2. Les nouveautés structurelles introduites à compter de 2007
a) La transformation de chaque mission correspondante, « mono-programme » en 2006, en mission « bi-programmes », afin de respecter la LOLF
Conformément à l'article 20 de la LOLF, chaque compte spécial constitue une mission au sens des articles 7 et 47 de ce texte. Dans la LFI pour 2006, les missions correspondant aux comptes « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et « Participations financières de l'Etat » ne comportaient, chacune, qu'un programme unique , homonyme (respectivement, le programme 721 et le programme 731). Dans le présent projet de loi de finances, cette organisation est modifiée : afin de respecter les prescriptions organiques que le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de rappeler, ces missions, en 2007, seront constituées, chacune, de deux programmes .
(1) Une exigence organique rappelée par le Conseil constitutionnel
Dans sa décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 ( Loi de finances pour 2006 ), le Conseil constitutionnel a rappelé qu'une mission et, partant, un compte spécial ne pouvait comporter un programme unique , selon les prescriptions de la LOLF, au-delà de la première année de mise en oeuvre de cette dernière. Ce rappel, de portée générale, a été formulé, au cas particulier, en ce qui concernait le compte « Participations financières de l'Etat ».
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Décision du Conseil constitutionnel n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 ( Loi de finances pour 2006 ) extraits « - Quant au caractère « mono-programme » du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » : « 22. Considérant que le compte d'affectation spéciale créé par l'article 48 de la loi déférée comporte un programme unique ; « 23. Considérant que, selon les requérants, le fait que ce compte ne comporte qu'un seul programme serait « contraire à la lettre » de la loi organique relative aux lois de finances et « opposé à son esprit, notamment en matière de renforcement du droit d'amendement pour les parlementaires » ; « 24. Considérant qu'en vertu de la première phrase du deuxième alinéa du I de l'article 7 de la même loi organique : « Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie » ; que son article 47, combiné avec les dispositions figurant à cet article 7, offre aux membres du Parlement la faculté nouvelle de présenter des amendements majorant les crédits d'un ou plusieurs programmes ou dotations inclus dans une mission, à la condition de ne pas augmenter les crédits de celle-ci ; qu'il résulte de ces dispositions que, comme le font valoir les requérants, une mission ne saurait comporter un programme unique ; « 25. Considérant qu'aux termes du premier alinéa du II de l'article 20 de la loi organique du 1 er août 2001 : « Chacun des comptes spéciaux dotés de crédits constitue une mission au sens des articles 7 et 47. Leurs crédits sont spécialisés par programme » ; que, dès lors, en l'état de la législation, les comptes spéciaux ne devraient pas comporter un programme unique ; « 26. Considérant, toutefois, que la présentation du compte d'affectation spéciale critiqué et des autres missions « mono-programme » s'inscrit dans le cadre de la mise en place d'une nouvelle nomenclature budgétaire ; qu'afin de laisser aux autorités compétentes le temps de procéder aux adaptations nécessaires et de surmonter les difficultés inhérentes à l'application d'une telle réforme, la mise en conformité des missions « mono-programme » et des nouvelles règles organiques pourra n'être effective qu'à compter de l'année 2007 ; « 27. Considérant, ainsi, que le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » et les nouvelles règles organiques devront être mis en conformité ; qu'il devra en être de même pour les autres comptes spéciaux, figurant dans la loi de finances pour 2006, qui ne comportent qu'un programme [...] » |
(2) Une transformation réalisée en érigeant l'action relative au désendettement public en programme distinct de chaque mission
Les programmes uniques des missions correspondant aux comptes « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et « Participations financières de l'Etat », dans la LFI pour 2006, comportaient chacun une action relative au désendettement public (respectivement, l'action 1, « Contribution au désendettement de l'Etat », du programme 721, et l'action 2, « Désendettement de l'Etat ou d'établissements publics de l'Etat », du programme 731). Afin de transformer en mission « bi-programmes », à partir de 2007, ces missions, les actions précitées, dans le présent projet de loi de finances, ont été érigées en programmes distincts .
(a) Les nouveaux programmes du compte « Participations financières de l'Etat »
Dans sa configuration issue du présent projet de loi de finances, la mission correspondant au compte « Participations financières de l'Etat » se compose des deux programmes suivants :
- le programme 731, « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat » , héritier du programme de même numéro tel qu'il figurait dans la LFI pour 2006, mais auquel a été soustrait son action 2 relative au désendettement public. Ce programme est lui-même constituée de quatre actions , reprises de la nomenclature préexistante ;
- le programme 732, « Désendettement de l'Etat ou d'établissements publics de l'Etat » , qui correspond à l'action 2, précitée, du programme 731 dans sa configuration de la LFI pour 2006. De façon logique, le nouveau programme, comme son action unique , reprend l'intitulé même de l'ancienne action.
La responsabilité de ces deux programmes relève du directeur général de l'Agence des participations de l'Etat (APE 19 ( * ) ). La fonction, depuis le mois de septembre dernier, s'avère vacante, le successeur de M. Denis Samuel-Lajeunesse 20 ( * ) n'ayant pas été nommé ; votre rapporteur spécial s'en étonne. L'intérim est en pratique assuré par M. Bruno Bezard, directeur général adjoint de l'Agence.
(b) Les nouveaux programmes du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »
Suivant le présent projet de loi de finances, la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » est désormais constituée par deux programmes, qui reprennent respectivement les deux actions, chacune de même intitulé et de même objet que leur nouveau programme correspondant, composant le programme 721 dans sa configuration de la LFI pour 2006. Ces programmes, de fait, sont « mono-action » : le programme 721, « Contribution au désendettement de l'Etat » ; le programme 722, « Dépenses immobilières » .
Les deux programmes sont placés sous la responsabilité du chef du service France Domaine , actuellement M. Daniel Dubost 21 ( * ) .
b) Un élargissement du périmètre des opérations retracées par le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »
En vue de perfectionner l'outil de pilotage que constitue, pour la politique de rationalisation de la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat, le compte d'affectation spéciale dédié, l'article 22 (paragraphe II) du présent projet de loi de finances procède à une double extension du périmètre des opérations retracées par ce compte .
(1) Une extension du champ des recettes aux fonds de concours
A partir de 2007, les fonds de concours seront intégrés aux recettes que le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » fait apparaître, alors que ces recettes ne comprennent actuellement, comme on l'a signalé, que le produit des cessions des biens immeubles de l'Etat et les versements du budget général. Cet élargissement doit permettre au compte de retracer des versements en provenance d'autres acteurs que l'Etat, qui seraient parties prenantes d'opérations immobilières concernant celui-ci, en particulier les collectivités territoriales (et notamment celles dont les services sont logés dans des « cités administratives »).
La mesure devrait permettre une visibilité plus complète des ressources dégagées à l'occasion des opérations immobilières de l'Etat ; 300.000 euros de fonds de concours sont attendus sur le compte pour 2007.
(2) Une extension du champ des dépenses en faveur des établissements publics
A partir de 2007, parmi les dépenses retracées par le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », notamment à côté de celles d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles réalisées par l'Etat, figureront des dépenses de même nature réalisées, sur des immeubles relevant du domaine de l'Etat, par des établissements publics .
Cette extension du périmètre des dépenses retracées par le compte vise d'abord à permettre que les opérations précitées puissent être légalement conduites, le cas échéant, par les services compétents des établissements publics concernés, et non exclusivement par ceux de l'Etat comme c'est actuellement le cas.
La mesure a également pour effet d' intégrer les établissements publics dans le dispositif d'intéressement à la cession d'immeubles qui bénéficie actuellement aux seuls ministères , tel qu'il a été mis en place par le gouvernement ( voir l'encadré ci-après ). De la sorte, dès lors que les immeubles en cause appartiendront au domaine de l'Etat et que, par conséquent, le produit de leur cession se trouvera retracé en recettes dans le compte, ces établissements pourront prétendre, en principe, à une récupération de 85 % du produit des ventes, pour financer les relogements de services qui s'avéreraient nécessaires. Cette réforme est de nature à appuyer utilement la politique volontariste de cessions engagée , depuis 2003, par le gouvernement, et dont le Parlement observe les réalisations avec une toute particulière attention 22 ( * ) .
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L'intéressement des ministères aux cessions immobilières Modifiant le dispositif antérieurement fixé par la circulaire du 21 février 1992 relative à la réforme de la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat (circulaire dite « Cresson »), le gouvernement, depuis 2004, a défini un nouveau régime d'intéressement des ministères à la cession d'immeubles. En son état actuel, ce dispositif se présente comme suit. Dans l'hypothèse de cessions donnant lieu à relogement de services , les ministères bénéficient, de manière automatique en cas de cessions dont le produit est inférieur à deux millions d'euros, d'un retour de 85 % de ce produit, en vue de financer les opérations de relogement ou, si leurs dépenses réelles à cet égard s'avèrent inférieures, pour d'autres dépenses immobilières. Les 15 % restant sont affectés au désendettement de l'Etat . S'agissant des cessions d'un montant supérieur à 2 millions d'euros, les conditions de relogement font l'objet d'une validation préalable par le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, sur la base des propositions des administrations concernées et après une instruction centralisée qui associe le service France Domaine, la direction du budget et le secrétariat général du conseil de l'immobilier de l'Etat. Dans le cas de cessions d'immeubles inoccupés , les ministères bénéficient de 50 % du produit des ventes si celui-ci est supérieur à deux millions d'euros, 85 % s'il est inférieur. Les 50 % et 15 % restant respectivement sont affectés au désendettement de l'Etat. Pour les immeubles militaires , par dérogation, l'intéressement du ministère de la défense a été fixé à 100 % du produit des cessions réalisées. Enfin, des « contrats de performance » souscrits individuellement par les ministères peuvent conduire à l'adaptation de ces règles . Ainsi, le ministère de l'équipement récupère 95 % du produit de vente des immeubles dont il dispose ; le ministère des affaires étrangères, et la direction générale du trésor et de la politique économique du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, bénéficient quant à eux, en ce qui concerne les immeubles situés à l'étranger, d'un intéressement de 100 % du produit des cessions. |
* 19 L'APE, incarnation de l'Etat actionnaire, héritière du service des participations de la direction du Trésor, a été créée en 2004, par décret.
* 20 Il convient de rappeler que votre commission des finances avait procédé à l'audition de M. Denis Samuel-Lajeunesse le 16 novembre 2004 et le 15 juin 2005.
* 21 Il est à noter que votre commission des finances a procédé à l'audition de M. Daniel Dubost le 11 avril 2006.
* 22 Voir notamment le rapport d'information de notre collègue député Georges Tron, « sur le suivi de la mission d'évaluation et de contrôle sur la gestion et la cession du patrimoine immobilier de l'Etat » (n° 2926, XII e législature, 7 mars 2006) ; et celui de notre collègue Jean-Pierre Masseret, « sur l'enquête de la Cour des comptes relative à la gestion du patrimoine immobilier du ministère de l'équipement » (n° 354, 2005-2006, 17 mai 2006). Votre commission des finances, dans le courant de cette année, a procédé à plusieurs auditions destinées à permettre le suivi de la gestion immobilière de l'Etat. Ainsi, elle a notamment entendu, le 11 avril 2006, outre M. Daniel Dubost, chef du service France Domaine, déjà mentionné, M. Jean-Pierre Lourdin, secrétaire général du conseil de surveillance de l'immobilier de l'Etat, et M. Antoine Pouillieute, directeur général de l'administration au ministère des affaires étrangères (audition reproduite dans le rapport d'information n° 45, 2006-2007, de notre collègue Jean Arthuis, sur la réforme de l'Etat et les audits de modernisation), et, le 21 juin 2006, dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement pour 2005, M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat.