Section 4 - Dispositions relatives aux dépenses de la branche famille
Article 63
(art. L. 531-6 du code de la sécurité
sociale)
Attribution du complément de libre choix du mode de garde de
la prestation d'accueil du jeune enfant aux familles ayant recours à des
établissements d'accueil expérimentaux
Objet : Cet article vise à autoriser le versement du complément de libre choix du mode de garde de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje) aux parents qui recourent à une structure expérimentale pour la garde de leur enfant.
I - Le dispositif proposé
Le complément de libre choix du mode de garde (CMG) de la Paje est aujourd'hui réservé aux parents qui recourent à un mode de garde individuel, c'est-à-dire à un assistant maternel agréé ou à une garde d'enfant à domicile.
Ses modalités de versement sont toutefois différentes selon que les parents sont directement les employeurs de l'assistant maternel ou de la garde à domicile ou lorsqu'ils recourent à une entreprise ou à une association prestataire de service qui les met à leur disposition :
- dans le premier cas, le CMG se décompose en deux parties : une prise en charge, totale ou partielle, des cotisations sociales afférentes à la personne employée, d'une part, et une allocation, d'un montant variable selon l'âge de l'enfant et des ressources du ménage, destinée à réduire le coût du salaire net pour la famille, d'autre part ;
- dans le second cas, le CMG prend la forme d'une allocation forfaitaire, également variable en fonction de l'âge de l'enfant et des ressources du ménage, visant à prendre en charge une partie du coût facturé par l'association ou l'entreprise prestataire. On parle alors de « CMG structure ».
C'est ce « CMG structure » que le présent article propose d'étendre aux parents qui recourent à des établissements expérimentaux pour assurer la garde de leurs enfants.
Dans le cadre du plan « petite enfance » présenté le 7 novembre 2006, il est en effet prévu de promouvoir la création de structures d'accueil expérimentales, d'une capacité maximale de neuf places et destinées à offrir un moyen terme entre l'accueil collectif et les modes de garde individuels. Il s'agit notamment de permettre le développement de l'offre de garde en milieu rural, où les établissements collectifs ont encore du mal à s'implanter en raison de la difficulté à recruter le personnel d'encadrement nécessaire et à financer les coûts fixes liés à de telles structures.
Pour lever cet obstacle, les établissements expérimentaux seraient soumis à des exigences moins lourdes :
- ils pourraient prendre la forme d'un local, mis à disposition par la commune d'implantation, où des assistants maternels agréés ou d'autres professionnels de la petite enfance garderaient en commun les enfants confiés ;
- leur direction pourrait être assurée directement par une personne compétente relevant des services sociaux de la commune d'implantation ;
- les personnels pourraient être employés, selon les cas, soit par la commune, soit par les parents eux-mêmes. C'est donc en prévision de cette dernière situation que le présent article propose, par dérogation à la règle qui veut que celui-ci soit réservé aux modes de garde individuels, d'autoriser le versement du CMG aux parents qui recourent aux établissements expérimentaux pour la garde de leur enfant.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Le décret n° 2000-762 du 1 er août 2000 relatif aux établissements et services d'accueil des enfants de moins de six ans prévoit déjà la possibilité de mettre en place des établissements d'accueil expérimentaux, autorisés à déroger aux règles de droit commun en matière de nombre de places et de qualification des personnels, sur décision de la collectivité concernée et après avis des services de protection maternelle et infantile.
Mais cette possibilité n'a été jusqu'à présent que très peu utilisée par les communes, et ce pour des raisons essentiellement financières : en effet, pour le versement des prestations de services destinées au financement des crèches, les Caf imposent le respect d'un cahier des charges tel que les structures expérimentales en sont d'office exclues, ce qui rend très difficile le bouclage des projets innovants.
Votre commission ne peut donc que saluer l'initiative prise par le Gouvernement pour lever cet obstacle. En autorisant les parents à percevoir directement le CMG pour solvabiliser le recours à ces structures expérimentales, il affranchit leurs promoteurs des difficultés liées à l'entrée dans le dispositif des prestations de service versées par les Caf. Il s'agit d'un moyen astucieux d'encourager le développement de ces microstructures qui devraient combler un manque entre le dispositif des assistantes maternelles agréées et celui des crèches et haltes-garderies.
Votre commission considère que cette mesure est d'autant plus positive qu'elle s'inscrit dans le cadre d'une réflexion plus vaste sur la réglementation imposée aux crèches par le décret du 1 er août 2000, et notamment sur la nécessité d'assouplir les conditions de diplômes, les normes techniques et les modalités de direction des crèches.
Pour toutes ces raisons, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 64
(art. L. 531-3 et L. 552-1 du code de la sécurité
sociale)
Report de la date de versement de l'allocation de base de la
prestation d'accueil du jeune enfant
Objet : Cet article vise à reporter la date de début du versement de l'allocation de base de la Paje du premier jour du mois de naissance au premier jour du mois suivant celle-ci.
I - Le dispositif proposé
L'article L. 552-1 du code de la sécurité sociale pose un principe général suivant lequel les prestations familiales sont dues mensuellement et à terme échu, c'est-à-dire qu'elles sont versées « à partir du premier jour du mois civil suivant celui au cours duquel les conditions d'ouverture du droit sont réunies » .
Ce principe est toutefois assorti de cinq exceptions : l'allocation de parent isolé (API), l'allocation journalière de présence parentale (AJPP) et trois des éléments de la Paje (son allocation de base, son complément de libre choix du mode de garde et son complément de libre choix d'activité quand il est versé au titre d'un premier enfant ou au titre du congé parental, plus court et mieux rémunéré, ouvert aux parents de trois enfants et plus) sont ainsi versés à compter du premier jour du mois où les conditions d'attribution sont remplies.
Le présent article vise donc à supprimer l'exception aujourd'hui prévue pour le bénéfice de l'allocation de base de la Paje : son paragraphe I modifie ainsi l'article L. 531-3 qui fixe les règles relatives au versement de cette allocation pour prévoir explicitement son versement à terme échu et son paragraphe II la supprime en conséquence de la liste des prestations familiales faisant exception à cette règle.
Il s'agit d'abord d'une mesure de simplification : la règle actuelle conduit en effet les Caf à devoir liquider tous les mois des prestations à titre rétroactif. Il s'agit ensuite d'une mesure d'économie : le décalage d'un mois dans la date d'ouverture de l'allocation de base devrait, selon le Gouvernement, produire une économie de 100 millions d'euros pour la branche famille.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a apporté deux modifications à cet article :
- au lieu de reporter la date de début du versement de l'allocation de base au premier jour du mois suivant la naissance, elle a décidé que ce versement interviendrait à compter du jour de la naissance de l'enfant, le montant dû à la famille étant alors proratisé en fonction du nombre de jours restant à courir dans le mois ;
- en conséquence, elle a supprimé le paragraphe II du présent article, afin de maintenir l'allocation de base parmi les prestations familiales qui dérogent au principe du versement à terme échu.
III - La position de votre commission
Votre commission comprend le souci d'économie du Gouvernement dans un contexte de finances dégradées pour la branche famille et de montée en charge plus coûteuse que prévue de la Paje. Dans la mesure où le présent article ne faisait qu'aligner le versement de l'allocation de base sur le droit commun des prestations familiales, elle ne se serait pas opposée à son adoption dans sa rédaction initiale.
Toutefois, le compromis trouvé à l'Assemblée nationale lui paraît se situer à un point d'équilibre tout à fait satisfaisant : en prévoyant une ouverture du droit à compter du jour du fait générateur, à savoir la naissance de l'enfant, et une proratisation en conséquence du montant de l'allocation versée le premier mois, la nouvelle rédaction permet de concilier équité pour les familles et rigueur budgétaire.
Votre commission vous présente un amendement visant à rectifier une erreur matérielle et vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article 65
(art. L. 331-4, L. 331-7 et L. 521-2 du code de la
sécurité sociale)
Possibilité de partage des
allocations familiales entre les parents séparés en cas de garde
alternée des enfants
Objet : Cet article vise à autoriser le partage des allocations familiales entre deux parents divorcés ou séparés, lorsqu'ils ont opté pour la résidence alternée de leurs enfants.
I - Le dispositif proposé
La loi n° 2002-305 du ° mars 2002 relative à l'autorité parentale a donné une base légale au régime de la résidence alternée des enfants en cas de séparation ou de divorce de leurs parents.
Cette solution, qui est retenue chaque année pour 10 % des 70.000 cas de divorce impliquant des mineurs, suppose que les parents se mettent d'accord ou, au moins, respectent une répartition équitable des charges financières et matérielles liées à l'entretien des enfants, ainsi que des avantages fiscaux et sociaux liés à la présence des enfants dans leurs foyers respectifs.
En matière fiscale, les parents ont, depuis la loi de finances rectificative pour 2002, la liberté de répartir les parts liées à leurs enfants communs confiés en résidence alternée pour le calcul de leur quotient familial : ils peuvent soit décider de leur attribution exclusive à l'un d'entre eux, soit les partager, le nombre de parts étant alors fixé à 0,25 pour les deux premiers enfants et 0,5 pour les suivants.
En revanche, en ce qui concerne les prestations familiales, l'article L. 513-1 du code de l'action sociale et des familles continue d'imposer aux parents le choix d'un allocataire unique. En cas de désaccord, les Caf continuent de verser les prestations à celui des deux conjoints qui était allocataire avant la séparation, c'est-à-dire, dans la majorité des cas, à la mère.
Le présent article cherche donc à tirer les conséquences de la reconnaissance par le code civil de la résidence alternée en matière d'attribution des prestations familiales. Compte tenu de la grande complexité de cette matière, il s'attache cependant, dans une première étape, à la question des allocations familiales .
Ainsi, il ne remet pas en cause l'article L. 513-1 du code de la sécurité sociale qui prévoit que l'allocataire est la personne « qui assume la charge effective et permanente de l'enfant » mais prévoit une dérogation à ce principe dans le seul cas des allocations familiales.
Le dispositif proposé envisage deux cas de figure : les parents sont d'abord invités à se mettre d'accord sur le choix d'un allocataire unique ou, à défaut, sur un partage de la charge des enfants pour le calcul des droits aux allocations familiales. Si aucun accord n'est trouvé, ce sera désormais la règle inverse de celle en vigueur à l'heure actuelle qui s'appliquera : la charge des enfants sera répartie à parts égales entre les deux parents.
Le présent article précise que ses conditions d'application seront précisées par décret en Conseil d'Etat. Ce décret est effectivement indispensable : même si les allocations familiales constituent la prestation familiale la plus simple à partager, car elle est universelle et ne fait entrer en ligne de compte que le nombre, l'âge et le rang de naissance des enfants, la mise en oeuvre du partage reste malgré tout complexe, notamment dans le cadre de familles recomposées.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination à cet article.
III - La position de votre commission
Votre commission a déjà eu récemment à se prononcer sur le sujet du partage des prestations familiales entre parents séparés en cas de résidence alternée des enfants, lors de l'examen d'une proposition de loi relative à la même question 30 ( * ) . Elle avait alors reconnu qu'une solution devait être apportée au vide juridique créé, pour l'attribution des prestations familiales, par le développement de la résidence alternée, tout en posant plusieurs conditions à leur partage.
Elle avait d'abord plaidé pour une solution adaptée à chacune des prestations : il lui paraissait évident que les règles ne pouvaient être identiques pour des prestations universelles, d'autres sous conditions de ressources ou d'autres encore, comme les allocations logement, qui font entrer de multiples critères dans leur calcul. Elle constate avec satisfaction que le Gouvernement s'est rangé à ce point de vue et adopte une démarche progressive en n'abordant pour l'instant que la question du partage des allocations familiales .
Votre commission avait ensuite rappelé que la Cour de cassation, quand elle reconnaît un droit au partage des prestations familiales, ne l'envisage que lorsque la résidence alternée est mise en oeuvre de façon « effective et équivalente » . Or, le dispositif proposé par le présent article omet de préciser que la résidence alternée doit être égalitaire.
Il serait pour le moins singulier de prévoir un partage par moitié des allocations familiales si la charge effective de ces derniers ne repose pas de façon égale sur chacun des parents. Votre commission vous propose donc d' amender le dispositif dans ce sens.
Enfin, le Gouvernement a mis en place un groupe de travail pour réfléchir aux prochaines étapes du partage des prestations familiales. Il devrait en outre être chargé d'élaborer le décret d'application du présent article. Votre commission insiste pour que, dans ce cadre, il s'attache à définir des règles de partage équitables et neutres, à la fois pour les parents concernés - en tenant compte de leur situation avant et après la séparation pour éviter des pertes de droits - et pour l'ensemble des familles - afin de ne pas avantager indûment les familles recomposées.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article 66
(art. L. 225-20 à L. 225-27, L. 933-1 du code du
travail, L. 378-1 et L. 381-1 du code de la sécurité
sociale, L. 14-10-5 du code de l'action sociale et des
familles)
Création du congé de soutien familial
Objet : Cet article crée un congé de soutien familial destiné aux personnes qui cessent leur activité professionnelle pour s'occuper d'un membre de leur famille, âgé ou handicapé.
I - Le dispositif proposé
Aujourd'hui, les personnes confrontées à la dépendance ou au handicap d'un de leurs proches et qui doivent, quelle qu'en soit la raison, assumer le rôle d'aidant bénévole, n'ont souvent pas d'autre solution que de quitter leur emploi pour s'acquitter de cette mission.
En effet, les deux congés qui existent à l'heure actuelle ne permettent que de répondre imparfaitement à ces situations : le congé de présence parentale est réservé aux parents d'enfants gravement malades, handicapés ou accidentés, lorsque leur état nécessite la présence d'une personne à leur côté ; le congé de solidarité familiale vise uniquement les situations de fin de vie.
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Le congé de présence parentale Ce congé est destiné aux parents dont l'enfant, gravement malade, handicapé ou accidenté, nécessite la présence de l'un d'entre eux à ses côté. Depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, il prend la forme d'un capital de 310 jours utilisables pendant la durée nécessaire du traitement définie par le médecin et dans la limite de trois ans. Il n'est pas rémunéré par l'employeur mais le salarié bénéficie durant ce congé de l'allocation journalière de présence parentale (AJPP). Par ailleurs, pendant le congé, le parent reste affilié à l'assurance vieillesse du régime général par l'intermédiaire de l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF), sous réserve que ses ressources soient inférieures à un plafond. La durée du congé de présence parentale est enfin prise en compte pour moitié pour la détermination des avantages liés à l'ancienneté. Le salarié conserve le bénéfice de tous les avantages qu'il avait acquis avant le début du congé. Le congé de solidarité familiale Ce congé est destiné aux salariés qui cessent leur activité professionnelle pour accompagner un proche souffrant d'une pathologie engageant le pronostic vital. Non rémunéré, il est d'une durée maximale de trois mois, renouvelable une fois. Avec l'accord de l'employeur, il peut être transformé en temps partiel.
La durée du congé de solidarité familiale
est prise en compte pour la détermination des avantages liés
à l'ancienneté. En revanche, elle n'ouvre pas droit à
validation pour les droits à la retraite.
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C'est la raison pour laquelle, conformément aux propositions avancées dans le cadre de la conférence de la famille de juin 2006, le présent article introduit dans le code du travail la possibilité pour un salarié de bénéficier d'un congé spécifique pour s'occuper d'un membre de sa famille devenu dépendant ou gravement handicapé.
Le paragraphe I introduit une nouvelle section dans le chapitre V du titre II du livre II du code du travail, consacré aux congés non rémunérés. Cette nouvelle section, intitulée « Congé de soutien familial », comporte huit articles.
L' article L. 225-20 crée le congé de soutien familial et détermine les conditions de son ouverture. Ces conditions sont au nombre de quatre :
- l'ancienneté du salarié dans l'entreprise doit être d'au moins deux ans ;
- le salarié doit entretenir un lien de parenté avec la personne aidée, qu'il s'agisse d'un conjoint (ou concubin ou partenaire de pacte civil de solidarité), d'un parent, d'un enfant à charge au sens de la législation sur les prestations familiales, d'un frère ou d'une soeur ou d'un autre membre de sa famille ou de celle de son conjoint jusqu'au quatrième degré ;
- le handicap ou la dépendance de la personne aidée. Ce critère de gravité, qui sera précisé par décret, devrait correspondre à un taux d'incapacité supérieur ou égal à 80 % pour les adultes ou ouvrir droit au bénéfice de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH), pour les mineurs ;
- la personne aidée doit non seulement résider en France de façon stable et régulière, mais également résider soit à son propre domicile, soit chez le salarié qui demande à bénéficier du congé. Le droit à congé est en effet explicitement exclu si la personne aidée est placée en établissement ou chez un tiers autre que le salarié.
Lorsque ces conditions sont remplies, le salarié peut bénéficier d'un congé, d'une durée initiale de trois mois, renouvelable dans la limite d'un an pour l'ensemble de la carrière. Dans la mesure où il est également précisé que le bénéfice du congé ne peut être ouvert qu'une seule fois dans l'ensemble de la carrière, on peut en déduire que le salarié qui renonce au renouvellement perd définitivement le reste des droits restant à courir.
L' article L. 225-21 précise que le départ en congé de soutien familial est précédé d'une simple information de l'employeur par le salarié. Le fait de n'exiger qu'une information permet de conclure que le congé est de droit et que l'employeur ne peut ni le refuser, ni le reporter.
L' article L. 225-22 énumère les cas où le salarié peut demander de façon anticipée à réintégrer l'entreprise : le retour anticipé serait non seulement naturellement possible en cas de décès de la personne aidée ou d'admission de celle-ci dans un établissement, mais aussi en cas de diminution importante des ressources de l'intéressé. Il s'agit, dans ce dernier cas, d'envisager le cas où le conjoint de l'aidant perdrait son emploi, privant ainsi le foyer de son seul revenu.
L' article L. 225-23 interdit au salarié en congé de soutien familial d'exercer quelque activité rémunérée que ce soit pendant la durée de son congé. Deux exceptions sont toutefois prévues, au bénéfice des aidants familiaux rémunérés par la personne aidée elle-même, en conformité avec la législation sur l'allocation personnalisée d'autonomie (Apa) et sur la prestation de compensation du handicap (PCH) qui permettent une telle pratique.
Les articles L. 225-24 à L. 225-26 déclinent les garanties attachées au congé de soutien familial en matière d'emploi : les bénéficiaires de ce congé sont assurés de retrouver leur poste ou un emploi équivalent dans l'entreprise, assorti d'une rémunération au moins équivalente, à l'issue de celui-ci ; ils conservent également l'ensemble des avantages acquis avant leur congé et la durée de celui-ci est prise en compte pour le calcul de leur ancienneté ; enfin, pour préparer le départ et le retour du salarié, celui-ci bénéficie obligatoirement de deux entretiens avec son employeur.
Enfin, l' article L. 225-27 déclare nulles de plein droit toutes les conventions qui prévoiraient des dispositions contraires aux garanties prévues par le présent article en faveur des bénéficiaires du congé de soutien familial.
Le paragraphe II adapte les dispositions de l'article L. 933-1 du code du travail relatif au droit individuel à la formation, afin de permettre la prise en compte de la durée du congé de soutien familial pour le calcul de l'ancienneté dans l'entreprise permettant de bénéficier d'un congé individuel de formation. Pour mémoire, des dispositions similaires existent en faveur des bénéficiaires d'autres types de congés (congé de maternité, d'adoption, de présence parentale ou congé parental d'éducation).
Le paragraphe III organise les modalités du maintien des droits à l'assurance vieillesse pour les bénéficiaires du congé de soutien familial, en prévoyant, sous certaines conditions, leur affiliation au régime de l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF).
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Créée en 1972, l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) garantit aujourd'hui, sous certaines conditions, la poursuite de la constitution des droits à la retraite pour les personnes qui cessent ou réduisent leur activité professionnelle pour s'occuper d'un ou plusieurs enfants ou d'une personne handicapée. Dans ce cadre, sont affiliées obligatoirement et gratuitement, sous conditions de ressources, les personnes qui : - perçoivent le complément familial, l'allocation de base de la Paje, le complément libre choix d'activité de cette même prestation ou l'allocation journalière de présence parentale (AJPP) ; - assument la charge d'un enfant handicapé ouvrant droit au bénéfice de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH), non admis en internat ; - prennent en charge un adulte handicapé dont l'incapacité permanente est au moins égale à 80 % et dont le maintien au foyer a été reconnu souhaitable par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées.
Les cotisations correspondantes, calculées sur la base
du Smic, sont prises en charge par la Cnaf. En 2005, le coût de ce
dispositif s'est élevé à 4,2 milliards d'euros
pour la branche famille.
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Le 1° de ce paragraphe supprime d'abord les troisième et quatrième alinéas de l'article L. 381-1, devenus sans objet depuis la réforme de l'allocation de présence parentale intervenue lors de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006.
Son 2° prévoit l'affiliation obligatoire des bénéficiaires du congé de soutien familial à l'AVPF, dès lors que leurs ressources sont inférieures au plafond du complément familial. Cette condition de ressources n'est pas spécifique aux bénéficiaires du congé de soutien familial : elle est commune à tous les ressortissants actuels de l'AVPF.
Cette affiliation est également prévue au bénéfice des travailleurs indépendants qui cesseraient leur activité professionnelle pour les mêmes raisons que les bénéficiaires du congé de soutien familial : en effet, si le statut d'indépendant rend inutile la création d'un congé, il était indispensable de prévoir le maintien des droits à la retraite pour ceux d'entre eux qui cesseraient leur activité dans les mêmes conditions que les salariés.
Pourront ainsi être affiliés à l'AVPF dans les mêmes conditions de cessation d'activité, d'assistance à une personne âgée ou handicapée et de ressources, les professions artisanales, industrielles et commerciales, libérales, les conjoints associés qui participent à l'activité de l'entreprise artisanale, commerciale ou agricole, les praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés, les exploitants agricoles et les artisans ruraux.
Le 3° de ce même paragraphe précise que la charge de la validation des trimestres des bénéficiaires du congé de soutien familial au titre de l'AVPF incombera à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), lorsque la personne aidée est une personne âgée. Selon les informations transmises par le ministère, les personnes âgées devraient représenter 80 % des personnes aidées au titre du congé de soutien familial, ce qui signifie que 80 % du coût de la validation devrait reposer sur la CNSA (soit environ 8,4 millions d'euros), alors que les 20 % restants (soit 2,1 millions d'euros) continueraient à incomber à la Cnaf.
Le circuit financier devrait s'établir de la façon suivante : la CNSA remboursera à la Cnaf les cotisations qu'elle aura acquittées auprès de la branche vieillesse pour les personnes en congé de soutien familial lorsque la personne aidée est une personne âgée. Le choix de ce circuit financier, apparemment complexe, est en réalité guidé par le fait que ce sont les Caf qui disposent des éléments nécessaires pour procéder à la liquidation des droits et qu'il aurait été inutile et coûteux de mettre en place un dispositif parallèle pour permettre à la CNSA de liquider elle-même ces droits.
Le paragraphe IV tire les conséquences, sur le plan comptable, du fait que la CNSA rembourse à la Cnaf une partie des dépenses au titre de l'affiliation à l'AVPF des bénéficiaires du congé de soutien familial. Il précise en effet que la subvention de la CNSA à la Cnaf au titre de ce dispositif est inscrite à la section comptable retraçant les produits et les charges relatives à la participation de la caisse au financement de l'Apa.
Le paragraphe VI vise à permettre le rétablissement immédiat du droit aux indemnités journalières d'assurance maladie et au versement d'une pension d'invalidité pour les salariés qui reprennent leur activité au terme d'un congé de soutien familial.
Pour bénéficier de ces indemnités, il faut en effet remplir une condition d'activité professionnelle minimale durant un nombre de mois déterminé précédant la demande. C'est la raison pour laquelle le nouvel article L. 378-1 neutralise la période de congé de soutien familial pour le calcul de cette condition d'activité minimale : les droits acquis du fait de l'activité professionnelle antérieure au congé sont rouverts immédiatement à l'issue de celui-ci. Il est toutefois précisé que cette neutralisation ne trouve pas à s'appliquer si le bénéficiaire du congé a perçu une rémunération au titre de l'aide familiale apportée.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté trois amendements rédactionnels à cet article.
III - La position de votre commission
Votre commission ne peut que saluer la création de ce nouveau congé de soutien familial qui constitue une reconnaissance bienvenue du rôle des aidants familiaux dans la prise en charge des personnes dépendantes ou handicapées.
Elle se réjouit de voir que la réflexion autour du statut de ces aidants, à laquelle elle avait contribué de façon importante lors des débats sur la loi « Handicap » du 11 février 2005, se poursuit de façon aussi fructueuse. Elle se félicite tout particulièrement de la solution apportée à la question du maintien des droits à la retraite pour les aidants familiaux, qui constituait l'une de leurs aspirations fortes et légitimes.
Si elle approuve donc le dispositif proposé dans sa philosophie comme dans ses principales dispositions, votre commission souhaiterait toutefois le faire évoluer sur cinq points :
- il lui semble utile de supprimer la restriction constituée par le fait que le congé de soutien familial ne peut être demandé qu'une seule fois dans une carrière. Le texte précise que la durée totale des périodes de congé de soutien familial sur l'ensemble de la carrière ne peut excéder un an, ce qui apporte déjà une garantie suffisante. Si le salarié n'épuise pas son crédit d'un an, pourquoi lui interdire d'en bénéficier à nouveau plus tard, pour aider une autre personne, dans la limite du plafond ? Votre commission vous proposera un amendement dans ce sens ;
- il lui apparaît également que le texte n'envisage pas toutes les situations dans lesquelles le salarié pourrait être amené à demander son retour anticipé dans l'entreprise : s'il mentionne le cas du placement de la personne aidée en établissement, il ignore la possibilité offerte par le recours à une aide professionnelle à domicile ou le relais pris par un autre membre de la famille auprès de la personne aidée. Votre commission vous propose de prévoir ces deux cas de figure, par amendement ;
- votre commission s'étonne enfin de la limitation de la prise en charge de l'AVPF par la CNSA aux seuls cas où la personne aidée est une personne âgée : la vocation de la CNSA n'est en effet pas uniquement de financer des dépenses liées aux personnes âgées, mais aussi celles liées aux personnes handicapées. En réalité, l'ensemble des personnes aidées par les bénéficiaires du congé de soutien familial entrent dans le champ de compétence de la CNSA. Pour cette raison, ainsi que pour des motifs de simplicité de gestion, votre commission vous propose, par amendement , de mettre à la charge de cette caisse l'ensemble du dispositif.
Votre commission vous présente enfin un amendement de coordination et vous propose d'adopter cet article ainsi amendé .
Article 67
Création
d'un prêt à taux zéro pour les jeunes qui entrent dans la
vie active
Objet : Cet article crée un prêt à taux zéro destiné aux jeunes de dix-huit à vingt-cinq ans qui s'insèrent dans la vie active.
I - Le dispositif proposé
Conformément au souhait affiché par la conférence de la famille de juin 2006 de renforcer le soutien de la politique familiale envers les jeunes adultes, tout particulièrement lorsque ceux-ci ne peuvent pas ou pas assez compter sur la solidarité familiale, le présent article crée « une avance remboursable à taux d'intérêt bonifié » , c'est-à-dire un prêt à taux zéro destiné aux jeunes âgés de dix-huit à vingt-cinq ans pour les aider à financer les dépenses nécessaires à leur entrée dans la vie active et à leur prise d'autonomie.
Il s'agit tout particulièrement d'aider les jeunes à faire face à la transition entre la vie étudiante et la vie professionnelle, notamment pour ceux qui voient arriver, avec la conclusion de leurs études, la fin du versement de la bourse qui leur permettait de faire face à leurs dépenses d'entretien. C'est la raison pour laquelle les prêts seront réservés, sous conditions de ressources, aux jeunes qui viennent de trouver un premier emploi ou qui sont inscrits comme demandeurs d'emploi.
Ces prêts, d'un montant maximum de 5.000 euros, remboursables sur cinq ans au plus, pourront financer toute opération en relation avec l'insertion professionnelle du jeune : achat d'un véhicule, d'équipements pour le logement ou acquisition d'équipements professionnels. Ils seront distribués par les établissements de crédits traditionnels, sous réserve de la conclusion par ces derniers d'une convention avec le fonds de cohésion sociale chargé de garantir les prêts.
Afin de permettre aux emprunteurs de bénéficier d'un taux zéro sans pour autant faire peser la charge de l'absence d'intérêt sur les établissements prêteurs, les intérêts de ces prêts seront financés par la Cnaf, qui pourra par ailleurs participer, si elle le souhaite, au financement de la garantie.
D'après le ministère chargé de la famille, le montant total des prêts en régime de croisière pourrait s'élever à 150 millions par an.
Si l'on retient, conformément aux hypothèses envisagées lors de la dernière conférence de la famille, un taux d'intérêt fixe de 3,7 %, le coût des intérêts pour la Cnaf s'élèverait à 2,1 millions d'euros en 2007, à supposer que l'ensemble de l'enveloppe soit réellement ouvert et que les prêts soient accordés de façon régulière tout au long de l'année.
Toutefois cette hypothèse constitue plutôt une fourchette basse, car il est vraisemblable que les banques exigeront plutôt un taux variable, assorti d'une marge pour leur propre rémunération. Si l'on ajoute au coût de la bonification d'intérêt celui de la garantie et les frais liés à la distribution des prêts, le coût de l'ensemble du dispositif pourrait s'élever à 15 millions d'euros par an.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Votre commission se félicite de la création de ce nouveau dispositif, qui vient marquer de façon concrète la nécessité, pour la solidarité collective, de prendre le relais de la solidarité familiale quand celle-ci ne peut pas ou pas suffisamment accompagner la prise d'autonomie des jeunes adultes.
Elle souligne tout particulièrement l'intérêt de recourir au fonds de cohésion sociale pour garantir ces nouveaux prêts. Cette solution est particulièrement adaptée car ce fonds remplit déjà un rôle identique en matière de microcrédits professionnels ou sociaux 31 ( * ) . De plus, lorsqu'il intervient, le fonds fait en sorte que les emprunteurs bénéficient d'un accompagnement social, afin d'éviter les incidents de paiement, ce qui offre encore une garantie supplémentaire du point de vue de l'insertion des bénéficiaires.
Il reste cependant à mieux définir les modalités précises de gestion de ces prêts, notamment les circuits financiers qui devront être mis en place entre les établissements de crédits conventionnés, la Cnaf et le fonds. Pour des raisons de simplicité de gestion, il serait en effet préférable que seul le fonds entretienne des relations directes avec les réseaux bancaires, la branche famille remboursant simplement au fonds les frais relatifs aux intérêts bonifiés.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article additionnel avant
l'article 68 (art. L. 223-4 du code de la sécurité
sociale)
Neutralité des opérations d'adossement pour la
branche famille
Objet : Cet article additionnel vise à assurer la neutralité financière, pour la branche famille, des opérations consistant à adosser des régimes spéciaux de retraite au régime général.
Depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, la branche famille rembourse au fonds de solidarité vieillesse (FSV) une partie du coût des majorations de pensions de retraite versées aux personnes ayant élevé trois enfants ou plus. Ses dépenses à ce titre se sont élevées à plus de 2 milliards d'euros en 2005 et sont en progression constante, compte tenu de l'arrivée à l'âge de la retraite des générations de baby-boomers, particulièrement nombreuses.
Cette participation au financement des majorations de pensions pour enfants fait de la branche famille l'un des acteurs du financement des régimes de retraite et la conduit à subir les conséquences des réformes successives de ces régimes, et notamment celles des opérations d'adossement.
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L'adossement est une technique, employée pour la première fois en 2004, consistant à élargir le mode de financement des régimes spéciaux pour garantir le paiement de leurs engagements de retraite. Cet adossement s'opère en deux temps : - il consiste d'abord à sortir du bilan des entreprises publiques concernées les engagements de retraite passés, c'est-à-dire les droits validés à la date de l'adossement : il s'agit ainsi d'éviter aux entreprises d'avoir à les provisionner dans leurs comptes, ce qui dégraderait considérablement leur bilan. Ce sont la Cnav et les organismes complémentaires - Agirc et Arrco - qui assurent le service des prestations correspondant à ces droits passés, en contrepartie du versement d'une soulte, calculée en fonction du rapport de charge entre le régime général et le régime adossé à l'horizon de vingt-cinq ans ;
- il consiste ensuite à répartir le
financement des droits acquis à compter de la date de l'adossement entre
le régime général, qui prend en charge les prestations
dans la limite des conditions de droit commun en contrepartie de cotisations
employeur et salarié identiques à celles des salariés du
privé, et le régime spécial, dit « régime
chapeau », qui finance les avantages spécifiques grâce
à une contribution tarifaire des entreprises concernées.
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Or, l'adossement opéré en 2006 du régime des industries électriques et gazières (IEG) a conduit la Cnaf à devoir reprendre à son compte le financement des avantages familiaux des assurés sociaux de ce régime, pour un coût évalué entre 30 et 50 millions d'euros, sans aucune contrepartie pour cette charge nouvelle de la part des entreprises concernées. En effet, seule la Cnav a bénéficié du versement de la soulte...
Une opération similaire est d'ores et déjà envisagée pour le financement des engagements de retraites de la RAPT et la question reste posée pour les régimes spéciaux de La Poste et de la SNCF, tous régimes qui, comme celui des IEG, servent des avantages familiaux particulièrement importants à leurs assurés sociaux. Ces futurs adossements conduiraient donc à un nouvel accroissement des charges de la Cnaf au titre des majorations de pensions pour enfants.
Votre commission dénonce depuis 2001 le transfert de charges opéré au détriment de la branche famille pour le financement de ces majorations. Elle considère en effet qu'elles constituent des avantages vieillesse à part entière, reflétant la solidarité de l'ensemble des assurés à l'égard de parents qui, en élevant au moins trois enfants, avaient contribué à l'équilibre futur des régimes de retraite par répartition.
Elle est cependant consciente qu'une suppression pure et simple de la participation de la Cnaf à leur financement est aujourd'hui impossible car il conduirait à un doublement du déficit déjà très important du FSV. La question ne peut désormais, selon elle, être réglée que dans le cadre d'une réflexion plus globale sur le financement des régimes de retraite.
Mais, dans l'attente de cette réflexion qui devrait avoir lieu à l'occasion de la clause de rendez-vous de 2008, il lui paraît indispensable de veiller à ce que des charges indues ne viennent pas encore accroître la ponction opérée sur les ressources de la Cnaf. Il importe tout particulièrement de s'assurer que les opérations d'adossement soient effectivement neutres pour l'ensemble du régime général et non pas pour la seule branche vieillesse.
C'est la raison pour laquelle elle vous propose, par amendement, de préciser que le principe de stricte neutralité financière des opérations d'adossement s'applique également à l'égard des assurés sociaux relevant de la Cnaf. En conséquence, les rapports quinquennaux au Parlement prévus par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 devront également s'attacher au respect de ce principe pour la branche famille.
Pour toutes ces raisons, votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.
Article 68
Objectifs de dépenses de la branche famille pour 2007
Objet : Cet article fixe à 55,3 milliards d'euros, dont 54,9 milliards pour le régime général, l'objectif de dépenses de la branche famille pour 2007.
I - Le dispositif proposé
En application de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, introduit par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale du 2 août 2005, le présent article fixe à la fois l'objectif de dépenses de l'ensemble de la branche famille et celui, spécifique, du régime général.
Cependant, contrairement aux autres branches, le régime général représente 99 % des dépenses de l'ensemble de la branche, car la Cnaf retrace dans ses comptes l'ensemble des prestations légales et extralégales servies par les différents organismes, ainsi que leurs dépenses de fonctionnement et leurs charges annexes. En réalité, seuls les avantages familiaux versés par certains régimes spéciaux, qui ont un caractère de complément de salaire, échappent à cette agrégation.
Chaque année, l'objectif de dépenses est fixé en fonction du montant prévisionnel des charges, compte tenu des mesures nouvelles introduites par le projet de loi de financement, de l'évolution prévisible du nombre d'allocataires des prestations familiales, des objectifs des Caf en matière d'action sociale, ainsi que du taux retenu pour la revalorisation des prestations, c'est-à-dire de l'évolution de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF).
En matière de revalorisation des prestations , le présent projet de loi de financement table sur une hypothèse de progression de la BMAF de 1,7 %, ce qui correspond au niveau de l'inflation attendu pour 2007, corrigé des surévaluations des années passées. Toutes choses égales par ailleurs, l'évolution de la BMAF devrait avoir un coût de 460 millions d'euros en 2007.
La croissance en volume des prestations familiales, conséquence de l'augmentation du nombre d'allocataires devrait s'établir à 0,8 %, d'après les projections établies par la commission des comptes de la sécurité sociale en septembre 2006.
Le présent projet de loi de financement tient également compte de la montée en charge des mesures nouvelles des années passées, pour un montant total de 286 millions d'euros, celui-ci correspondant à 95 % aux dépenses supplémentaires entraînées par le déploiement de la Paje.
Pour leur part, les mesures nouvelles inscrites dans le présent projet de loi de financement devraient coûter 25,5 millions d'euros, soit respectivement 15 millions pour la création du « prêt Jeunes » et 10,5 millions pour la mise en place du congé de soutien familial. A ces deux mesures s'ajoute le coût du financement de la réforme de la protection de l'enfance, auquel la Cnaf participe sur ses crédits d'action sociale pour un total de 30 millions d'euros.
Inversement, le présent projet de loi de finances prévoit deux mesures d'économies : la première au titre des luttes contre la fraude, d'un montant de 120 millions d'euros, la seconde au titre du report de la date de versement de la Paje. S'agissant de cette dernière, son montant devrait être ramené de 100 à 50 millions d'euros, compte tenu des modifications apportées par l'Assemblée nationale au dispositif, modifications auxquelles votre commission n'entend pas s'opposer.
Enfin, l'objectif de dépenses de la branche famille tient compte des prévisions de dépenses des Caf en matière d' action sociale : celles-ci devraient s'établir en progression de 5,2 % en 2007.
Pour l'ensemble de ces motifs, l'objectif de dépenses de la branche est fixé à 55,3 milliards d'euros, dont 54,9 milliards au titre du régime général.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Votre commission observe que les économies attendues au titre des mesures de lutte contre la fraude sont particulièrement élevées, notamment eu égard au montant annuel des indus recouvrés. Il lui paraît donc peu probable qu'un tel objectif puisse réellement être atteint.
Elle regrette par ailleurs, comme chaque année, la modestie de la revalorisation de la BMAF, simplement égale à l'inflation prévisionnelle, même si elle en comprend les motifs en période de déficit.
Sous ces réserves, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article additionnel avant l'article 69
Sanction de l'incitation au
non-paiement des cotisations sociales
Objet : Cet article additionnel a pour objet d'étendre à l'ensemble des régimes de base la possibilité de sanctionner l'incitation à la désaffiliation ou au non-paiement de cotisations sociales.
Cet article additionnel vise à sanctionner certaines campagnes et comportements illégaux qui ont pu être constatés au cours de la période récente.
Il prévoit l'insertion, parmi les dispositions du code de la sécurité sociale consacrées au contrôle et à la lutte contre la fraude, d'un nouvel article L. 114-18 disposant que toute personne qui incite, par quelque moyen que ce soit, les assujettis à refuser de se conformer aux prescriptions de la législation de sécurité sociale est punie.
Il s'agit de sanctionner l'incitation aussi bien à la désaffiliation qu'au non-paiement des cotisations et contributions sociales.
La peine prévue est de six mois d'emprisonnement et de 15.000 euros ou de l'une de ces deux peines seulement.
Les personnes condamnées seraient inéligibles pour une durée de six ans aux chambres de commerce et d'industrie et aux chambres des métiers. Elles ne pourront non plus être membre d'un conseil ou administrateur d'un organisme de sécurité sociale.
Ces dispositions se rapprochent de ce que prévoient actuellement les articles L. 637-1 et L. 652-7 du code de la sécurité sociale pour le seul régime social des indépendants.
Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet .
* 30 Proposition de loi n° 483 (2005-2006) relative aux droits des parents séparés en cas de garde alternée des enfants de Michel Dreyfus-Schmidt et plusieurs de ses collègues, déposée le 13 septembre 2006. Rapport n° 18 (2006-2007) d'André Lardeux, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 12 octobre 2006.
* 31 Le fonds de cohésion sociale garantit aujourd'hui les prêts accordés par les établissements bancaires conventionnés par la Caisse des dépôts dans deux domaines : les microcrédits accordés aux personnes en difficulté créant ou reprenant une entreprise et ceux destinés aux personnes à faibles revenus, habituellement exclues du système bancaire traditionnel, pour des projets permettant leur insertion sociale et professionnelle.