2. La mission correspondant au compte « Participations financières de l'Etat »
a) Des crédits dont la transparence d'emploi fait l'objet d'une amélioration relative
Dans le présent projet de loi de finances, la mission correspondant au compte « Participations financières de l'Etat » regroupe des crédits qui s'élèvent, au total, en AE comme en CP, à 5 milliards d'euros , repris au titre 7 (Dépenses d'opérations financières).
La quasi-totalité de ces crédits ( 4,97 milliards d'euros ) est attendue des produits des cessions, en 2007, de titres, parts ou droits de sociétés que l'Etat détient directement (première ligne de recettes du compte). Le niveau de ces privatisations correspond à environ 4 % de la valeur du portefeuille des participations cotées de l'Etat évaluée fin octobre 2006 (environ 130 milliards d'euros). Il n'est pas possible de connaître encore le détail de ce programme de cessions : comme le fait valoir le gouvernement dans l'une de ses réponses au questionnaire que votre rapporteur spécial lui a adressé en application de l'article 49 de la LOLF, « la participation de l'Etat dans certaines entreprises ne peut descendre en deçà d'un seuil défini par la loi. S'agissant de celles qui n'ont pas fait l'objet d'une limite de nature législative, leur évolution dépendra en premier lieu du projet stratégique des entreprises intéressées, de l'évolution de leurs alliances ainsi que des orientations industrielles que seront retenues par le gouvernement pour 2007 et les années ultérieures. Le deuxième facteur d'évolution réside dans les opportunités de valorisation patrimoniale de l'Etat telles qu'elles résulteront des évolutions de marché. Dans ce contexte, il serait désavantageux d'afficher par avance la part que l'Etat est susceptible de céder ainsi qu'un prix de cession . »
Aucune recette n'est prévue s'agissant de reversements de produits résultant de cessions de titres de sociétés détenus indirectement par l'Etat. Pour le reste, 30 millions d'euros, au total, devraient résulter :
- d'une part, du reversement de dotations en capital et de produits de réduction de capital ou de liquidation, à hauteur de 10 millions d'euros ;
- d'autre part, du remboursement des avances d'actionnaires et créances assimilées, à hauteur de 10 millions d'euros ;
- enfin, de remboursements de créances résultant d'autres investissements patrimoniaux de l'Etat, à hauteur de 10 millions d'euros.
Il convient de rappeler que la LFI pour 2006 avait prévu 14 milliards d'euros de recettes (dont 9,97 milliards d'euros de produits des cessions de titres, parts ou droits de sociétés détenus directement par l'Etat et 4 milliards d'euros issus de reversements de produits résultant de cessions de titres de sociétés détenus indirectement). D'après les renseignements recueillis auprès du directeur général adjoint de l'APE, M. Bruno Bezard 28 ( * ) , l'exécution a d'ores et déjà permis de réaliser 17,1 milliards d'euros de recettes, ce niveau exceptionnel résultant, pour les trois quarts (13 milliards d'euros) de la cession de trois sociétés d'autoroutes 29 ( * ) .
(1) Comme en 2006, la majeure part (72 %) des crédits de la mission est affectée au désendettement public
(a) 1,4 milliard d'euros de crédits employés aux opérations en capital
Pour 2007, 1,4 milliard d'euros , soit un peu plus du quart des crédits de la mission ( 28 % ), sont affectés au programme 731, « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat » .
L'essentiel ( 1,3 milliard d'euros , soit 92,8 % des crédits du programme et 26 % des crédits de la mission dans son ensemble) correspond à l'action 1, « Augmentation de capital, dotations en fonds propres , avances d'actionnaires et prêts assimilés ». Cette action retrace notamment les créations ou recapitalisations d'entités et les apports ou avances d'actionnaires.
Le reste ( 100 millions d'euros ) se trouve affecté à la dernière des quatre actions du programme, relative aux « Prestations de services : commissions bancaires, frais juridiques et frais liés aux opérations de gestion des participations financières de l'Etat ». Ces frais représentent 2 % du produit des cessions prévues . Il convient de noter que 150 millions d'euros sont consacrés aux mêmes opérations en 2006, soit seulement 1 % du produit attendu des privatisations cette année : l'asymétrie s'explique par le caractère peu coûteux, en termes de frais de ce type, des opérations de cessions d'autoroutes, précitées.
Enfin, pour 2007 comme en 2006, les actions « Achats ou souscriptions de titres, parts ou droits de société » et « Autres investissements financiers de nature patrimoniale » ne sont dotées d'aucun crédit.
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Les dépenses fiscales contribuant au programme 731, « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat » L'annexe « Compte spéciaux » jointe au présent projet de loi de finances révèle que deux catégories de dépenses fiscales contribuent, à titre principal, au programme 731, « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat » : - d'une part, l'imposition, réalisée selon des modalités spécifiques, des plus-values résultant d'échanges de titre réalisés dans le cadre des lois de privatisation du 6 août 1986 et du 19 juillet 1993 ; - d'autre part, le report d'imposition des plus-values réalisées lors de l'échange de titres participatifs, certificats d'investissement ou certificats pétroliers contre des actions de sociétés privatisées . Cependant, le même document signale comme « non chiffrable », pour 2005 aussi bien que pour 2006 et 2007, le montant de ces dépenses fiscales. Interrogée à ce sujet, l'APE estime qu'elle ne dispose pas des moyens nécessaires à cette évaluation. L'information fournie par le « bleu » budgétaire s'en trouve vide de substance ! |
(b) 3,6 milliards d'euros de crédits employés au désendettement public
Le programme 732, « Désendettement de l'Etat ou d'établissements publics de l'Etat », pour son action unique homonyme, reçoit les 3,6 milliards d'euros restant sur le total des crédits de la mission, soit 72 % de ces derniers. Sur cette somme :
- 3,1 milliards d'euros doivent être affectés au désendettement de l'Etat , entraînant une diminution de sa charge d'intérêts estimée à 122 millions d'euros, en moyenne annuelle, sur les cinq années suivant cette affectation (en pratique, cette diminution de charge se traduit par une moindre émission ou des rachats de titres d'emprunt) ;
- 513 millions d'euros doivent bénéficier aux établissements publics, en pratique l'EPFR amortissant la dette « Crédit Lyonnais 30 ( * ) , entraînant une diminution de la charge d'intérêts estimée à 19 millions d'euros en 2007 .
Cet effort en faveur de l'amélioration du bilan de l'Etat mérite d'être salué : il s'inscrit dans la continuité des orientations de la LFI pour 2006, et tend à se démarquer des options retenues antérieurement en matière d'affectation des recettes de privatisations ( voir l'encadré ci-dessous ). Dans l'une de ses réponses au questionnaire que votre rapporteur spécial lui a adressé en application de l'article 49 de la LOLF, le gouvernement indique que, « dans un contexte où les besoins liés aux opérations en capital sont d'ampleur plus limitée qu'il y a quelques années, les ressources libres d'emploi seront systématiquement affectées au désendettement de l'Etat et d'établissements publics de l'Etat ».
Il faut toutefois garder à l'esprit que les affectations prévues demeurent conditionnées à la réalisation effective des cessions de participations financières , dont le produit dépend, notamment, des conditions de marché.
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L'affectation des recettes de privatisation depuis 1986 : 14 % ont été affectés au désendettement public jusqu'en 2005, 93 % en 2006 Selon le Rapport relatif à l'Etat actionnaire annexé au présent projet de loi de finances , le total des produits de cessions d'actifs (« privatisations », hors ERAP) réalisés entre 1986 et l'année 2005 incluse s'est élevé, en euros courants, à 81,7 milliards. Près de 82 % de ce montant (66,9 milliards d'euros) ont servi à des opérations de capitalisation d'entreprises publiques. Seuls 10 milliards d'euros sont allés au désendettement de l'Etat ; 1,6 milliard d'euros a été versé au Fonds de réserve des retraites : le septième des recettes. En ce domaine, la LFI pour 2006 a marqué une rupture, en prévoyant l'affectation au désendettement public de 85 % des recettes de cessions estimées pour cette année, soit 11,95 milliards d'euros, dont 1,95 milliard au bénéfice de l'Etablissement public de financement et de restructuration (EPFR, qui amortit la dette « Crédit Lyonnais ») et de Charbonnages de France. En réalité, eu égard aux recettes effectivement réalisées, la Caisse de la dette publique a été dotée de 13,3 milliards d'euros, et 512 millions d'euros ont bénéficié à l'EPFR, 2,2 milliards d'euros à Charbonnages de France soit, au total, 16 milliards d'euros consacrés au désendettement (93 % des 17,1 milliards d'euros de produits) . |
(2) L'information du Parlement, par rapport au projet de LFI pour 2006, a fait l'objet d'une amélioration relative
(a) Une amélioration réelle dans les documents transmis au Parlement
Dans le cadre de l'examen du projet de LFI pour 2006 , votre rapporteur spécial avait souligné 31 ( * ) l' insuffisance des informations contenues par l'annexe « Compte spéciaux » en ce qui concernait l'affectation précise des crédits retracés par la mission correspondant au compte « Participations financières de l'Etat ». En effet, si une liste des établissements bénéficiaires des actions de cette mission (alors « mono-programme) était indiquée, la somme allouée à chacun d'eux soit pour recapitalisation, soit pour désendettement n'était pas précisée. La justification des crédits demandés, supposée « au premier euro » conformément aux prescriptions de la LOLF, restait par conséquent une justification globale .
Un réel progrès a été réalisé pour 2007 : dans le projet annuel de performances de la mission, complété par les réponses aux questionnaire que votre rapporteur spécial a adressé au gouvernement en application de l'article 49 de la LOLF, le présent projet de loi de finances fait figurer certains des montants qui bénéficieront aux entités concernées .
(b) Une amélioration relative car d'importantes omissions subsistent
Malgré l'indéniable progrès, dans le « bleu » budgétaire , tous les montants des crédits employés au titre du programme 731, relatif aux « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat » ne sont pas indiqués . Ainsi, font défaut :
- d'une part, le montant prévisionnel de la capitalisation de la SOVAFIM 32 ( * ) ;
- d'autre part, l'estimation du niveau de financement éventuel des soultes d'adossement des régimes de retraite de la RATP au régime de droit commun (très probablement une participation aux régimes AGIRC-ARRCO).
Mais il y a plus grave : l'addition des montants indiqués pour les opérations inscrites dans ce programme en 2007 150 millions d'euros pour DCN, 100 millions d'euros pour la SNCF comme pour GIAT industries, éventuellement 50 millions d'euros pour la SONACOTRA, soit au total 400 millions d'euros reste loin du total des crédits demandés pour le programme dans son ensemble : 1,3 milliard d'euros .
Interrogée par votre rapporteur spécial, l'APE a retracé avec plus de rigueur ces crédits . Leur emploi est détaillé dans l'encadré ci-dessous. Une marge de manoeuvre opérationnelle, de l'ordre de 100 à 200 millions d'euros, reste ménagée .
Votre rapporteur spécial, cependant, rappelle que la justification intégrale des crédits demandés, conformément aux exigences de la LOLF, doit figurer dans les documents budgétaires transmis au Parlement en début d'examen des projets de loi de finances , en l'occurrence dans le projet annuel de performance de la mission correspondant au compte « Participations financières de l'Etat ».
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Les opérations bénéficiaires des crédits de la mission correspondant au compte « Participations financières de l'Etat » en 2007 D'après les informations transmises à votre rapporteur spécial, et à sa demande, par l'APE, qui complètent et corrigent partiellement les indications figurant au sein du « bleu » de la mission correspondant au compte « Participations financières de l'Etat », en 2007, les crédits retracés par cette mission seront affectés comme suit. Au titre du programme 731, « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat » ( 1,3 milliard d'euros ), seront financés : - pour DCN : la quatrième et dernière échéance ( 150 millions d'euros ) de la souscription de l'Etat relative à la dotation en capital de 560 millions d'euros décidée en 2003 par l'assemblée générale de la société (140 millions d'euros ont été versés en 2003, 120 millions d'euros en 2005 et 150 millions en juin 2006) ; - pour la SNCF : en principe, le dernier versement ( 100 millions d'euros ) au titre de la restructuration de l'activité de fret de l'entreprise (selon le plan validé par la Commission européenne ; 250 millions d'euros ont été versés en 2005, 450 millions d'euros doivent l'être au cours de l'année 2006) ; - pour GIAT Industries : la quatrième tranche ( 300 millions d'euros ) de la souscription de l'Etat à l'augmentation du capital de la société, décidée en 2004 pour un montant total de 1 milliard d'euros (250 millions d'euros ont été versés en 2004, 300 millions d'euros au titre de l'exercice 2005 [150 millions d'euros en 2005 et 150 millions d'euros en janvier 2006] ; aucun versement ne doit intervenir pour l'exercice 2006) ; - pour la RATP : la contribution du compte « Participations financières de l'Etat » au financement des soultes d'adossement des régimes de retraite de l'entreprise au régime de droit commun. Le niveau de cette contribution serait de 300 à 400 millions d'euros ; - pour la SOVAFIM : l'augmentation de capital de la société ( 100 à 150 millions d'euros ) ; - pour la SONACOTRA : le solde ( 38 millions d'euros ) de l'augmentation de capital, à hauteur de 50 millions d'euros, amorcée en 2006 (un versement de 12 millions d'euros). A partir du programme 732, « Désendettement de l'Etat ou d'établissements publics de l'Etat » ( 3,6 milliards d'euros ), seront versés : - à l' EPFR , 513 millions d'euros , afin de permettre la poursuite de l'amortissement de la dette contractée vis-à-vis du Crédit Lyonnais ; - à la Caisse de la dette publique , 3,1 milliards d'euros , au titre de contribution des produits de privatisations au désendettement de l'Etat. |
b) Les modalités d'évaluation de la performance, globalement satisfaisantes en 2006, sont perfectionnées à la marge
Dans la LFI pour 2006, trois objectifs se trouvent associés au programme unique de la mission correspondant au compte « Participations financières de l'Etat ». Dans le cadre du présent projet de loi de finances, ces trois objectifs ont été repris, distribués entre les deux nouveaux programmes constituant désormais ( ut supra ) la mission :
- au programme 732, « Désendettement de l'Etat ou d'établissements publics de l'Etat », a été associé l' objectif de « contribuer au désendettement de l'Etat et d'administration publiques » . Comme en 2006, deux séries d'indicateurs mesurent, respectivement, la « réduction de la dette et des charges d'intérêts de l'Etat » et la « réduction de la dette et des charges d'intérêts des entités entrant dans le périmètres des administrations publiques hors Etat ». On a donné, ci-dessus, les prévisions pour 2007 en ce domaine ;
- au programme 731, « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat », ont été affectés les objectifs de « veiller à l'augmentation de la valeur des participations financières de l'Etat » et d'« assurer le succès des opérations de cessions des participations financières » . Le premier objectif est circonscrit par quatre indicateurs, inchangés par rapport à 2006, sauf l'introduction d' un nouveau ratio pour le dernier indicateur. Le second objectif fait, comme en 2006, l'objet de deux séries d'indicateurs, mais une nouveauté a été introduite au sein de la première, en l'espèce de deux nouveaux indicateurs , qui s'ajoutent aux deux préexistants. (Pour le détail, voir l'encadré ci-après.)
Il n'y a pas lieu de s'arrêter davantage à cette mesure de la performance, améliorée à la marge pour 2007 : dès l'année dernière, votre rapporteur spécial avait noté 33 ( * ) que les objectifs précités rendaient effectivement compte des enjeux de la mission, et que leurs indicateurs, globalement, paraissaient de nature à mesurer efficacement le degré de satisfaction qui y serait apporté . C'est donc en loi de règlement, conformément à la LOLF, qu'il faudra juger de cette performance : les instruments en sont d'ores et déjà en place, décrivant un dispositif cohérent.
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La mesure de la performance du programme 731, « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat » Le présent projet de loi de finances attribue au programme 731 deux des trois objectifs que comportait la mission correspondant au compte « Participations financières de l'Etat » dans sa configuration de la LFI pour 2006. Le premier objectif, consistant à « veiller à l'augmentation de la valeur des participations financières de l'Etat » , est décrit pour 2007 par quatre indicateurs, les mêmes qu'en 2006 : 1° la « rentabilité opérationnelle des capitaux employés », calculée en rapportant à ces capitaux le résultat d'exploitation des entreprises concernées ; un taux de 11,6 % est attendu pour 2006, supérieur à ce niveau pour 2007 ; 2° la « rentabilité financière des capitaux propres », mesurée en rapportant à ces capitaux le résultat net des entreprises ; un taux de 24,4 % est attendu pour 2006, supérieur à ce niveau pour 2007 ; 3° la « marge opérationnelle », définie par le rapport entre le résultat d'exploitation et le chiffre d'affaire des entreprises ; un taux de 12,3 % est attendu pour 2006, supérieur à ce niveau pour 2007 ; 4° la « soutenabilité de l'endettement », circonscrite par deux ratios. Le premier rapporte l'EBITDA (« earning before interest tax depreciation and amortization », c'est-à-dire le résultat opérationnel [EBIT] avant dépréciation et amortissement, notion proche de celle d'excédent brut d'exploitation) à la dette nette des entreprises ; la prévision est de 30,9 % en 2006, et supérieure à ce niveau pour 2007. Plus significatif, le second ratio constitue l'inverse du précédent : il rapporte la dette nette des entreprises à l'EBITDA. C'est là une innovation pour 2007 , qui vise à mesurer le nombre d'années d'EBITDA nécessaire, toutes choses égales par ailleurs, pour atteindre une dette nulle. La prévision est de 3,2 années pour 2006, et inférieure à chiffre pour 2007. Le second objectif du programme, qui consiste à « assurer le succès des opérations de cessions des participations financières » , fait l'objet pour 2007, comme en 2006, de deux séries d'indicateurs. La première regroupe quatre mesures d'« écarts entre les recettes de cessions et les valeurs intrinsèque et boursière des participations cédées » : - l'écart entre les recettes de cessions et leur valeur fixée par la commission des opérations et transferts ; - l'écart entre les recettes de cessions et la valeur boursière moyenne sur les 30 jours de bourse précédant chaque opération ; - l'écart entre les recettes de cessions et la valeur boursière moyenne sur les 30 jours de bourse suivant chaque opération ; - l'écart entre les recettes de cessions et la valeur boursière moyenne sur les 30 jours de bourse précédant et suivant chaque opération. Les deux derniers indicateurs constituent des nouveautés , introduites par le présent projet de loi de finances. Tous ces écarts devraient être nuls, en valeur, en 2006 comme en 2007, avec une variation possible entre - 3 % et + 1 % pour les ratios « écart/recettes de cessions » correspondant aux trois derniers indicateurs mentionnés. La seconde série d'indicateurs associée au second objectif du programme rassemble trois « taux des commissions versées par l'Etat à ses conseils », dont les modalités de calcul restent les mêmes, pour 2007, qu'en 2006 : - le taux moyen des commissions versées lors des opérations conduites sous la forme de placements privés par construction accélérée de livres d'ordre, qui est attendu à hauteur de 1 % ou moins en 2006 comme en 2007 ; - le taux moyen des commissions versées lors des opérations de placement traditionnelles auprès d'investisseurs institutionnels, qui est prévu de 1,8 % ou moins en 2006 comme en 2007 ; - le taux moyen des commissions versées lors des opérations de placement auprès des particuliers, estimé à 3,5 % ou moins en 2006 comme en 2007. |
Schéma analytique des liens entre « Engagements financiers de l'Etat », « Participations financières de l'Etat » et « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » en 2007
Mission « Engagements financiers de l'Etat »
Programme 117
« Charge de la dette et trésorerie de l'Etat »
39,19 Mds €
BUDGET GENERAL
3,1
Mds €
(1)
Caisse
de la dette publique
Compte de commerce
« Gestion de la dette et de la Trésorerie de l'Etat »
Section 1
« Opérations relatives à la dette primaire et gestion de la trésorerie »
- Versement du budget général (ligne 19) -
39,19 Mds €
HORS BUDGET GENERAL
Programme 731 « Opérations en capital... » (entreprises)
1,4 Md €
28 %
72 %
15 %
85 %
Cessions d'actifs financiers :
4,97 Mds €
Cpte d'aff. spéc. « Participations financières de l'Etat »
Recettes Dépenses
5 Mds € (2) 5 Mds € 5
Programme 732 « Désendettement de l'Etat ou d'établissements publics de l'Etat »
3,6 Mds €
Cessions immobilières :
500 M €
Cpte d'aff. spéc. « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »
Recettes Dépenses
500 M € 500 M €
Programme 721 « Contribution au désendettement de l'Etat » (retour au budget général) 75 M €
Programme 722 « Dépenses immobilières » (ministères)
425 M €
(1) 513 millions d'euros inscrits dans le programme 732 de la mission correspondant au compte « Participations financières de l'Etat » sont destinés à l'EPFR
(2) 30 millions d'euros correspondent à des reversements de dotations et remboursements d'avances d'actionnaires ou de créances
* 28 Audition menée par votre rapporteur spécial, le 31 octobre 2006.
* 29 Autoroutes Paris-Rhin-Rhône (APRR), Autoroutes du Sud de la France (ASF) et la Société des autoroutes du Nord et de l'Est de la France (Sanef). La cession effective des actifs de l'Etat dans ces trois sociétés est intervenue aux mois de février et mars 2006. Le reste du produit des cessions sur l'exercice résulte de la cession de la participation de l'Etat au capital d'Alstom et de l'ouverture du capital d'Aéroport de Paris (ADP), opérations réalisées en juin 2006, ainsi que des opérations en cours au 1 er septembre 2006 : rapprochement entre Thalès et DCN ; privatisation de la société Dagris ; ouverture du capital de l'Agence pour la diffusion de l'information technologique (ADIT) ; cession d'une participation minoritaire au capital de la société d'économie mixte d'aménagement et de gestion du marché d'intérêt national de Rungis (SEMMARIS). Seront pris en compte, également, les règlements différés des offres réservées aux salariés lors d'opérations antérieures.
* 30 Pour mémoire, à la fin de l'année 2006, il devrait rester à l'EPFR 3,8 milliards d'euros de dettes à amortir. Compte tenu de l'affectation prévue pour 2007, 3,3 milliards d'euros de dettes devront donc être amorties avant 2014 , année d'échéance des dettes contractées pour le Crédit Lyonnais.
* 31 Rapport n° 99 (2005-2006), tome III, annexe 12, p. 36-37.
* 32 La SOVAFIM a été créée sur le fondement de l'article 63 de la LFI pour 2006 et constitue une société anonyme détenue en totalité par l'Etat. La propriété des biens immobiliers de Réseau ferré de France (RFF) qui étaient inutiles aux missions de service public ferroviaire de cet établissement, lui a été transférée, afin qu'elle en assure la valorisation et la cession.
* 33 Rapport n° 99 (2005-2006), tome III, annexe 12, p. 47.