II. LE RESPECT DE LA NORME DE DÉPENSES VOTÉE PAR LE PARLEMENT EN LOI DE FINANCES INITIALE
A. 269,3 MILLIARDS D'EUROS PRÉVUS POUR 2006, CONTRE 266,1 MILLIARDS D'EUROS EN LOI DE FINANCES INITIALE
Optiquement, le montant net des dépenses du budget général, hors fonds de concours, résultant du présent projet de loi de finances rectificative, qui s'établit à 269,3 milliards d'euros , est supérieur au montant des crédits ouverts en loi de finances initiale, qui prévoyait des dépenses à hauteur de 266,1 milliards d'euros.
En réalité, l'écart entre loi de finances initiale et projet de loi de finances rectificative est dû au traitement comptable des dépenses de pension du mois de décembre 2005 , qui n'avaient pas été prises en compte en loi de finances pour 2005, à hauteur de 3,3 milliards d'euros.
Jusqu'au 31 décembre 2005, les douze mois de pension imputés en comptabilité budgétaire sur un exercice donné correspondaient aux paiements effectués entre le mois de décembre de l'année précédente et le mois de novembre de l'année considérée.
L'article 28 de la LOLF a posé le principe d'une prise en compte des dépenses au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont payées. Les douze mois de pension imputés en comptabilité budgétaire sur un exercice donné correspondent donc aux paiements effectués entre le mois de janvier et le mois de décembre : l'imputation budgétaire doit intervenir au moment du décaissement.
La transition entre les deux méthodes comptables a posé la question du traitement budgétaire des dépenses de pension du mois de décembre 2005 (3,3 milliards d'euros). Selon la Cour des comptes et votre commission des finances, ces dépenses auraient pu être inscrites, sinon en loi de finances rectificative pour 2005, au moins en loi de règlement pour 2005. Ce n'est pas le choix qu'a retenu le gouvernement, qui a prévu d'imputer les dépenses du mois de décembre 2005 au titre des ouvertures de crédits proposées par le présent projet de loi de finances rectificative.
En-dehors de cette question d'imputation comptable, il convient de souligner que les dépenses du budget général sont en ligne avec les crédits votés par le Parlement en loi de finances initiale pour 2006.
Hors mesure de régularisation concernant les pensions, avant passage à l'Assemblée nationale, le montant des ouvertures de crédits (966 millions d'euros) nets des remboursements et dégrèvements était strictement égal à celui des annulations dans le présent projet de loi de finances rectificative.
Après passage à l'Assemblée nationale, les ouvertures de crédits nets des remboursements et dégrèvements s'établissent à 1.386,8 millions d'euros , strictement gagées par des annulations d'un montant équivalent.
Dès lors, le montant net des dépenses du budget général incluant les fonds de concours (4 milliards d'euros) devrait s'établir en exécution à 270,1 milliards d'euros, équivalent au montant des crédits votés en loi de finances initiale pour 2006 (266,1 milliards d'euros) majoré de l'évaluation des crédits des fonds de concours.
1. La régulation budgétaire en cours d'année
L'exposé général du projet de loi de finances pour 2006 avait prévu, en application de l'article 51 de la LOLF, les modalités de mise en réserve de crédits afin d'éviter toute dégradation du solde budgétaire et de parvenir à contenir la dépense au niveau voté par le Parlement.
Ainsi, pour couvrir les aléas de gestion et assurer le respect de l'autorisation parlementaire, une réserve de 5,5 milliards d'euros a été constituée, représentant un taux global de mise en réserve de 2 % sur le total des crédits, selon la clé de répartition suivante :
- 0,1 % sur les crédits de paiement et autorisations d'engagement ouverts sur le titre des dépenses de personnel ;
- 5,0 % sur les crédits de paiement et autorisations d'engagement ouverts sur les autres titres.
L'exposé général du projet de loi de finances pour 2006 indiquait, par ailleurs, que pour les programmes d'intervention sur lesquels l'Etat ne dispose pas de pouvoir discrétionnaire d'attribution (dépense liée à l'exercice de droits objectifs par leurs bénéficiaires), les crédits mis en réserve avaient vocation à être libérés au cours de l'exercice, sauf évolution favorable du nombre de bénéficiaires des dispositifs. Le montant de ces crédits ayant vocation à être libérés s'élevait à 1,4 milliard d'euros.
Le montant net des mises en réserve s'élevait ainsi à 4,1 milliards d'euros, à comparer avec les mises en réserve de l'exercice 2005, d'un montant d'environ 8 milliards d'euros.
Le caractère limité des mises en réserve 2 ( * ) pour l'année 2006, l'absence de décret d'annulation , en-dehors des gages liés à l'intervention de décrets d'avance ou de décrets pour dépenses accidentelles, ainsi que le montant significatif des dégels obtenus par les services (3,7 milliards d'euros), soulignent que l'objectif de maîtrise de la dépense au niveau voté par le Parlement a été réalisé sans tensions budgétaires particulières.
Evolution de la mise en réserve 2006
(en millions d'euros)
|
Hors titre 2 |
Titre 2 |
Total |
|
|
Mise en réserve initiale |
5.381 |
118 |
5.499 |
|
Dégel immédiat consécutif au « plan banlieues » |
- 387 |
- 15 |
- 402 |
|
Réserve après « plan banlieues » |
4.994 |
103 |
5.097 |
|
Annulations par décret d'avance du 27 mars |
- 141 |
- |
- 141 |
|
Annulations par décret d'avance du 1 er août |
- 218 |
- |
- 218 |
|
Annulations par décret d'avance du 23 octobre |
- 24 |
- |
- 24 |
|
Réserve après les 3 décrets d'avance |
4.611 |
103 |
4.714 |
|
Solde des dégels (-) et des gels supplémentaires (+) (a) |
- 2.909 |
+ 74 |
- 2.835 |
|
Réserve avant PLFR |
1.702 |
177 |
1.879 |
|
Annulations par décret d'avance du 6 décembre et PLFR |
- 690 |
- 133 |
- 823 |
|
Réserve après 4 e décret d'avance et présent PLFR |
1.012 |
44 |
1.057 |
|
Dégels intervenus |
876 |
19 |
894 |
|
Gel résiduel |
137 |
26 |
163 |
(a) Le seul gel supplémentaire est celui effectué en août sur des crédits de personnel.
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
* 2 Il faut noter des effets pervers désormais résolus s'agissant de la mise en oeuvre de la réserve de précaution qui s'applique tout naturellement aux opérateurs. Le taux de mise en réserve était en 2006 de 5 % sur la subvention pour charges de service public allouée par l'Etat, alors que certains opérateurs, comme l'agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), dans le domaine de la culture, n'ont pour l'essentiel que des charges de personnel, pour lesquels une mise en réserve de 0,1 % aurait été plus appropriée.