N° 78
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007
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Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2006 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2007 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 33
TRAVAIL ET EMPLOI
Rapporteur spécial : M. Serge DASSAULT
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 3341 , 3363 à 3368 et T.A. 619
Sénat : 77 (2006-2007)
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Lois de finances. |
I. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
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1. LES CRÉDITS 1.1 Les crédits de la mission « Travail » s'établissent à 12,6 milliards d'euros en 2007, en baisse de 4 %. Cependant, l'évolution des crédits correspondant à la présente mission se trouve minorée de près d'un milliard d'euros par rapport à l'évolution réelle de la dépense en 2007 car : - il se trouve 750 millions d'euros de dépenses débudgétisées en 2007 ; en effet : - on constate une baisse de la subvention au Fonds de solidarité, de plus de 240 millions d'euros. Elle n'est permise que par la mobilisation, en vertu de l'article 31 du PLF 2007, d'une partie de la créance que détient l'Etat sur l'UNEDIC. En réalité, les dépenses du fonds augmentent de près de 290 millions d'euros. Un remboursement partiel, prévu à hauteur de 550 millions d'euros pour 2007 , doit en effet contribuer à l'équilibre du budget du Fonds de solidarité et aboutit à diminuer d'autant les crédits de la mission « Travail et emploi » ; - concernant l'AFPA, le « bleu » prévoit que la subvention sur crédits d'État inscrite sur le présent programme soit « complétée d'un apport en ressources extra budgétaires à hauteur de 200 millions d'euros » ; - la dernière étape de la décentralisation de l'apprentissage est financée par le renfort de la taxe d'apprentissage au travers d'une « contribution au développement de l'apprentissage » dont la montée en puissance 1 ( * ) s'achève en 2007. La dotation de décentralisation de l'apprentissage, qui s'élevait encore à 203 millions d'euros en 2006, est ainsi supprimée pour 2007 . Au total, dans le périmètre 2006, la dépense de la mission progresse de plus de 5 %. 1.2 Les moyens de l'emploi sont disséminés entre la mission « Travail et emploi », la sécurité sociale (exonérations générales) et la dépense fiscale ... En faisant masse, l'ensemble des moyens dévolus à l'emploi progressent de 6 %, pour s'établir à près de 42 milliards d'euros... 1.3 L' augmentation de plus de 8 % des crédits consacrés aux mesures d'âge s'explique par la correction d'une insincérité budgétaire des lois de finances initiales récentes -en particulier de la LFI 2006-, et non par une hausse du nombre de bénéficiaires de ces dispositifs de préretraites, ramené de plus de 65.500 en 2006 à moins de 55.800 en 2007. En réalité, la dépense liée aux mesures d'âge doit diminuer fortement, conformément aux orientations du « plan d'action concerté sur l'emploi des seniors » avec un montant prévisionnel d'environ 550 millions d'euros en 2007, 365 millions d'euros en 2008 et 320 millions d'euros en 2009. 1.4. La programmation budgétaire de la loi de cohésion sociale du 18 janvier 2005 n'est que rarement respectée. Ainsi en va-t-il des maisons de l'emploi , avec une dépense de 118,5 millions d'euros contre 530 millions d'euros programmés pour 2007. Si 194 maisons de l'emploi sont aujourd'hui « labellisées » (le plan de cohésion sociale prévoit la mise en place de 300 maisons de l'emploi), la « labellisation » ne correspond qu'à un agrément et à ce jour, 58 maisons de l'emploi fonctionnent effectivement . La programmation budgétaire de la loi de cohésion sociale n'est pas non plus respectée pour les contrats d'avenir , avec une dépense de 623 millions d'euros contre 1,285 milliard d'euros prévus pour 2007. Il semble aujourd'hui nécessaire de stabiliser les dispositifs d'« activation des minima sociaux » que sont les contrats d'avenir et le CI-RMA, car ce sont les plus complexes avec une réglementation au surplus très évolutive qui nuit à leur appropriation. * 1.5 Pour 2007, il n'est pas prévu de recourir aux reports, contrairement à l'exercice 2006 avec la décision ex ante de mobiliser 100 millions d'euros de reports pour financer la dépense, procédé qu'avait alors critiqué votre rapporteur spécial pour être peu conforme à l'esprit de la LOLF . 2. LA POLITIQUE 2.1 En vertu de l'article 56 de la LFI 2006, les exonérations générales de charges sur les bas salaires ont été transférées en 2006 à la Sécurité sociale sans évaluation de cette politique, dont le coût dépasse 20 milliards d'euros. Le peu d'emplois créé par les récentes aides dans la restauration devrait inciter à réviser une politique systématique de baisse du coût du travail. Aujourd'hui, une diminution progressive du niveau et du coût des exonérations est probablement souhaitable. L'emploi serait davantage soutenu par : - un assouplissement du droit du travail . Des règles de licenciement plus souples favorisent l'embauche, comme le montre le succès du « contrat nouvelle embauche » (CNE) ; - une remise en cause plus générale des 35 heures , sachant que la part des allègements généraux de charge sociale liée à la réduction du temps de travail correspond aujourd'hui à 11 milliards d'euros ; - une évolution de la structure des prélèvements sociaux (« TVA sociale », « coefficient emploi activité »...) qui valorise le travail tout en améliorant la compétitivité. 2.2 La commission des finances n'est pas davantage éclairée par le rapport du gouvernement sur la politique d'allègement des cotisations sociales dont l'article 56 de la LFI 2006 avait prévu la remise aux commission des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat avant le 30 juin 2006, toujours attendu. 2.3 Les aides dans le secteur de la restauration sont peu créatrices d'emploi : la dépense annuelle pour chacun des 16.600 emplois créés en 2006 dépasse 30.800 euros, soit 100 fois le coût unitaire des 60.000 emplois créés grâce au CNE... Dès lors, votre rapporteur spécial vous propose un amendement visant à prélever 10 millions d'euros sur le programme 133 « Développement de l'emploi », qui comprend les aides à la restauration. Un tel amendement signifie la primauté accordée par le Sénat à une politique d'assouplissement maîtrisée du code du travail sur les politiques de subventionnement lorsqu'elles s'avèrent inefficaces et coûteuses. Ces crédits seraient utilement transférés vers le programme 102 « Accès et retour à l'emploi » au profit de l'AFPA : pour fournir un « apport en ressources extra budgétaires à hauteur de 200 millions d'euros » 2 ( * ) (correspondant à des besoins qui ressortiraient finalement à 186 millions d'euros), l'article 61 rattaché ne procurerait à l'AFPA que 175 millions d'euros par un prélèvement sur le Fonds unique de péréquation (FUP) des fonds de la formation professionnelle. 2.4 Pour les maisons de l'emploi en état de fonctionner, la « cible » de 12,5 % de guichets uniques ANPE-ASSEDIC en 2007 est, elle aussi, décevante... Il est probable qu'une fusion de l'ANPE et de l'UNEDIC mettrait un terme à une partition des tâches nuisible à l'efficacité de l'ensemble . Les maisons de l'emploi s'en trouveraient créées d'office. Les récentes expérimentations d'accompagnement personnalisé des demandeurs d'emploi menées par l'UNEDIC, certes utiles pour stimuler l'action de l'ANPE et améliorer sa performance en la matière, renforcent aussi l'acuité du propos... 2.5 Bien que l'UNEDIC ne soit pas un opérateur de la « mission », l'assurance chômage occupe un rôle central dans le service public de l'emploi. En France, la durée d'indemnisation de la filière principale (23 mois) est plus élevée que dans la plupart des pays voisins, alors que les sanctions financières en cas de refus successifs d'emplois ne sont que rarement appliquées. Dans ce contexte, certains observateurs relèvent que la durée et le niveau de l'indemnisation ne motivent pas suffisamment certains chômeurs placés dans une logique de « droit à indemnisation » qu'il convient d'épuiser . 2.6 Il est prévu une baisse sensible du nombre des principaux contrats aidés entre fin 2006 et fin 2007 : de 570.000 à 420.000 emplois, notamment au terme d'un « refroidissement » du CIE (moins 120.000 contrats). Mais cette évolution est tributaire de l'évolution du marché de l'emploi : si elle n'est pas suffisamment porteuse, il est à craindre que le nombre de contrats aidés jugés utiles au second semestre n'augmente en 2007, et donc la dépense y afférent. 2.7 Quoi qu'il en soit, les dispositifs destinés à favoriser l'insertion dans le monde du travail sont trop nombreux, trop coûteux et surtout trop conjoncturels... Votre rapporteur spécial estime qu' une action dans le long terme nécessite une démarche qualitative forte en amont qui pourrait consister en un rehaussement de 16 ans à 18 ans de l'âge limite de la formation obligatoire. * 2.8 La mise en place des « actions préparatoires au recrutement », destinée aux demandeurs d'emploi qui ont des compétences proches de celles requises pour une offre d'emploi disponible mais non satisfaite, constitue une démarche prometteuse . 2.9 Le non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux en 2006 et en 2007 permet d'opérer les recrutements liés au plan de modernisation et de développement de l'inspection du travail à effectif constant. 3. LA PERFORMANCE 3.1 Le PAP est encore instable pour les programmes 133 et 102 : neuf parmi les vingt-cinq indicateurs de ces programmes ne permettent pas de constituer des séries homogènes avec les indicateurs du PAP 2006. Les lois de règlements pour 2006 et 2007 devraient ainsi donner lieu à des rapports annuels de performances (RAP) basés sur des indicateurs différents, ce qui pose un problème de suivi de la « performance » . 3.2 Concernant les contrats aidés , les quatre indicateurs mesurant les « taux d'insertion dans l'emploi durable » ont été rationalisés, et, désormais, deux indicateurs effectuent cette mesure : le premier, 6 mois (et non plus 3 mois) après la sortie des contrats aidés (CIE et CAE, contrat d'avenir et CI-RMA) et le second, 18 mois après la sortie de ces contrats aidés. Bien sûr, ces indicateurs occupent une position centrale dans la mesure de la performance de la mission « Travail et emploi ». Le premier indicateur sera disponible pour le rapport annuel de performances (RAP) de 2007 (en loi de règlement pour 2006) mais le second indicateur ne sera pas disponible avant 2009... 3.3 La proportion de crédits d'intervention délégués ou « pilotés » au niveau régional est relativement faible : l'indicateur 1.2 fait état d'un taux compris en 2006 entre 6 % et 27 % selon le programme, la cible pour 2007 étant elle-même comprise entre seulement 6 % et 30 %... Or c'est la fongibilité au niveau territorial (c'est-à-dire, pour la mission « Travail et emploi », au niveau régional) qui est a priori la plus porteuse dans la perspective d'une allocation stratégique des moyens au plus près des spécificités locales... 3.4 L'énumération des dépenses fiscales rattachées à la mission mériterait d'être enrichie par une analyse systématique de leur performance . 3.5 Il existe encore un problème de hiérarchisation 3 ( * ) des indicateurs car, d'un programme à l'autre, le nombre d'indicateurs rapporté au montant des crédits peut encore faire apparaître un facteur 50 (80 dans le PAP 2006). * 3.6. L' effort d'analyse considérable fourni dans le bleu « Travail et emploi » du PLF 2006 pour améliorer et compléter la batterie des objectifs et des indicateurs de performance a été poursuivi avec des améliorations nouvelles au prix, il est vrai, d'une relative instabilité des PAP. Ce travail montre une réelle appropriation de la démarche de performance par le ministère. Le catalogue des indicateurs de la mission « Travail et emploi » est aujourd'hui de nature à améliorer et à mieux orienter la gestion de la politique de l'emploi, cela à tous les niveaux administratifs ainsi que pour chacun des opérateurs concernés, sous la tutelle du ministère de l'emploi, du travail et de la solidarité. 3.7 A la suite d'une observation formulée par votre rapporteur spécial à l'occasion de l'examen du PAP 2006, la mesure des « mises en relation positive » (« MER+ ») effectuées par l'ANPE se retrouve dans le PAP 2007 au travers d'un indicateur 3.5 « Nombre de mises en relation effectuées par l'ANPE rapporté au nombre de mises en relation positive » (ratio MER / MER+). Cependant, il semble que seule la mise en place d'un ratio rapportant MER+ au nombre d'embauches totales permettrait une mesure globale de la performance de l'ANPE en termes d'intermédiation. 3.8 La plupart des indicateurs sont désormais correctement renseignés. * * * Le taux de réponse au questionnaire budgétaire dans les délais impartis par la LOLF, déjà supérieur à 90 % pour 2006, est de 100 % pour 2007, ce dont votre commission des finances se félicite. |
* 1 Montée en puissance programmée par l'article 37 de la loi de finances pour 2005.
* 2 Bleu « Travail et emploi ».
* 3 Difficulté déjà relevée par M. Jean Arthuis, président de votre commission des finances, dans son rapport d'information n° 220 (2004-2005) intitulé « LOLF : culte des indicateurs ou culture de la performance ? ».