N° 72
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008
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Annexe au procès-verbal de la séance du 7 novembre 2007 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Dominique LECLERC,
Sénateur.
Tome IV :
Assurance vieillesse
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mme Claire-Lise Campion, MM. Bernard Seillier, Jean-Marie Vanlerenberghe, Mme Annie David, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Pierre Bernard-Reymond, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, Muguette Dini, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Alain Vasselle, François Vendasi.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 13 e législ . ) : 284 , 295, 303 et T.A. 48
Sénat : 67 et 73 (2007-2008)
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La commission, par la voix de son rapporteur Dominique Leclerc, poursuit cette année cinq objectifs principaux : Outre les préretraites d'entreprise, pénaliser financièrement le recours à d'autres dispositifs de cessation précoce d'activité : - les préretraites Cats et FNE ; - l'ensemble des préretraites « maison ». Assurer le suivi statistique de l'emploi des seniors : - augmenter la pénalité applicable en cas de non-respect par un employeur de l'obligation de déclarer chaque année le nombre des salariés partis en préretraite ou placés en cessation précoce d'activité ; - introduire, pour les entreprises d'au moins deux cent cinquante salariés, une obligation d'informer les services de l'Etat des licenciements des salariés âgés de soixante ans et plus remplissant les conditions d'un départ en retraite à taux plein ; - prévoir une information du comité d'entreprise sur la politique de l'employeur à l'égard des seniors. Etablir à cet effet un rapport annuel sur le modèle du rapport sur l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes. Promouvoir le dispositif de retraite progressive : - ouvrir son bénéfice aux assurés pouvant partir en retraite anticipée avant soixante ans ; - prévoir une information systématique sur la retraite progressive à l'occasion de l'estimation indicative globale qui sera adressée à tous les assurés dans le cadre du droit à l'information. Garantir la transparence et la neutralité financière des prochains adossements de régimes spéciaux de retraite au régime général : - accorder à la Cnav une clause de révision figurant dans chaque convention d'adossement, similaire à celle obtenue par les régimes complémentaires Agirc et Arrco lors de l'adossement du régime des industries électriques et gazières de 2005 ; - rendre obligatoire la consultation du conseil d'administration de la Cnav sur les modalités de chaque adossement pour qu'il s'assure du respect du principe de neutralité financière à l'égard de ses assurés sociaux. Faire de la prospective une priorité de l'assurance vieillesse :
- publier chaque année, à partir de 2008,
dans les rapports annuels des caisses de retraite de plus de
20 000 cotisants, une estimation sur trente ans de l'évolution
de leurs équilibres financiers.
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AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
La réforme des retraites de 2003 a eu le mérite de mettre fin à près d'une décennie d'immobilisme, pendant laquelle les gouvernements successifs ont, volontairement ou non, renoncé devant l'ampleur de la tâche. Les perspectives démographiques, bien établies depuis la parution du Livre blanc de 1991, rendaient pourtant inévitables de nouvelles mesures d'ajustement. En brisant ce statu quo pernicieux, la loi du 21 août 2003 a constitué la plus importante modification de l'assurance vieillesse depuis 1945. Parmi les nombreuses dispositions adoptées à cette occasion, celle introduisant un mécanisme de pilotage fondé sur des rendez-vous réguliers présente un intérêt particulier car la réforme des retraites suppose un processus permanent d'adaptation aux grandes évolutions démographiques, économiques et sociales. Comme d'autres pays occidentaux, confrontés eux aussi au défi du vieillissement de la population, le législateur français a désormais posé les bases d'une meilleure gouvernance de l'assurance vieillesse.
Le prochain rendez-vous aura lieu au cours du premier semestre 2008. L'échéance risque de n'être guère aisée, d'autant que le déficit des principaux régimes s'est creusé davantage et plus rapidement que l'on ne le prévoyait il y a quatre ans. Il conviendra donc de commencer par analyser les raisons de cette évolution défavorable et d'en tirer les leçons qui s'imposent. En tout état de cause, un nouvel ajustement s'imposera en 2008, ne serait-ce que pour préserver le pacte entre les générations.
Depuis quatre à cinq ans, toutefois, les mentalités ont évolué au sujet de l'avenir des retraites. Sans aller jusqu'à rêver d'un possible consensus national sur cette question, comme ce fut pourtant le cas en Suède, en Allemagne ou en Espagne, du moins peut-on espérer un débat constructif et raisonnable.
Tout au long de la précédente législature, notre commission s'est efforcée d'agir pour préserver l'esprit de la réforme de 2003. Cela l'a conduite en particulier à veiller à préserver ses équilibres financiers, à plaider pour la suppression des cessations précoces d'activité et à introduire dans le code de la sécurité sociale les principes de neutralité et de transparence des opérations d'adossement des régimes spéciaux sur les caisses de retraite du secteur privé. Enfin, elle a souligné à maintes reprises la grande fragilité de la situation dans laquelle se trouve, tant sur le plan financier qu'institutionnel, la Cnav, c'est-à-dire le régime général.
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale présente des mesures courageuses pour améliorer l'emploi des seniors. Mais il ne s'agit que d'un prélude. A l'approche du rendez-vous de 2008, votre commission entend continuer à représenter une force de propositions, en apportant sa contribution au débat public sur les retraites, fondée sur son expérience et les travaux de sa mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss).
En conséquence, elle souhaite :
- confirmer l'orientation générale de la réforme de 2003, tout en allongeant son horizon jusqu'en 2040 et en adaptant ses équilibres généraux en fonction de circonstances nouvelles ;
- défendre la nécessité de mettre en oeuvre en 2008 un ensemble de mesures d'économies afin de restaurer l'équilibre financier de la branche vieillesse ;
- créer les conditions d'une réforme structurelle à l'horizon 2012 fondée sur l'exemple des comptes notionnels suédois ;
- rééquilibrer la répartition des efforts à accomplir entre les assurés sociaux pour éviter qu'ils ne soient systématiquement mis à la charge des générations futures.
Enfin, votre rapporteur est convaincu que, pour conjurer la crise de confiance grandissante des jeunes actifs à l'égard du système de retraite, il faudrait créer un véritable électrochoc. Ceci suppose qu'on ne se limite pas à des ajustements en 2008, mais que l'on crée également les conditions d'une réforme systémique réalisable en 2012.
I. LE DÉFICIT PARADOXAL DE LA BRANCHE VIEILLESSE
A. MALGRÉ UNE RÉFORME COURAGEUSE EN 2003
1. Le poids des retraites dans le financement du système social
L'avenir des régimes de retraite dépend des perspectives de financement de l'ensemble du système de protection sociale : face à des besoins croissants en raison du vieillissement de la population, les recettes suffiront-elles ?
Notre pays est en effet caractérisé par des coûts salariaux élevés et un niveau de prélèvements obligatoires nettement supérieur à celui des pays concurrents. Le poids des prestations sociales dans le Pib s'est d'ailleurs encore accru de presque trois points au cours des quinze dernières années, en passant de 26,5 % en 1990 à 29,4 % en 2006.
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Poids des prestations sociales dans le Pib |
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En points de Pib |
1990 |
2006 |
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Santé |
9,1 % |
10,3 % |
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Vieillesse - Survie |
11,2 % |
13,1 % |
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Maternité - Famille |
2,9 % |
2,7 % |
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Emploi |
2,3 % |
2,0 % |
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Logement |
0,8 % |
0,8 % |
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Pauvreté - Exclusion sociale |
0,2 % |
0,5 % |
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Prestations totales |
26,5 % |
29,4 % |
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Source : Drees, comptes de la protection sociale |
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Appréciée sur longue période, la tendance à l'augmentation de la part des prestations vieillesse est spectaculaire et il n'est financièrement pas soutenable de poursuivre dans cette voie.
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1959 |
1970 |
1975 |
1980 |
1990 |
2000 |
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Prestations du risque vieillesse-survie en % du Pib |
5,4 |
7,3 |
9,1 |
10,3 |
11,2 |
12,6 |
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Source : Cor |
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Selon les estimations du troisième rapport du conseil d'orientation des retraites (Cor), les dépenses de retraite devraient en effet s'accroître fortement, passant de 12,8 % du Pib aujourd'hui à près de 14 % en 2020 et 16 % en 2050.
L'OCDE, qui a mené des travaux comparables, chiffre l'impact du vieillissement de la population, à l'échéance 2050, à une augmentation comprise entre 1,9 % et 3,7 % du Pib pour les dépenses de santé et entre 1,3 % et 2,2 % pour les dépenses liées à la dépendance. Le conseil d'orientation des finances publiques souligne dans un rapport récent 1 ( * ) que, « dans le pire des scénarios, c'est même un surcoût supplémentaire de plus de sept points [de Pib] qui pourrait être constaté. »
Le véritable enjeu porte donc sur la « soutenabilité » du rythme d'évolution des dépenses au regard du principe d'équité entre les générations, d'une part, de la compétitivité de notre économie, d'autre part. Dans ces conditions, il est indispensable d'ouvrir un débat sur les possibilités d'infléchir prioritairement la croissance spontanée des dépenses.
2. Garantir la pérennité à moyen terme des régimes de retraite par répartition
Le vieillissement de la population française tend à saper progressivement les bases du système de retraite par répartition, ne serait-ce qu'en raison de la dégradation du rapport entre les cotisants et les retraités. La réforme des retraites de 2003 était donc inévitable, comme d'ailleurs celle de 1993 et celles intervenues en 1994 et 1996 dans les régimes complémentaires.
L'allongement de l'espérance de vie a en effet pour conséquence d'accroître chaque année la part relative des personnes âgées au sein de la population totale. Selon certains démographes, sur sa tendance actuelle, l'espérance de vie des Français pourrait atteindre quatre-vingt-onze ans en 2100 et celle des Françaises quatre-vingt-quinze ans.
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Evolution de l'espérance de vie des hommes et des femmes |
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1950 |
1970 |
1990 |
2010 |
2030 |
2050 |
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A la naissance |
66,4 |
72,1 |
76,9 |
81,5 |
85,3 |
88,4 |
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A 65 ans |
13,6 |
15,2 |
18,0 |
20,6 |
23,1 |
25,2 |
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Source : Insee |
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Au-delà des facteurs démographiques, il faut rappeler que les systèmes de retraite par répartition évoluent suivant un processus cyclique particulièrement lent . Ils n'atteignent leur maturité qu'au bout de soixante à quatre-vingts années , lorsque les premiers cotisants du régime (entrés entre l'âge de vingt et de quarante ans) arrivent au terme de leur retraite (entre quatre-vingts et cent ans). Schématiquement, le développement d'un régime par répartition traverse trois phases successives :
- une première période très favorable, la « jeunesse du régime », affichant de très forts excédents et provoquant généralement une illusion de richesse. Elle dure vingt à vingt-cinq ans. C'est d'ailleurs probablement encore la situation actuelle de certains régimes spécifiques de professions libérales ;
- une deuxième période, l'« adolescence du régime », marquée par les premiers déficits qui s'accélèrent rapidement. Cette phase, plus difficile, dure vingt à vingt-cinq ans. On peut penser que le régime général se situe aujourd'hui à la fin de cette phase de son développement ;
- une troisième période dite « de maturité », synonyme de réalisme contraint et caractérisée par l'impératif absolu de stabilisation durable des déficits. C'est aujourd'hui la situation des régimes spéciaux.
Le schéma suivant illustre ce processus cyclique à travers l'exemple d'un régime par répartition provisionné dont les réserves permettent d'amortir l'impact des évolutions. Dans le cas d'un régime par simple répartition, sans aucune réserve, le choc serait plus brutal encore.
La situation comptable du régime lors de sa création détermine ensuite très largement les conditions ultérieures de sa pérennité. Idéalement, il aurait fallu que les systèmes de retraite créés après la Seconde Guerre mondiale soient construits, dès l'origine, de façon à accumuler de forts excédents pendant les vingt-cinq premières années de leur existence. Il aurait ainsi été possible de préparer l'avenir, en anticipant la dégradation ultérieure des équilibres en phase de maturité. Plus un système de retraite a accumulé d'excédents en phase 1, moins le déficit en phase 3 sera élevé. Mais rares ont été les régimes de retraite qui ont accepté cette discipline salutaire.
Tel est donc le contexte dans lequel s'inscrivent toutes les réformes des retraites depuis la fin des années quatre-vingt. L'objectif de la réforme de 2003 était donc simple : garantir la pérennité à moyen et long terme du système de retraite par répartition.
3. L'esprit de la réforme de 2003 et les conditions de sa réussite
L'esprit de la réforme consistait à maintenir un haut niveau de pension à l'horizon 2020, tout en limitant la croissance des dépenses par le biais de la prolongation de la durée d'activité des assurés sociaux. Il s'agissait aussi de limiter au maximum les hausses de cotisation.
La réforme de 2003, comme celle de 1993 qu'elle prolonge, demandait donc avant tout aux Français d'accepter de reporter l'âge de liquidation de leur pension et d'accroître leur durée de cotisation, compte tenu de l'allongement de l'espérance de vie. Une personne née en 1970 et prenant sa retraite à soixante-cinq ans devrait en effet disposer d'une espérance de vie supérieure à celle d'une personne née en 1930 et liquidant sa pension à soixante ans.
Durée de vie active et durée de retraite
Source : Ined et Dares, calculs Agirc-Arrco
Le succès de cette démarche dépendait étroitement de l'évolution du marché du travail. Le plan de financement de la « loi Fillon » prévoyait en effet que les futurs excédents de l'Unedic, résultant de la baisse du chômage consécutive au retournement démographique, pourraient neutraliser ou limiter le relèvement des cotisations vieillesse.
L'esprit de la loi était également fondé sur la coopération avec les partenaires sociaux, ainsi que sur celle des assurés sociaux.
« En 2003, le législateur a cherché à limiter le déséquilibre financier du régime général d'assurance vieillesse sans faire porter une charge excessive à ses assurés. En prenant l'option d'inciter au recul de l'âge de départ en retraite plutôt que de l'obliger par le relèvement de l'âge minimum, il a conditionné le succès de la réforme des retraites au succès des mesures en faveur de l'emploi, notamment celui des seniors. Le renforcement du lien entre emploi et retraite et les incertitudes sur l'évolution du marché du travail laissent donc largement ouverte la question sur l'efficacité des choix effectués. » 2 ( * )
Dans ces conditions, la réforme de 2003 apparaît aussi comme un pari sur l'esprit de responsabilité de chacun. L'enjeu principal consistait alors à faire avancer à tout prix le processus de sauvetage de l'assurance vieillesse, en engageant un dispositif permanent d'adaptation et de pilotage à long terme de ce régime.
4. L'équilibre prévisionnel du régime général et des pensions des trois fonctions publiques à l'horizon 2020-2050
Le schéma initial de financement de la réforme de 2003 a été établi sur une combinaison de mesures d'économies à moyen et long terme, mais il incluait aussi de nombreuses dépenses nouvelles, essentiellement à court et à moyen terme, celles-ci correspondant aux contreparties sociales de celles-là.
Trois mesures devaient produire la quasi-totalité de la réduction espérée du déficit de l'assurance vieillesse : l'allongement de la durée d'activité des assurés sociaux, la suppression de la proratisation dans le mode de calcul des pensions du régime général et l'alignement du mode d'indexation des pensions du secteur public sur celui du secteur privé. Elles étaient supposées couvrir environ un tiers du déficit prévisionnel de l'assurance vieillesse à l'horizon 2020 pour le secteur privé et près de la moitié pour les régimes du secteur public. Le solde serait financé par les excédents futurs de l'assurance chômage, d'une part, par le budget de l'Etat pour les pensions civiles et militaires, d'autre part.
Le Cor a présenté en mars 2006 une actualisation des projections à long terme à l'horizon 2020. A défaut de pouvoir décomposer les effets mesure par mesure, seul l'effet global de la réforme a été chiffré. Ces nouvelles projections confirment globalement les estimations initiales de la loi du 21 août 2003 sur la situation financière des principaux régimes de base.
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Scénario de base du Cor établi en
2006 :
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2003 |
2010 |
2020 |
2030 |
2040 |
2050 |
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Avant réforme « Fillon » |
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Dépenses de retraite
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12,8 |
13,3 |
14,5 |
15,9 |
16,7 |
17,1 |
|
Besoin de financement
|
- |
- 0,5 |
- 1,7 |
- 3,1 |
- 3,9 |
- 4,3 |
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Après réforme « Fillon » |
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Dépenses de retraite
|
12,8 |
13,0 |
13,6 |
14,8 |
15,6 |
15,9 |
|
Besoin de financement
|
- |
- 0,2 |
- 0,8 |
- 2,0 |
- 2,8 |
- 3,1 |
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Source : Cor |
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Plus récemment, un nouveau rapport du Cor a considéré que « les nouvelles projections démographiques [...] ne remettent pas en cause l'estimation du besoin du financement du système de retraite à l'horizon 2020, tel qu'il a été présenté au conseil en mars 2006 3 ( * ) . »
* 1 Premier rapport du conseil d'orientation des finances publiques - février 2007 - p. 9.
* 2 Les retraites : libres opinions d'experts européens - Editions Economica - février 2007. Ouvrage collectif sous la direction de Florence Legros - Contribution de Karine Briard de la Cnav (p. 215).
* 3 Quatrième rapport du Cor - Janvier 2007 - Retraites : questions et orientations pour 2008 - p. 29.