. 20 PLF)		-14.000	-14.000
TOTAL	-529.000	-96.230	-625.230

Source : commission des finances du Sénat, d'après le fascicule « Evaluation des voies et moyens »

Si l'article 4 du présent projet de loi de finances propose d'étendre aux revenus de 2007 à 2009 la réduction d'impôt en cas de télédéclaration , qui n'était prévue que jusqu'aux revenus de 2006, cette extension concernerait les seuls primoaccédants. On rappelle que la télédéclaration a été instaurée à l'initiative de votre commission des finances, par l'article 36 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004, et que son montant a été porté à 20 euros par l'article 4 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005. Le fait de limiter désormais cette disposition aux seuls primoaccédants constitue la mise en oeuvre d'une préconisation d'un audit de modernisation, destiné à éviter un effet d'aubaine ^{16 ( * )} .

Par ailleurs, l'extension en 2008 du dispositif des loyers budgétaires aux immeubles majoritairement de bureaux de tous les services de l'État en Ile-de France, ainsi qu'aux dix plus grandes agglomérations de province et aux départements expérimentant la fusion des directions départementales de l'équipement et de l'agriculture, devrait rapporter près de 395 millions d'euros à l'État.

* ¹² Avec une corrélation il est vrai modeste (R² = 0,5 environ).

* ¹³ Le dispositif consiste à bénéficier d'un crédit d'impôt calculé sur la prise en compte de 20 % des intérêts annuels pendant les 5 premières années du prêt, dans la limite d'un plafond égal à 3.750 euros pour une personne célibataire et 7.000 euros pour un couple.

* ¹⁴ On rappelle que le produit de ces amendes est actuellement réparti entre le compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route «, l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et les communes.

* ¹⁵ Dans le texte initial, cette disposition aurait coûté 230 millions d'euros en 2009, par rapport à une situation où elle n'aurait pas existé.

* ¹⁶ Sur la base d'un sondage réalisé le juillet 2004 auprès de 1.003 contribuables, l'audit souligne qu'un « effet incitatif plus grand sur les déclarants papier pour passer à internet que sur les télé-déclarants qui continueront de télé-déclarer, même sans réduction d'impôt « et conclut qu'il en ressort un « effet d'aubaine pour les télé-déclarants «. Il propose de ne « pas reconduire cette mesure d'incitation sous la forme actuelle, la question d'un maintien partiel pouvant être envisagée pour la première télé-déclaration d'un déclarant papier, assortie d'un paiement automatique, si la gestion de cette distinction était susceptible d'être assurée «.