III. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES
A. PROGRAMME 133 « DEVELOPPEMENT DE L'EMPLOI »
1. Présentation du programme et des actions
Les politiques publiques mises en oeuvre dans ce programme assurent un soutien structurel à la création d'emploi.
a) La baisse du coût du travail pour faciliter le développement de territoire et de secteurs à forts potentiels d'emplois8 ( * ) (action 1),
L'action comprend désormais trois « sous-actions » :
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La promotion
de l'emploi dans les régions à faible attractivité
économique
(sous-action 1)
Des exonérations sont consenties dans des zone géographiques présentant une faible attractivité en raison de leur isolement ou d'un taux de chômage élevés.
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La promotion de l'emploi dans le
secteur des hôtels, cafés et restaurants (HCR)
(sous-action 2)
La présente sous-action recouvre une aide instituée par l'article 10 de la loi du 9 août 2004 relative au soutien à la consommation et à l'investissement, grâce à laquelle les professionnels du secteur ont décidé de supprimer le « SMIC hôtelier » 9 ( * ) . En application de l' article 57 rattaché , ce dispositif, conçu comme transitoire dans l'attente d'une baisse de la TVA dans la restauration, est reconduit une année de plus 10 ( * ) , jusqu'au 31 décembre 2007, et le montant de l'aide se trouve augmenté. Cet article s'inscrit dans le cadre d'un plan de croissance du secteur HCR signé le 17 mai 2006, lequel prévoit également une aide pour l'emploi de salariés « extra », qui devrait faire l'objet d'un article 57 bis rattaché 11 ( * ) .
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La promotion de l'emploi dans le
secteur des services à la personne »
(sous-action 3,
déplacée de l'action 2 du présent programme)
La loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale a notamment créé un crédit d'impôt spécifique pour les sociétés, une réduction de 15 points de cotisations patronales pour les particuliers déclarant leurs salariés au salaire réel et une exonération totale de cotisations sociales pour les entreprises et les associations agréées, ces deux dernières mesures ayant une traduction budgétaire dans le présent programme.
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Il est rappelé qu'en vertu de l'article 56 de la LFI 2006, le présent programme ne compense plus depuis 2006 les allègements généraux de charges sociales auprès de la sécurité sociale, car il lui est attribué, à due concurrence, un « bouquet » de recettes fiscales.
Le budget du travail s'en est trouvé diminué de près des deux tiers, avec la débudgétisation 12 ( * ) d'une dépense qui s'élève à 18,9 milliards d'euros en 2006 et à 19,84 milliards d'euros en 2007 13 ( * ) . Votre rapporteur spécial regrette cette opération qui aboutit, dès la discussion du présent budget, à ne plus soumettre à l'approbation du Parlement, lors de la discussion budgétaire, le coût de la compensation des allègements généraux de charges.
Une partie importante de cette dépense, de l'ordre de 11 milliards d'euros, est héritée de la politique de réduction du temps de travail.
Naturellement, si les allègements devaient faire l'objet d'une intégration dans le barème 14 ( * ) de la sécurité sociale, il conviendrait d'en évaluer préalablement l'efficacité afin d'optimiser le calibrage d'une mesure dont le « rapport coût/efficacité » n'est probablement pas, en l'état, le plus favorable.
Une telle évolution 15 ( * ) mériterait évidemment d'être longuement débattue, et, pour sa part, le récent rapport gouvernemental sur l'intégration des allègements généraux de cotisations patronales au sein d'un barème de cotisations de sécurité sociale 16 ( * ) souligne qu'« elle accroît [rait] la complexité des cotisations sociales », qu'« elle tendrait à pérenniser les principes actuels » dont le rapport admet, toutefois, que « l'instabilité chronique (...) diminue la portée » pour créer des emplois.
Quoi qu'il en soit, votre rapporteur spécial a acquis la conviction qu'une diminution progressive 17 ( * ) du niveau des exonérations assortie d'un assouplissement du droit du travail favoriserait plus certainement l'embauche .
Ainsi, le succès du contrat nouvelle embauche (CNE), qui symbolise aujourd'hui l'acclimatation de la « flexicurité » en France, avec une procédure de rupture simplifiée assortie de nouvelles garanties pour les salariés, se confirme avec un cumul, depuis août 2005, de 662.000 intentions d'embauche, dont 612.000 pour les seules entreprises de moins 20 salariés, ce qui représente 8,4 % du total des intentions d'embauche d'entreprise.
Début août 2006, le gouvernement se réjouissait de ce qu' « après seulement douze mois d'existence, 583.700 contrats ont été signés. Près de 60.000 de ces emplois n'auraient pas vu le jour sans le CNE . C'est un résultat sans précédent pour un dispositif qui n'a pas coûté un seul centime au contribuable » 18 ( * ) .
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Le contrat nouvelle embauche Le CNE est un contrat sans détermination de durée, créé par l'ordonnance n° 2005-893 du 2 août 2005. Il concerne les entreprises du secteur privé et les associations jusqu'à 20 salariés (équivalent temps plein). Pendant une période de deux ans, dite « période de consolidation », l'employeur peut, par lettre recommandée, rompre le contrat de travail sans motiver sa décision avec une durée de préavis dépendant de l'ancienneté dans le contrat : il n'y a pas de préavis avant un mois d'ancienneté ; entre un mois et six mois d'ancienneté, le préavis est de deux semaines ; il est d'un mois après six mois d'ancienneté. Le salarié peut démissionner, à tout moment, sans préavis. Sauf faute grave, les indemnités en cas de rupture par l'employeur s'élèvent à 8 % du montant total de la rémunération brute perçue depuis le début du contrat. L'employeur doit aussi verser 2 % du même montant aux ASSEDIC pour financer des actions d'accompagnement du salarié par le service public de l'emploi. Le salarié bénéficie alors de l'assurance chômage selon les règles en vigueur. S'il n'a pas de durée de travail suffisante pour être indemnisé et que son contrat a duré au moins quatre mois, il a droit à une allocation forfaitaire de 16,40 euros par jour pour une durée d'un mois. |
En tout état de cause, il est regrettable que le gouvernement ne se soit pas ouvert à une évolution des prélèvements sociaux susceptible de moins peser sur le coût du travail sans recourir à la présente forme de subventionnement.
Les solutions existent pourtant, qu'il s'agisse de la « TVA sociale » ou du « coefficient emploi activité » 19 ( * ) . Pour commencer, il serait élémentaire que le gouvernement fournisse le rapport sur la politique d'allègement des cotisations sociales prévu par le V de l'article 56 de la LFI 2006 précité 20 ( * ) .
* 8 Action au libellé est modifié par rapport au PAP 2006 (« Allègements de cotisations sociales »).
* 9 Le « SMIC hôtelier » était perçu par 260.000 salariés de la branche ainsi rémunérés à un montant inférieur de 5,2 % au SMIC de droit commun.
* 10 L'article 160 de la loi de finances pour 2006 avait déjà prorogé le dispositif pour 2006.
* 11 Article introduit en première délibération à l'Assemblée nationale.
* 12 Il s'agissait alors de faciliter la construction d'un budget général en « croissance zéro », le coût de la mesure devant évoluer spontanément de 17,1 milliards d'euros en 2005 à 18,9 milliards d'euros en 2006.
* 13 Dépense à laquelle il convient d'ajouter le financement des allégements de cotisations sociales supplémentaires en faveur des très petites entreprises décidé à l'article 23 du présent projet de loi de finances, mesure dont le coût s'élèvera à 320 millions d'euros en 2007 et à 650 millions d'euros en année pleine.
* 14 Une « barémisation » présenterait l'avantage de sécuriser les anticipations des entreprises , les allègements généraux étant régulièrement modifiés en loi de finances, de rendre, en toute transparence, les comparaisons internationales portant sur les prélèvements sociaux plus favorables à la France, le taux de cotisation patronale de 46 % y étant effectivement ramené à 20 % au niveau du SMIC grâce aux allègements généraux, et de clarifier les responsabilités de l'Etat et de la Sécurité sociale.
* 15 L'instauration d'une progressivité des prélèvements sociaux constituerait une rupture avec le système actuel, même si elle ne serait pas sans exemple : l'Allemagne pratique également des ristournes sur les bas salaires, en cohérence avec des minima salariaux élevés.
* 16 Rapport conjoint de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des affaires sociales, rendu en application du V de l'article 56 de la loi de finances pour 2006.
* 17 Par exemple, la fourchette des allègements pourrait être progressivement réduite en abaissant le salaire à partir duquel l'allègement dégressif s'annule (1,6 SMIC en 2006, 1,5 SMIC en 2007 etc.), tandis que le montant de l'allègement maximum diminuerait à proportion (26 points de cotisation au niveau du SMIC en 2005, 22 points en 2006, etc.).
* 18 Déclaration de M. Renaud Dutreil, ministre des PME, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales, le mercredi 16 août 2006. Les allocations forfaitaires liées aux CNE s'élevant à 18,61 millions d'euros pour 2006 et 2007, cette dépense correspondrait à un maximum de 310 euros par emploi créé...
* 19 Nonobstant la relative défiance qu'a manifestée, à leur égard, dans un rapport rendu public le 30 mai 2006, le groupe de travail sur l'élargissement de l'assiette des cotisations employeurs de sécurité sociale. Ce groupe a été mis en place fin février 2006 par le Premier ministre, Dominique de Villepin, après que le Président de la République ait souhaité que le financement de la protection sociale soit assuré par un prélèvement reposant sur une assiette plus juste et plus favorable à l'emploi. Ce rapport a abordé cinq principales pistes de réforme : la cotisation sur la valeur ajoutée (CVA), la modulation des cotisations en fonction de la valeur ajoutée, la TVA sociale, le coefficient emploi activité et la contribution patronale généralisée. Le tome I du rapport général sur le PLF 2007 fait au nom de la commission des finances par M. Philippe Marini évoque longuement cette problématique.
* 20 A cet égard, une réponse à une question complémentaire du rapporteur spécial précise : « Pour ce qui concerne le rapport mentionné à l'article V, il n'a pas été fourni. Les questions de méthodologie et de disponibilité des données qu'il soulève expliquent en partie cette situation. Des travaux on été effectués ou sont en cours sur tout ou partie des thèmes exposés : effets emploi, dynamique des salaires, etc. Un Rapport Cour des comptes ainsi qu'un rapport du COE, qui ne représentent certes pas l'avis du gouvernement, permettent d'éclairer les parlementaires sur une partie des questions posées. (...) Contrairement à une idée couramment répandue, le sujet de l'efficacité des allégements préoccupe beaucoup les administrations concernées, qui consacrent des ressources importantes à leur analyse. Pour ce qui concerne le Ministère de l'emploi la Dares a lancé un nouvel appel d'offres sur une évaluation de ce dispositif. De nombreux éléments sont produits, encore récemment par le CEE, l'Acoss, la Dress, l'Insee, le COE qui permettent de l'éclairer ».