Projet de loi de finances pour 2007 : Politique des territoires

C. LES PRINCIPAUX CHIFFRES POUR 2007

1. Un plafond d'emplois (148 ETPT) dont le relèvement est en trompe-l'oeil

Les crédits demandés pour 2007 en vue des dépenses de personnel du programme « Aménagement du territoire » concrètement, celles de la DIACT s'élèvent à près de 9,318 millions d'euros en AE et CP. Ils correspondent à 148 ETPT .

A première vue, ces chiffres indiquent une hausse sensible des effectifs de la DIACT : en LFI pour 2006, 8,94 millions d'euros avaient été inscrits à ce titre, pour 118 ETPT. Cependant, cette évolution (+ 4,2 % en crédits, + 25,4 % en ETPT) tient en réalité à la prise en charge directe, à l'avenir, par la DIACT, d'une trentaine d'agents qui, jusqu'à présent, se trouvaient mis à sa disposition , comme tels rémunérés par des crédits inscrits sur d'autres programmes. Il convient de saluer cette réorganisation, propre à améliorer la sincérité budgétaire. Toutefois, le « bleu » de la présente mission fait apparaître que 44 personnes, en 2007, devraient rester mises à disposition de la Délégation : l'effort de clarification est donc resté incomplet. Aussi, votre rapporteur spécial, pour l'exercice 2008, préconise la prise en charge, par les crédits affectés à la DIACT, de la totalité des ressources humaines dont elle bénéficie de manière effective .

2. Une nouvelle orientation budgétaire, sur des bases plus saines : 317 millions d'euros d'AE pour 300 millions d'euros de CP

Les crédits demandés pour le programme « Aménagement du territoire » en 2007 représentent, comme on l'a déjà signalé, pratiquement la moitié (49 %) de l'ensemble des crédits inscrits par le présent projet de loi de finances sur la mission « Politique des territoires » . Ils sont répartis, entre les quatre actions du programme, comme le retrace le tableau ci-dessous.

Les crédits du programme « Aménagement du territoire » pour 2007 ^11 ( * )
Actions	AE (en euros)	CP (en euros)	Part des AE du programme
1 « Attractivité et développement économique »	109.600.00	81.800.000	34,6 %
2 « Développement territorial et solidarité »	152.800.000	184.950.000	48,2 %
3 « Grands projets interministériels d'aménagement du territoire »	37.880.000	16.500.000	11,9 %
4 « Instruments de pilotage et d'étude »	16.917.843	16.917.843	5,3 %
Totaux	317.197 .843	300.167.843	100 %
Source : présent projet de loi de finances

a) Une quasi-équivalence entre les AE et les CP du programme

La presque équivalence, dans le présent projet de loi de finances, entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement demandés au titre du programme , constitue la principale caractéristique de ce dernier. Cette situation résulte d'une diminution importante des AE ( 21 %) par rapport à ceux qui ont été inscrits en LFI pour 2006 (un peu moins de 402,187 millions d'euros). Les CP, quant à eux, n'enregistrent qu'une légère augmentation (+ 1,5 %). Le tableau suivant, fourni par la DIACT, retrace le détail de cette évolution en distinguant les trois principales catégories de crédits retracées par le programme : ceux de la PAT, ceux du FNADT ^{12 ( * )} , ceux destinés au fonctionnement et aux études.

L'évolution des crédits du programme « Aménagement du territoire » 2005-2007

(en euros)

	Budget de l'aménagement du territoire 2005		Programme « Aménagement du territoire » 2006		Evolution 2005-2006 (en %)		Programme « Aménagement du territoire » 2007		Evolution 2006-2007 (en %)
	AP	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
PAT	48.000.000	38.000.000	38.000.000	32.000.000	- 20,8	15,8	38.000.000	30.700.000	0	- 4,1
FNADT	281.870.000	214.695.000	347.800.000	247.200.000	+ 23,4	+ 15,1	262.280.000	252.550.000	- 24,6	+ 2,2
CPER	180.917.333	121.896.300	174.000.000	129.000.000	- 3,8	+ 5,8	119.880.000	103.500.000	- 31,1	- 19,8
FNADT non contractualisé	100.952.667	92.798.700	173.800.000	118.200.000	+ 72,2	+ 27,4	142.400.000	149.050.000	- 18,1	+ 26,1
Fonctionnement et études	7.500.000	7.500.000	7.500.000	7.500.000	0	0	7.600.000	7.600.000	+ 1,3	+ 1,3
Etudes	3.600.000	3.600.000	3.600.000	3.600.000	0	0	3.600.000	3.600.000	0	0
Fonctionnement	3.900.000	3.900.000	3.900.000	3.900.000	0	0	4.000.000	4.000.000	+ 2,6	+ 2,6
Total	337.370.000	260.195.000	393.300.000	286.700.000	+ 16,6	+ 10,2	307.880.000	290.850.000	- 21,7	+ 1,5

Source : DIACT

Le changement mis en place correspond à une volonté d'assainissement, de la part du gouvernement, eu égard à l'évolution des dépenses constatée sur les exercices précédents . En effet, le décalage important entre le niveau des AE et celui, plus faible, des CP ouverts chaque année (dans la LFI pour 2006, les AE sont supérieures de 106,5 millions d'euros aux CP ; cet écart était déjà de 77,3 millions d'euros en 2005), a conduit, dans le cadre du FNADT (qui finance 85 % des dépenses retracées par le programme), à une dangereuse accumulation des engagements « gagés » sur les CP d'exercices futurs . Le rattrapage est devenu nécessaire : en mai 2006, compte tenu de l'excès, au regard des crédits de paiement disponibles, des engagements souscrits, la réserve de précaution constituée sur les crédits du programme « Aménagement du territoire » a été utilisée, rendant disponibles 13,8 millions d'euros en CP. En outre, le décret d'avance n° 2006-954 du 1 ^er août 2006, au profit de ce programme, a ouvert 24 millions d'euros de CP. Ces mesures ont permis d'éviter toute rupture de trésorerie, mais la limite du système, à l'évidence, a été atteinte ^{13 ( * )} .

Dans ce contexte, on doit approuver la nouvelle orientation introduite pour 2007 . Celle-ci, d'une façon générale, paraît de nature à rompre opportunément avec les tensions de financement et retards de paiements induits par la pratique antérieure. Néanmoins, votre rapporteur spécial restera attentif à ce que cette mesure ne préjudicie pas au dynamisme de la politique d'aménagement du territoire, notamment en ce qui concerne la solidarité dont doivent faire l'objet les espaces les moins favorisés sur le plan économique .

b) L'évolution des crédits par action

Ne recoupant qu'imparfaitement, et de façon inégale, l'orientation générale qui vient d'être décrite, l'évolution des actions du programme, par rapport aux crédits inscrits dans la LFI pour 2006, est la suivante :

- pour l'action « Attractivité et développement économique », + 25,4 % en AE et + 14,6 % en CP ;

- pour l'action « Développement territorial et solidarité », 38,1 % en AE et + 6,4  % en CP ;

- pour l'action « Grands projets interministériels d'aménagement du territoire », 24,8 % en AE et 53,4 % en CP à périmètre constant (c'est à dire en réintégrant dans l'action les 3,6 millions d'euros de crédits d'étude désormais retracés au sein de l'action « Instruments de pilotage et d'étude ») ;

- enfin, pour l'action « Instruments de pilotage et d'étude », à périmètre constant (c'est à dire hors les crédits d'étude précités), + 3,7 % en AE comme en CP.

En ce qui concerne cette dernière action, on a déjà signalé la cause d'une augmentation de crédits, relative aux dépenses de personnel ( 9,318 millions d'euros ), qui n'est qu'apparente. Il convient de noter par ailleurs que 4 millions d'euros , en AE et CP, sont prévus au titre du fonctionnement de la DIACT , à laquelle sont rattachés l'Observatoire des territoires et les six commissariats de massifs. Les politiques que ces services mettront en oeuvre, en 2007, pour les trois autres actions du programme, se trouvent retracées, en synthèse, dans l'encadré ci-après.

Les actions menées en 2007 au titre du programme « Aménagement du territoire »

I. L'action « Attractivité et développement économique » (pour 2007, 109,6 millions d'euros en AE, 81,8 millions d'euros en CP) comprend :

- 1° Le financement de la PAT , subvention d'investissement versée à des entreprises situées dans certaines zones fragiles et dont les opérations sont susceptibles d'entraîner l'emploi permanent d'un nombre minimum de salariés. Ce dispositif sera doté de 37,6 millions d'euros en AE et 30,3 millions d'euros en CP ; par ailleurs, 400.000 euros sont prévus au titre de l'expertise économique et financière demandée à un cabinet spécialisé dans le cadre de l'instruction des demandes (pour 100 à 120 expertises annuelles, soit un coût moyen de 3.500 euros par dossier).

A cet égard, il faut noter que, le droit communautaire restreignant à des zones d'intervention approuvées par la Commission européenne la possibilité d'aides publiques à l'investissement des entreprises, une carte des aides à finalité régionale (carte « PAT industrie ») conditionne l'attribution de la prime, comme les aides des collectivités territoriales. Le régime actuel, en place depuis l'année 2000, et le zonage associé, sont en vigueur jusqu'au 31 décembre 2006 ; pour la période 2007-2013, la Commission européenne, en décembre 2005, après avoir envisagé une suppression pure et simple des aides, a défini de nouvelles règles. La réforme doit se traduire, en France, par une baisse très sensible de la population éligible à la PAT ( 55 %) par rapport au zonage de la période 2000-2006 : seuls 15,5% de la population (9,3 millions d'habitants) seront désormais éligibles. Les baisses de crédits consacrés à la PAT en 2006, et la diminution des CP pour 2007 (cf. le tableau supra ), tiennent compte de ce changement.

Lors du CIACT du 6 mars 2006, le nouveau quota de population précité a été réparti entre les régions (les départements d'outre-mer et la Corse sont entièrement couverts). Un mécanisme de péréquation permettra d'éviter, dans l'immédiat, de trop grands bouleversements (baisse de population régionale éligible limitée à 67% ; augmentation plafonnée à 100% ; seuil minimal de population éligible fixé à 150.000 habitants). En outre, une « réserve nationale » de population éligible a été constituée (à hauteur de 430.000 habitants), afin d'autoriser, au besoin, le classement comme zones éligibles de territoires qui se trouveraient affectés par un sinistre économique. Par ailleurs, à titre transitoire, jusqu'au 31 décembre 2008, les zones devenues non éligibles du fait de la réforme (soit 6,9% de la population française : 4,1 millions d'habitants) pourront continuer à bénéficier de leurs aides . Enfin, dans les zones non retenues, des dispositifs d'aide en faveur des PME pourront être maintenus, pour l'investissement et l'emploi, la recherche et l'innovation, la formation et la protection de l'environnement ; les subventions de petit montant (régime de minimis ) seront autorisées dans la limite de 150.000 euros par entreprise, contre 100.000 euros actuellement, sur trois ans.

- 2° Le financement d'engagements du gouvernement , pris notamment lors de CIACT ( au total, 37 millions d'euros en AE et 30 millions d'euros en CP). La part la plus importante de ces crédits concerne les contrats de site , qui bénéficieront de 22 millions d'euros en AE . Pour mémoire, ces contrats s'adressent aux territoires rencontrant un sinistre économique majeur, entraînant des conséquences de grande ampleur sur l'emploi local. Conçus pour une durée de trois ans, ils permettent de susciter des actions collectives visant à soutenir la création d'emplois, à faciliter les projets de développement et de création d'entreprises, et à diversifier le tissu économique.

Le reste des crédits pour engagements du gouvernement sera essentiellement consacré au fonds interministériel, logé au sein du Fonds de compétitivité des entreprises, destiné aux pôles de compétitivité : au total, 11,7 millions d'euros en AE et 7 millions d'euros en CP , dont 8 millions d'euros en AE et 4 millions d'euros en CP au titre d'aide à l'investissement (le solde correspond aux crédits d'animation et d'ingénierie). Par ailleurs, le programme 192, « Recherche industrielle », de la mission « Recherche » (dont les rapporteurs spéciaux sont nos collègues Philippe Adnot et Maurice Blin), dans le présent projet de loi de finances, prévoit pour ces pôles 5 millions d'euros, en AE comme en CP.

Il convient de rappeler que ce dispositif, instauré par le CIACT du 14 octobre 2005, a conduit à la création de 66 pôles , définis comme la mobilisation, dans un espace géographique limité, d'entreprises, d'unités de recherche et de centres de formation, engagés dans des projets coopératifs innovants, et qui disposent de la masse critique permettant une visibilité internationale. Ils représentent 165 projets de recherche mobilisant environ 4.000 chercheurs .

Outre des exonérations et allègements de charge de l'ordre de 300 millions d'euros, 1,5 milliard d'euros de crédits doit bénéficier à ces pôles, sur trois ans (2006-2008) , auxquels viendront s'ajouter les soutiens d'organismes tels qu'OSEO et l'Agence nationale de la recherche, au profit des PME innovantes, ou la Caisse des dépôts et consignations, au titre de l'immobilier d'entreprise et des fonds d'investissement notamment. A l'issue du premier semestre 2006, 188,5 millions d'euros leur avaient été attribués par l'Etat, l'apport des autres collectivités s'élevant à 103,5 millions d'euros . Les secteurs de la santé et des technologies de l'information et de la communication concentrent plus de la moitié de ces crédits ; si on y adjoint les secteurs du multimédia et de l'aéronautique, il apparaît que quatre grands domaines d'activités, correspondant au total à 21 pôles, reçoivent près des trois quarts du financement public . ( En annexe du présent rapport, on trouvera un tableau retraçant ce financement par secteur. )

Dès l'année dernière (cf. rapport n° 99, 2005-2006, tome III, annexe 18, p. 24), votre rapporteur spécial a salué, avec une grande satisfaction, l'impulsion forte donnée à la politique d'aménagement du territoire par la création de ces pôles de compétitivité, tout en exprimant son inquiétude quant à l'effet de décalage aggravé qui risque de s'ensuivre, entre les territoires labellisés et les autres . Il répète ici cette préoccupation majeure, qui vaut également en considération des nouveaux pôles d'excellence rurale (cf. infra ).

- 3° Le financement des actions inscrites dans les CPER de la période 2000-2006 et les futurs contrats de projet (au total, 22 millions d'euros en AE et 8,5 millions d'euros en CP). Dans le détail, les AE correspondront exclusivement à ces nouveaux contrats, tandis que les CP seront répartis ainsi : 3 millions d'euros au titre de l'exercice 2007 ; 5,5 millions d'euros au titre des engagements pris antérieurement . Comme on l'a déjà signalé à l'occasion de l'examen des crédits demandés pour le programme « Tourisme », le CIACT du 6 mars 2006 a en effet décidé de mettre fin au régime des contrats de plan conclus en 2000 et d'ouvrir, pour la période 2007-2013, une nouvelle génération de contrats Etat-régions, dits « de projet », selon des objectifs conformes aux orientations stratégiques de l'Union européenne. Le dispositif traitera des thématiques suivantes : compétitivité des territoires, développement durable et préservation de l'environnement, cohésion sociale et territoriale, développement du tourisme. L'exécution des anciens contrats de plan, cependant, pourra se poursuivre en 2007.

- 4° Le soutien au réseau DIACT ( agences de développement économique et autres structures qui contribuent à la politique de développement des territoires). Ce soutien représente 4,8 millions d'euros en AE comme en CP. La DIACT réduisant graduellement ses financements en la matière, 6 agences seulement seront subventionnées en 2007, contre 12 en 2006, la perspective d'un retrait définitif étant annoncée pour 2009.

- 5° La subvention pour charges de service publique à l'AFII , à hauteur de 7,8 millions d'euros en AE et CP. Sur l'organisation et le fonctionnement de cet EPIC créé en 2001, votre rapporteur spécial renvoie au rapport d'information n° 453 (2005-2006) de notre collègue Philippe Marini , rapporteur général. Il convient de préciser que l'AFII est opérateur du programme « Aménagement du territoire » mais aussi du programme 134, « Développement des entreprises », de la mission « Développement et régulation économiques », dont le rapporteur spécial est notre collègue Eric Doligé ; sur ce dernier programme, elle bénéficiera, suivant le présent projet de loi de finances, d'une subvention de 15,303 millions d'euros.

II. L'action « Développement territorial et solidarité » (pour 2007, 152,8 millions d'euros en AE, 184,95 millions d'euros en CP) regroupe :

- 1° Le financement d'engagements du gouvernement au titre de cette action ( au total, 83,1 millions d'euros en AE et 95,25 millions d'euros en CP ). Ces crédits sont consacrés à des programmes d'investissement très divers, à vocation « structurante » pour le territoire notamment le soutien aux services publics, la politique du littoral, l'aide aux « grands équipements » des collectivités territoriales. L'animation et l'ingénierie consommeront 6 % des AE et CP précités ; pour le soutien à l'investissement lui-même, 90 % des CP sont destinés à honorer des engagements souscrits lors d'exercice antérieurs à 2007.

C'est dans ce cadre que seront menées les actions en faveur de la couverture du territoire en technologies de l'information et de la communication . A cet égard, on notera d'abord que l'objectif fixé dans le cadre du programme de performances fixe à 0 % , en 2007, la population des communes n'ayant pas accès à la téléphonie mobile . Un plan de résorption des « zones blanches » a été lancé avec l' objectif d'assurer, au plus tard en 2007, la couverture en téléphonie mobile de deuxième génération des centres bourgs de 3.000 communes identifiées comme n'étant pas couvertes, ainsi que des axes de transport prioritaires et des zones touristiques à forte affluence. Par ailleurs, un plan de couverture en haut débit pour les zones rurales aidera à acquérir l'équipement nécessaire les communes qui ne seraient pas encore couvertes par l'ADSL ou des technologies alternatives (du type Wimax ). L'objectif fixé pour la fin de l'année 2006 est une couverture de 98 % de la population nationale, avec un minimum de 85 % par département, et, pour la fin de l'année 2007, une couverture de 99 % de la population, avec un minimum de 90 % par département . Enfin, en ce qui concerne la télévision numérique terrestre , d'après le calendrier adopté par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, le taux de couverture de la population métropolitaine devrait être actuellement de 66 %, porté à 70 % avant la fin du premier trimestre 2007 , pour atteindre 85 % avant la fin de la même année.

C'est également au titre de l'action « Développement territorial et solidarité » que seront soutenus les pôles d'excellence rurale , dispositif lancé en 2006, en faveur duquel les crédits demandés par le présent projet de loi de finances s'élèvent à 41,3 millions d'euros en AE et 13 millions d'euros en CP . On rappelle qu'il s'agit de projets de développement économique, créateurs d'emplois, situés en dehors des aires urbaines de plus de 30.000 habitants. La sélection est effectuée sur la base des perspectives économiques de chaque projet, de son caractère innovant et de son inscription dans une logique de développement durable. La subvention associée à l'obtention du label correspond, en principe, au tiers du montant des investissements du projet, dans la limite d'un million d'euros ; les projets situés en zone de revitalisation rurale bénéficient d'un taux majoré (50 %). Le financement de ces pôles, en ce qui concerne l'Etat, a été prévu à hauteur de 180 millions d'euros en trois ans (2006-2008) , et la part du programme « Aménagement du territoire » (sur le FNADT), sur cette période, à 82,7 millions d'euros. Des engagements pour 30 millions d'euros devaient être réalisés en 2006 .

A ce jour, 176 pôles d'excellence rurale ont été créés , conformément aux propositions de la commission nationale de présélection dont sont membres, pour le Sénat, nos collègues Jean Boyer, Jean-Paul Emorine et Jean-Marc Pastor, ainsi que votre rapporteur spécial. Ces pôles concernent 86 départements : on dénombre 2 pôles dans 30 départements, 3 pôles dans dans 15 départements, 4 pôles voire plus dans 9 départements ; les 32 départements restant n'ont qu'un pôle. Les projets portent pour 44 % d'entre eux sur la valorisation des patrimoines et du tourisme (79 pôles), 19 % sur les bio-ressources (32 pôles), 15 % sur les services et l'accueil (26 pôles), 15 % sur les technologies (27 pôles) ; les 7 % restant (12 pôles) sur des thématiques transversales. Avant la fin de l'année 2006, 200 labellisations supplémentaires doivent intervenir et, au total, on devrait compter 400 pôles .

Votre rapporteur spécial ne peut qu'exprimer sa très vive satisfaction, face à la mise en place d'un appréciable instrument de dynamisation économique des territoires ruraux. Toutefois, il réitère sa préoccupation que cette politique n'emporte pas un effet de marginalisation, pour les territoires les plus démunis, qui ne pourront obtenir le label.

- 2° Les crédits du volet territorial des CPER de la période 2000-2006 et des futurs contrats de projet , qui s'élèvent au total à 62 millions d'euros en AE et 87 millions d'euros en CP . Sur ces derniers, 5 millions d'euros sont prévus pour les dépenses d'ingénierie, et 10,7 millions d'euros correspondent à la nouvelle génération de contrats Etat-régions. Le solde un montant de 71,3 millions d'euros sera employé aux projets d'investissements inscrits dans les 105 contrats d'agglomération et 238 contrats de pays conclus dans le cadre des CPER.

- 3° Le soutien au réseau DIACT ( 2,2 millions d'euros en AE et en CP). Parmi les structures ainsi subventionnées, on mentionnera en particulier l'association « Entreprises, territoires et développement », dont la DIACT a accompagné la restructuration en 2005 et 2006. Cette association contribue aux politiques de développement territorial par la diffusion d'informations et des actions de suivi, d'analyse et d'évaluation.

- 4° L'assistance technique des programmes européens ( 5,5 millions d'euros en AE et en CP). Ces crédits couvrent les dépenses de personnel de structures assurant l'assistance précitée, notamment le CNASEA.

III. L'action « Grands projets interministériels d'aménagement du territoire » (pour 2007, 37,88 millions d'euros en AE, 16,5 millions d'euros en CP) comporte essentiellement des actions menées dans le cadre des CPER de 2000-2006 et des futurs contrats de projet (au total, 35,88 millions d'euros en AE et 8 millions d'euros en CP).

Sont en premier lieu concernés les programmes suivants : Mont Saint-Michel (7 millions d'euros en AE) ; littoral du Languedoc-Roussillon (10 millions d'euros en AE) ; Euroméditerranée (3 millions d'euros en AE) ; Saint-Etienne (3 millions d'euros en AE). Pour les deux dernières opérations citées, il y a lieu de prendre également en compte les crédits inscrits sur le programme « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » de la présente mission (respectivement, 4,6 millions d'euros et 2 millions d'euros en AE). En second lieu, la politique des massifs de montagne (conventions interrégionales) bénéficiera d'une douzaine de millions d'euros en AE.

Par ailleurs, l'action retrace les crédits destinés à l'animation de la politique d'auto-développement de la montagne (2 millions d'euros en AE et 8,5 millions d'euros en CP). A cet égard, les CP demandés pour 2007 sont principalement destinés à couvrir les engagements pris lors d'exercices antérieurs.

* ¹¹ Ce tableau ne tient pas compte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, présentées infra.

* ¹² Pour mémoire, le FNADT , auquel votre rapporteur spécial a consacré son rapport d'information n° 17 (2003-2004), est composé de deux sections. La section générale comprend notamment le soutien apporté aux différentes structures du réseau DIACT, l'assistance technique des programmes européens, et le financement d'engagements pris par le gouvernement en CIADT/CIACT. La section locale se trouve elle-même subdivisée en deux partie, l'une contractualisée, l'autre non. La partie contractualisée permet de soutenir, exclusivement, des opérations inscrites dans les contrats Etat-régions (contrats de plan aujourd'hui, contrats de projet demain), au sein de contrats de pays, ou dans un cadre intercommunal reconnu par la loi. La partie non contractualisée permet d'attribuer des subventions à des projets qui participent : soit de l'accompagnement de restructurations industrielles ponctuelles et localisées, lorsque l'ampleur ou l'impact du sinistre ne justifie pas des décisions de niveau central (contrats de site, mesures territoriales arrêtées en CIADT/CIACT) ; soit de la modernisation et l'amélioration de services publics locaux.

* ¹³ L'Assemblée nationale, le 17 novembre 2006, en seconde délibération, a adopté, sur l'initiative du gouvernement, un amendement abondant de 100 millions d'euros, en CP, le programme « Aménagement du territoire », afin d'honorer les engagements du FNADT .