B. LES PRINCIPAUX CHIFFRES POUR 2007
1. Le plafond d'emplois : 330 ETPT
Les dépenses de personnel du programme « Tourisme », pour 2007, représentent :
- près de 22,694 millions d'euros en AE comme en CP, soit une augmentation de 5,8 % par rapport aux crédits inscrits en LFI pour 2006 (21,368 millions d'euros) ;
- 330 ETPT , soit 4 ETPT de plus qu'en 2006 (+ 1,2 %). Ces ETPT correspondent aux effectifs du ministère délégué au tourisme , dont 71 ETPT pour les services déconcentrés.
2. Des crédits budgétaires en augmentation (+ 6,5 % en CP) mais qui ne suffiront pas à couvrir les dettes exigibles
Les crédits demandés, pour 2007, au titre du programme « Tourisme », sont répartis, entre les quatre actions dont ce programme est composé, comme l'indique le tableau ci-dessous.
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Les crédits du programme « Tourisme » pour 2007 6 ( * ) |
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Actions |
AE (en euros) |
CP (en euros) |
Part des AE du programme |
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1 « Promotion de l'image touristique de la France et de ses savoir-faire » |
41.127.459 |
41.040.473 |
47,7 % |
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2 « Economie du tourisme » |
28.417.352 |
28.582.820 |
33,0 % |
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3 « Accès aux vacances » |
5.676.522 |
4.504.022 |
6,6 % |
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4 « Soutien au programme » |
10.973.937 |
9.486.278 |
12,7 % |
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Totaux |
86.195.270 |
83.613.593 |
100 % |
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Source : présent projet de loi de finances |
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Ces crédits, globalement, par rapport aux crédits inscrits en LFI pour 2006, se révèlent en hausse de 7,8 % pour les AE et de 6,5 % en ce qui concerne les CP . L'augmentation profite quasiment à toutes les actions du programme, mais dans des proportions inégales. L'évolution, dans le détail, est la suivante : pour l'action « Promotion de l'image touristique de la France et de ses savoir-faire », + 10,1 % en AE et + 9,9 % en CP ; pour l'action « Economie du tourisme », 4,5 % en AE mais + 0,6 % en CP ; pour l'action « Accès aux vacances », + 48,2 % en AE et + 21,9 % en CP ; enfin, pour l'action « Soutien au programme », + 21,7 % en AE et + 5,1 % en CP. Ces évolutions appellent deux séries de remarques.
a) S'agissant de l'action « Soutien au programme », il convient de préciser qu'elle représente, hors dépenses de personnel, près de 7,9 millions d'euros en AE et 6,4 millions d'euros en CP. Près des trois quarts de ces crédits (4,66 millions d'euros en AE comme en CP) sont consacrés aux dépenses immobilières du ministère délégué au tourisme . Les locaux dont dispose ce dernier, administration centrale et services déconcentrés confondus, occupent une surface totale de 5.047 m 2 (soit un ratio de 14,26 m 2 par agent). Depuis janvier 2005, le ministère loue, dans le XIV e arrondissement de Paris (23, rue de Catalogne), des bureaux permettant de regrouper, notamment, les services de l'administration centrale, ODIT France et le Conseil national du tourisme. Ces locaux devraient également abriter, prochainement, le siège de Maison de la France, qui devrait quitter ses locaux actuels (avenue de l'Opéra, à Paris) avant mars 2007. Il sera alors possible d'évaluer l'économie réalisée du fait de ce rapprochement. En ce qui concerne les délégations régionales au tourisme, il a été décidé qu'elles devaient opérer un rapprochement fonctionnel avec les préfectures de région, selon les situations locales. Au 1 er août 2006, cinq délégations bénéficiaient ainsi d'une installation au sein des services préfectoraux.
b) Les orientations de la politique du tourisme en 2007, telle que les crédits figurant sur les trois premières actions du programme la financeront, sont retracées dans l'encadré suivant. D'une façon générale, votre rapporteur spécial salue la priorité accordée au tourisme par le présent projet de loi de finances , dont témoigne la hausse de crédits détaillée ci-dessus : les enjeux du secteur justifient cet effort budgétaire. Cependant, il attire l'attention sur le niveau des dettes, aujourd'hui exigibles, résultant de l'exécution des exercices antérieurs :
- la mise en oeuvre, dans le domaine touristique, des contrats de plan Etat-région de la période 2000-2006, laisse 21,9 millions d'euros de dettes, pour l'apurement desquelles seuls 8 millions d'euros sont inscrits dans le présent projet de loi de finances ;
- le programme de consolidation des équipements de tourisme social, mis en place pour la même période, enregistre 4,9 millions d'euros d'impayés, pour le règlement desquels un fonds de concours a été instauré, pour 2007, à hauteur de 2 millions d'euros seulement (cf. infra ).
L'Assemblée nationale, sur la proposition du gouvernement , le 14 novembre 2006, a adopté, eu égard à la nécessité de solder ces dettes importantes, un amendement abondant de 2,8 millions d'euros les crédits de paiement du programme « Tourisme » (en réduisant à due concurrence ceux demandés au titre du programme « Interventions territoriales de l'Etat »). Votre rapporteur spécial ne peut qu'approuver, dans son principe, cette démarche, mais il tient à souligner le caractère insuffisant du montant total des crédits (10,8 millions d'euros) ainsi dédiés au règlement des dettes constatées . A cet égard, il attend que le gouvernement fasse toute la lumière sur les moyens qui seront dégagés afin de remédier à cette situation préoccupante.
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La politique du tourisme en 2007 Les actions 1 à 3 du programme « Tourisme » rendent compte, respectivement, des trois grands axes de la politique que mènera l'Etat, en 2007, en faveur du tourisme. 1° La promotion de l'image touristique de la France Depuis 2001, on assiste à une baisse du solde touristique de la France , que le contexte international ne suffit plus à expliquer ( 14,5 % en 2003, 15,7 % en 2004, 9,2 % encore en 2005 ; alors que ce solde s'élevait à hauteur de 14,1 milliards d'euros en 2000, il n'était plus que de 8,9 milliards d'euros en 2005). Malgré le retour des clientèles lointaines à fort pouvoir d'achat, essentiellement nord-américaine et asiatique, la fréquentation étrangère de notre pays reste faiblement dynamique, sous l'effet d'un recul du nombre des touristes européens ( 1,5 % en 2004, 0,4 % encore en 2005), qui représente la plus grande part (80 %) de notre clientèle touristique. En 2005, tandis que la croissance des arrivées de touristes atteignait 5,5 % dans le monde et 4,3 % en Europe, la France, premier pays touristique par le nombre d'entrées annuelles (76 millions), a enregistré une progression de 1,2 % seulement . De même, ses recettes touristiques ont crû de 3,5 % entre 2004 et 2005, alors que l'Espagne ou l'Allemagne enregistraient des taux supérieurs d'un tiers (respectivement, 5,8 % et 5,5 %), et le Royaume-Uni de plus du double (8,4 %). Dans ce contexte concurrentiel difficile, deux séries d'interventions sont menées au titre de l'action « Promotion de l'image touristique de la France et de ses savoir-faire » ( 41 millions d'euros en CP en incluant les dépenses de personnels) : a) Le soutien à l'action de Maison de la France . Maison de la France, GIE créé en 1987, fédère des moyens publics et privés qu'il consacre à la valorisation, sur les différents marchés, de l'image de la destination « France ». Son budget est alimenté à parts sensiblement égales par les crédits de l'Etat et les apports de ses partenaires (en 2006, respectivement, 28,8 millions d'euros et 36,9 millions d'euros). En 2007, ce budget devrait progresser de 16 %, principalement grâce à la hausse de la subvention publique : 33,8 millions d'euros en CP. Cette augmentation de 5 millions d'euros par rapport à l'exercice précédent est consécutive, notamment, au « contrat de croissance » signé, au printemps 2006, entre l'Etat et les organisations professionnelles, en faveur de l'emploi et de la modernisation du secteur des hôtels, cafés et restaurants 7 ( * ) . Pour mémoire, Maison de la France, en 2007, emploiera 273 agents, dont 6 agents rémunérés par le programme « Tourisme », et disposera d'un budget total de 65,751 millions d'euros. Ces chiffres doivent être mis en regard des effectifs et des ressources de certains homologues étrangers de l'opérateur : Turespana , en Espagne, dispose en 2006 d'un budget total de 138,2 millions d'euros, qui provient en totalité de l'Etat, et emploie 485 personnes ; Visit Britain , au Royaume-Uni, dispose de 106,4 millions d'euros et de 450 personnes. b) Les actions de promotion du ministère délégué au tourisme . Dans le cadre de la communication déployée par le ministère en vue de promouvoir la destination « France » (organisation d'événements, tels que les « Assises nationales du Tourisme », ou campagnes de communication en direction des professionnels, comme la campagne « Tourisme et handicap »), 665.000 euros en CP sont prévus en 2007. Par ailleurs, 335.000 euros , en AE comme en CP, se trouveront affectés à la promotion des savoir-faire nationaux (actions de coopération internationale avec d'autres ministère et mesures de soutien, notamment, aux agents de voyage et en direction de manifestations touristiques et culturelle). 2° Le soutien à l'économie du tourisme L'action « Economie du tourisme » ( 28,6 millions d'euros en CP en incluant les dépenses de personnel), s'inscrit dans le cadre des politiques en faveur de l'emploi. Elle finance deux séries d'intervention : a) Les missions d'observation et de développement de l'offre . Les prestations d' enquêtes statistiques réalisées à la demande du ministère (notamment l'« Enquête auprès des visiteurs venant de l'étranger » et le « Suivi de la demande touristique des Français ») représenteront un coût, en 2007, de 5,287 millions d'euros en AE et 2,6 millions d'euros en CP . Il convient de préciser que le coût total de ces enquêtes s'élève à près de 4 millions d'euros en AE et 4,3 millions d'euros en CP, mais le ministère bénéficie, pour leur réalisation, de l'apport de 1,7 million d'euros de la Banque de France et de la SNCF, par voie de fonds de concours. Par ailleurs, la subvention versée à ODIT France (Observation, Développement et Ingénierie Touristique) se montera à 2,5 millions d'euros en AE comme en CP ( 3 % par rapport à 2006). On rappelle que ce nouveau GIP, créé en janvier 2005, est né de la fusion de l'Agence française de l'ingénierie touristique, de l'Observatoire national du tourisme et du Service d'études et d'aménagement de la montagne. Plate-forme d'expertise, d'études, d'analyses et de conseils auprès des acteurs publics et privés du tourisme en Fra nce et à l'étranger, il disposera, en 2007, d'un budget total de 9,026 millions d'euros, et de 106 agents, dont 41 rémunérés par le programme « Tourisme ». b) Les interventions directes en faveur de l'économie touristique . En premier lieu, il s'agit de dépenses non contractualisées , pour 3,4 millions d'euros, en AE et en CP, en 2007. D'une part, 1,8 million d'euros sera consacré au développement des politiques touristiques (renforcement de l'attractivité du territoire, par le biais de conventions avec les structures fédératives dans lesquelles une part importante est faite au Plan « Qualité Tourisme », et soutien aux métiers et filières du secteur), soit 600.000 euros de plus qu'en 2006, augmentation liée au contrat de croissance, précité, en faveur des hôtels, cafés et restaurants . D'autre part, 1,7 million d'euros bénéficiera à l' observation économique régionale (contrats spécifiques conclus avec les structures régionales du tourisme). En second lieu, ces interventions directes prennent une forme contractualisée . Ce dernier point mérite un développement particulier. Le volet touristique des contrats de plan Etat-régions (CPER) de la période 2000-2006 avait initialement été fixée à 120,13 millions d'euros ; un peu plus de 16,6 millions d'euros, en faveur du financement des volets tourisme des conventions interrégionales de massif, puis de 67 millions d'euros, au titre des avenants pour intempéries et marée noire, ont été ajoutés. Le montant total s'élevait ainsi à 203,82 millions d'euros, mais une simplification du cadre budgétaire des CPER a conduit à regrouper, en 2004, la majeure partie des dotations destinées aux programmes interrégionaux sur le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNDAT), de sorte que les moyens d'engagement se sont trouvés ramenés à 187,2 millions d'euros. Au 31 décembre 2005, pour respecter les termes de cette programmation, 60,45 millions d'euros restait à ouvrir en AE. Dans un premier temps, compte tenu du montant des AE ouverts en LFI pour 2006 (14,42 millions d'euros), il a été envisagé de rééchelonner cette programmation jusqu'en 2009. Toutefois, le comité interministériel d'aménagement et de compétitivité du territoire (CIACT) du 6 mars 2006 a décidé de mettre fin au programme engagé et d'ouvrir, pour la période 2007-2013, une nouvelle génération de « contrats de projets » Etat-régions , qui suivra des objectifs conformes aux orientations stratégiques définies par l'Union européenne. Les thématiques d'abord retenues (compétitivité des territoires, développement durable et préservation de l'environnement, cohésion sociale et territoriale), ne comprenaient pas directement la politique du tourisme. Toutefois, compte tenu du souhait exprimé par plusieurs régions, le gouvernement est revenu sur cette décision : le tourisme pourra, en définitive, constituer un thème de contractualisation dans ce nouveau cadre. Cependant, compte tenu du caractère tardif de cette organisation, aucun crédit ne figure au titre du volet touristique de ces futurs contrats de projets dans le présent projet de loi de finances . Une partie des 7,9 millions d'euros en AE et 1,9 million d'euros en CP inscrits, sur le programme « Tourisme », au titre de « nouvelles contractualisations » (dont 5,8 millions d'euros en AE et 1,39 millions d'euros en CP en ce qui concerne l'action « Economie du tourisme »), aurait vocation à figurer dans ces nouveaux contrats : ces crédits devraient être requalifiés en conséquence. Par ailleurs, 8 millions d'euros de CP sont prévus, au total, sur le programme , dont 7,28 millions d'euros concernent l'action « Economie du tourisme » (le reste a trait à l'action « Accès aux vacances »), pour financer le début d'un plan d'apurement des dettes résultant de l'exécution des CPER, qui, au total, s'élèvent à 21,9 millions d'euros (cf. ci-dessus). 3° Le développement de l'accès aux vacances Le taux de départ des Français, qui avait régulièrement progressé depuis les années cinquante, a stagné puis a régressé, passant de 69,6 % en 1996 à 64,1 % en 2001. Après une légère remontée en 2002, ce taux oscille depuis autour de 65 % : chaque année un Français sur trois ne part pas en vacances (c'est-à-dire ne passe pas une nuit hors de son domicile). Les raisons de « non départ » sont multiples mais, le plus souvent, les contraintes financières s'avèrent déterminantes. Les publics les plus touchés, de fait, sont les personnes dont les revenus sont insuffisants, les jeunes, les familles nombreuses ou monoparentales et les personnes handicapées. Dans ce contexte, l'action « Accès aux vacances » ( 4,5 millions d'euros en CP en incluant les dépenses de personnel) permet de financer deux séries de dispositifs : a) Le soutien au pôle social BSV-ANCV . Une subvention pour charges de service public de 400.000 euros , en AE et CP, sera allouée, en 2007, au nouveau pôle « Vacances et solidarité », en cours de constitution, issu du rapprochement entre le GIP Bourse Solidarité Vacances et l'Agence nationale des chèques-vacances . Le GIP, à cette occasion, doit être dissous, ses effectifs (16 emplois) étant transférés au sein du personnel de l'ANCV (190 emplois avant ce transfert). Il convient de rappeler que BSV, créé en 1999, a en charge la collecte, auprès des professionnels du tourisme, de séjours de vacances à prix marginal, ensuite mis à la disposition d'associations caritatives. Cette action sera poursuivie par le nouveau pôle, qui assurera également les actions sociales actuellement assurées par l'ANCV, EPIC créé en 1982, plus généralement chargé de développer l'accès aux vacances et aux loisirs pour tous, et qui bénéficie de mesures fiscales incitatives (cf. infra ). Une meilleure complémentarité entre ces missions est attendue du dispositif. b) Des dépenses d'intervention . Ces dépenses, en 2007, sont, pour un tiers, non contractualisées : 1,1 million d'euros en AE et 800.000 euros en CP seront consacrés aux actions visant à favoriser le départ en vacances de publics cibles tels que les personnes handicapées, les jeunes, les personnes en difficulté sociales ou les personnes âgées. Il s'agit, le plus souvent, de mesures de soutien aux initiatives des associations. Pour les deux tiers restant, les crédits prévues en faveur d'interventions relatives à l'accès aux vacances seront contractualisés : 720.000 euros de CP correspondent à l'apurement de dettes résultant de l'exécution des CPER de la période 2000-2006 ; 2,11 millions d'euros en AE et 527.000 euros en CP sont prévus au titre de contractualisations nouvelles dont certaines correspondent aux futurs contrats de projet Etat-régions (cf. supra ). Votre rapporteur spécial relève que, comme en 2006, aucun crédit n'est demandé au titre du programme de consolidation des équipements de tourisme social , mis en oeuvre sur la période 2000-2006, pour lequel 4,9 millions d'euros de dettes sont constatés. Le fonds de concours instauré, pour 2007, à partir d'excédents de l'ANCV, ne permettra un règlement qu'à hauteur de 41 % du montant total dû (2 millions d'euros) . Cette situation est extrêmement fâcheuse, notamment pour les associations qui ont entrepris des programmes de rénovation sur la base des engagements pris à leur égard. |
* 6 Ce tableau ne tient pas compte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, présentées infra.
* 7 Cette opération a fait suite à l'échec des négociations européennes sur l'application du taux réduit de TVA à la restauration traditionnelle. Le document, d'ailleurs, consacre l'engagement du gouvernement à poursuivre ces négociations. Six volets opérationnels sont organisés, dont le dernier est relatif au tourisme. Il comporte deux actions : d'une part, un renforcement de la promotion à l'étranger de la destination « France » assurée par Maison de la France ; d'autre part, l'accélération du plan « Qualité Tourisme ». Les crédits mobilisés pour ces actions doivent s'élever à 20 millions d'euros étalés sur trois ans : 10 millions d'euros au titre de l'année 2006, puis 5 millions d'euros en 2007 et 5 millions d'euros en 2008 .