B. L'OBJECTIF UNIQUE DE « PERMETTRE AUX USAGERS DE BÉNÉFICIER DE LEURS DROITS LE PLUS RAPIDEMENT POSSIBLE » RESTE LUI-MÊME INSUFFISANT
Comme on l'a indiqué ci-dessus, les deux programmes de la mission ont été dotés d'un unique objectif : « Permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible ». Cet objectif, à l'évidence, ne suffit pas.
1. L'évaluation de l'efficacité des principaux remboursements et dégrèvements doit constituer un objectif de la présente mission
En l'état, aucun indicateur ne concerne l'évaluation de la performance des dégrèvements et remboursements législatifs .
Certes, la LOLF a pour objet d'évaluer l'efficacité de la gestion des programmes, et non de la législation. Il n'y a donc pas lieu que la présente mission comprenne des objectifs relatifs à l'efficacité des dégrèvements. En revanche, l'information du citoyen et du contribuable sur l'efficacité de ces dégrèvements, et, plus généralement, des allégements fiscaux, devrait constituer un objectif de chacun des deux programmes.
Il convient de citer tout particulièrement, à cet égard, le cas de la prime pour l'emploi . Cette lacune, compte tenu des montants considérables en jeu (près de 3,3 milliards d'euros de crédits sont demandés, au titre de la mission, pour les remboursements de PPE en 2007), est problématique.
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La difficile « traçabilité » de la prime pour l'emploi Suivant le Rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution annexé au présent projet de loi de finances (tableau 8, p. 17), et comme le rappelle une indication du « bleu » relatif à la présente mission (p. 29), le coût de la PPE en 2007 est estimé, au total, à 4,2 milliards d'euros . Sur ce montant, 500 millions d'euros correspondent aux mesures nouvelles proposées par l'article 3 du présent projet de loi de finances (ce que retrace le tableau 7, p. 16, du Rapport sur les prélèvements obligatoires précité). Le coût global de la PPE en 2007, par rapport à 2006 (3,2 milliards d'euros), connaît ainsi une hausse de 1 milliards d'euros . Seuls 3,7 milliards d'euros apparaissent dans le tome II de l'annexe « Evaluation des voies et moyens » (p. 42 ; ce montant se trouve également mentionné dans le « bleu » relatif à la mission « Travail et emploi », dont le rapporteur spécial est notre collègue Serge Dassault, p. 53). L'annexe « Evaluation des voies et moyens », en effet, par convention méthodologique, fait apparaître les dépenses fiscales hors mesures nouvelles . La présente mission retrace les restitutions associées à la PPE, à hauteur de près 3,3 milliards d'euros , pratiquées en faveur des ménages les plus modestes ; ce montant est repris au sein du tome I de l'annexe « Evaluation des voies et moyens » (p. 52). Compte tenu de la nature du crédit d'impôt, les 900 millions d'euros restant sur le total du coût estimé correspondent à une atténuation de recettes fiscales , qui résultera de l'imputation de la PPE sur l'impôt dû par les contribuables entrant dans le champ d'application du dispositif. Ce dernier montant n'apparaît pas directement dans les documents budgétaires . Un élément de complexité supplémentaire vient de l' indication du « bleu » de la présente mission (p. 29) concernant les proportions relatives de la part de la PPE remboursée et de la part de la PPE imputée . En effet, ledit « bleu » fait état d'un remboursement d' « environ 78 % chaque année ». Or, pour 2006, cette part se révèle en réalité de 68 % ; elle atteindrait 72 % en 2007 . Interrogé sur ce point, le gouvernement a fait observer qu'il ne s'agissait, en tout état de cause, que d'estimations, la part de la PPE restituée par rapport à sa part imputée pouvant varier d'une année sur l'autre. Une dernière subtilité de calcul a trait aux atténuations supplémentaires de recettes en 2007, au titre de la PPE, dont fait état le tome I de l'annexe « Evaluation des voies et moyens » (p. 19 et p. 20) : 150 millions d'euros résultant de l'aménagement de droits, et 144 millions d'euros issus des mesures de la LFI pour 2006, soit un total de 294 millions d'euros. Ce montant a été calculé en fonction de la part moyenne d'imputation de la PPE en 2006 et 2007 (29,25 %) |
Le rapport d'information du président Jean Arthuis sur les objectifs et indicateurs de performance de la LOLF avait d'ailleurs signalé cette défaillance (rapport d'information n° 220, 2004-2005, p. 38), de même que le rapport intitulé La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances : réussir la LOLF, clé d'une gestion publique responsable et efficace , remis au gouvernement, en septembre 2005, par notre collègue Alain Lambert et notre collègue député Didier Migaud. Ces derniers, ainsi, estimaient que, dans le cadre de la présente mission, « un suivi des impacts économiques et sociaux des dégrèvements ne serait pas superflu. Ils sont extrêmement coûteux, et on ne connaît pas leurs effets ».
En tout état de cause, votre rapporteure spéciale juge nécessaire de retenir, pour chaque programme de la présente mission , un objectif d'évaluation de l'efficacité des remboursements et dégrèvements, et plus généralement de la dépense fiscale . En effet, si l'efficacité des allégements fiscaux ne dépend pas du responsable des programmes, il appartient en revanche à ce dernier de l'évaluer.
En réponse à une question posée à ce sujet par votre rapporteure spéciale, le gouvernement considère que l'administration fiscale ne peut être chargée d'un rôle d'évaluation de l'efficacité de la dépense fiscale. Il justifie cette position en rappelant que les remboursements et dégrèvements ne constituent qu'une partie de la dépense fiscale (« Il est rappelé que les remboursements et dégrèvements au titre d'un dispositif fiscal donné ne constituent qu'une partie, parfois faible de la dépense fiscale correspondante, le reste passant en atténuation de recettes. Dès lors , les objectifs des programmes ne peuvent être orientés que vers la qualité du service rendu »), sans que le lien (« dès lors ») apparaisse clairement.
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Le refus du gouvernement de mettre en place un objectif d'évaluation de l'efficacité des allégements fiscaux La question posée par votre rapporteure spéciale : « Indiquer en particulier (...) pourquoi l'évaluation de l'efficacité des principaux remboursements et dégrèvements ne constitue pas un objectif des programmes ». La réponse du gouvernement : « Les indicateurs mis en place pour couvrir les crédits de la mission « Remboursement et dégrèvement » ont été définis au regard de l'objectif de la présente mission, à savoir « permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible ». « Il est rappelé que les remboursements et dégrèvements au titre d'un dispositif fiscal donné ne constituent qu'une partie, parfois faible de la dépense fiscale correspondante, le reste passant en atténuation de recettes. Dès lors, les objectifs des programmes ne peuvent être orientés que vers la qualité du service rendu, par opposition à des objectifs d'efficience, qui n'auraient un sens que pour les dépenses fiscales. « Par ailleurs, la majeure partie des principaux remboursements et dégrèvements relève de l'application directe de la mécanique fiscale (remboursements de crédits de TVA ou restitutions d'excédent sur versement d'impôt sur les sociétés). Dans ce cas précis, la notion d'efficacité n'a de sens que du point de vue du service rendu à l'usager dans une optique de recherche de compétitivité des entreprises, ce que traduit l'objectif de faire bénéficier les usagers de leurs droits dans les meilleurs délais. « Néanmoins, le champ couvert par l'ensemble des indicateurs de la mission s'est élargi à l'occasion de la mise en place de l'indicateur sur la part des restitutions d'impôt sur les sociétés effectuées dans un délai de trente jours à compter du dépôt de la demande. De plus, un indicateur d'ancienneté du stock de demande de remboursement de crédits de TVA est actuellement à l'étude . » Source : question 10 posée en application de l'article 49 de la LOLF dans la perspective de la discussion du présent projet de loi de finances, et réponse du gouvernement (texte intégral) |
A rebours de ces considérations, votre rapporteure spéciale estime que les intérêts du budget de l'Etat ne peuvent être absents de la mesure de performance de la mission « Remboursements et dégrèvements » : une évaluation de l'efficacité des principales opérations concernées, de ce point de vue, constitue une réelle nécessité .
A cet égard, il convient de signaler que le président de votre commission des finances, sur l'initiative de votre rapporteure spéciale, a saisi la Cour des comptes, le 3 octobre 2006, d'une demande d'enquête, en application de l'article 58-2° de la LOLF, portant sur « la gestion et l'efficacité des remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat et d'impôts locaux » . Les résultats de cette enquête feront l'objet, en 2007, d'une audition, pour suite à donner.
2. La nécessité d'évaluer l'exactitude de l'imposition du contribuable
Si l'on se limite à mesurer la qualité de service de l'administration fiscale, comme semble le souhaiter le gouvernement, celle-ci ne saurait être réduite aux seuls enjeux de rapidité d'exécution, pris en compte par l'objectif unique de chacun des deux programmes.
Les objectifs et indicateurs complémentaires à introduire devront également mesurer l'exactitude de l'imposition du contribuable. On pourrait imaginer, par exemple :
- un indicateur concernant les vérifications préalables opérées par les services, en matière de remboursements de TVA notamment 5 ( * ) ;
- un indicateur concernant le nombre d'erreurs de l'administration fiscale.
De fait, votre rapporteure spéciale, dans le questionnaire budgétaire adressé au gouvernement en vue de l'examen du présent projet de loi de finances, a souhaité obtenir des précisions quant aux garanties aménagées par l'administration, afin que les mesures tendant à l'accélération des procédures en cause ne s'exercent pas au détriment de la rigueur des vérifications nécessaires . La réponse du gouvernement est reprise, dans son intégralité, dans l'encadré ci-après 6 ( * ) : elle appelle des éléments d'appréciation objectifs, que seuls des indicateurs, au sens de la LOLF, pourraient apporter .
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Les garanties de la vérification préalable aux remboursements et dégrèvements : la réponse du gouvernement au questionnaire de votre rapporteure spéciale La question posée par votre rapporteure spéciale : « Préciser, en ce qui concerne les actions mentionnées aux deux questions précédentes [actions prévues ou envisagées pour améliorer le délai des remboursements et dégrèvements, pour réduire le délai entre le dépôt d'une contestation de la taxe mise à sa charge et la disposition par l'usager de la restitution afférente, et pour réduire le volume du contentieux par des actions préventives], les garanties aménagées afin que les mesures tendant à l'accélération des procédures ne préjudicient pas à la rigueur des vérifications nécessaires. La réponse du gouvernement : « L'action entreprise par la direction générale des impôts visant à faire bénéficier les usagers de leurs droits dans les meilleurs délais possibles ne saurait avoir pour conséquence une baisse de la qualité dans l'instruction des dossiers. Cette recherche constante de la qualité et de la productivité passe par une refonte de l'ensemble des processus mis en oeuvre jusqu'à une période récente ainsi que par une meilleure prévention des procédures contentieuses. Outre les marges de manoeuvre dégagées par la politique de prévention du contentieux mentionnée à la question précédente du présent questionnaire, les modifications structurelles apportées au traitement des demandes de remboursement et dégrèvement ont permis de fluidifier le circuit suivi par ce type de procédures sans altérer la qualité des vérifications. Il s'est agi concrètement d'identifier les goulots d'étranglement administratifs puis de les desserrer, notamment par le biais de la déconcentration des décisions. Par ailleurs, dans le cas précis des remboursements de crédits de TVA, qui représentent environ les deux tiers des crédits du programme 200, une nouvelle grille d'analyse-risque est en phase de test dans trois départements. Elle vise à améliorer le repérage des demandes identifiée comme « à risque » et la pertinence de leur aiguillage vers le circuit d'instruction le plus poussé. Cette nouvelle grille permettra encore plus qu'aujourd'hui de concilier rapidité et rigueur dans le traitement de ce type de demande. » Source : réponse du gouvernement à la question 15 posée en application de l'article 49 de la LOLF (texte intégral) |
3. L'objectif d'une identification précise et complète des dégrèvements ou remboursements doit être clairement fixé
Comme l'année dernière, le gouvernement, dans les présentations respectives du programme 200 et du programme 201, indique, dans des termes semblables, que « le premier objectif » de chacun de ces programmes « consiste à permettre progressivement l'identification précise et complète des dégrèvements ou remboursements concernés (avec en particulier la distinction entre les dégrèvements associés à des mesures législatives particulières et ceux liés à des opérations de dépenses pour ordre), grâce à la mise en oeuvre des systèmes d'information futurs (programme COPERNIC et CHORUS) ».
On relève le paradoxe : la présentation des programmes fixe un « objectif » qui ne figure pas parmi ceux associés aux programmes eux-mêmes dans le cadre de la LOLF. On peut ainsi s'interroger , notamment, sur la raison d'être de l'action 4 « Admission en non valeur d'impôts locaux » du programme 201 , dont les crédits pour 2007 s'élèvent à 680 millions d'euros.
Dans la question 10 précitée posée dans son questionnaire budgétaire pour 2007, votre rapporteure spéciale demandait, notamment, « pourquoi l'objectif de parvenir à une identification précise et complète des dégrèvements et remboursements, qui, dans le projet de loi de finances pour 2006, figurait dans les présentations respectives des programmes de la présente mission, ne figur[ait] pas dans les objectifs retenus pour ces programmes au sens de la LOLF ». La réponse du gouvernement ne comprend aucun élément à cet égard.
* 5 Dans la même optique, la proposition de notre collègue Alain Lambert et notre collègue député Didier Migaud, dans leur rapport précité, de « fixer à la mission « Relations avec les collectivités territoriales », au programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » et, éventuellement, aux prélèvements sur recettes des objectifs et indicateurs d'efficience en vue d'améliorer l'autonomie financière des collectivités territoriales », pourrait utilement donner lieu à une réflexion plus approfondie .
* 6 Il convient de noter que votre rapporteure spéciale s'est fait communiquer, par le gouvernement, la grille d'« analyse-risque » expérimentale, visant les remboursements de crédits de TVA, mentionnée dans cette réponse. Les premiers résultats de la mise en oeuvre du dispositif, dans chacun des trois départements test cités, sont attendus pour le premier semestre 2007. Votre rapporteure spéciale y portera une particulière attention.