Projet de loi relatif aux parcs nationaux et aux parcs naturels marins

Rapports législatifs

Rapport n° 159 (2005-2006), déposé le

Rapport n° 159 (2005-2006) de M. Jean BOYER , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 18 janvier 2006

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N° 159

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 18 janvier 2006

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, relatif aux parcs nationaux et aux parcs naturels marins ,

Par M. Jean BOYER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Yves Coquelle, Roland Courteau, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M.  Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mmes Sandrine Hurel, Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Pierre-Yvon Trémel, Jean-Pierre Vial.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 2347, 2687 et T.A. 508

Sénat : 114 (2005-2006)

Environnement.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi soumis aujourd'hui à votre examen concerne l'élément le plus emblématique de nos espaces naturels protégés, à savoir les parcs nationaux.

Il traduit les engagements constitutionnels inscrits dans la Charte de l'environnement adoptée en mars 2005, ainsi que la mise en oeuvre de la Stratégie nationale pour la biodiversité adoptée en février 2004, déclinée concrètement à travers sept premiers plans d'action, qui coordonnent des orientations et des actions précises menées par plusieurs ministères.

Plus généralement on peut considérer qu'il répond aux voeux formulés très récemment par le président du Conseil constitutionnel appelant à une prise en compte dans la législation française de l'éthique de responsabilité.

Ce projet de loi s'inscrit en effet dans une démarche de développement durable. La préservation, par l'homme, de la nature s'impose comme condition de sa propre survie et dans le souci des générations futures. Elle doit se traduire dans des politiques concrètes et ambitieuses.

« La meilleure générosité pour l'avenir,

c'est de donner au présent »

(Albert Camus)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. RAPPEL DE LA LÉGISLATION EXISTANTE

S'agissant du concept de parc national, les Etats-Unis sont incontestablement les promoteurs d'un modèle qui constitue encore aujourd'hui une référence. La création, en 1872, du Parc de Yellowstone, dans le Nord-ouest américain, a pour ambition d'offrir à des citadins de grands espaces pour se régénérer et permettre aux générations nouvelles de découvrir les paysages qui ont marqué la vie des premiers pionniers.

D'autres parcs nationaux ont été ensuite rapidement créés aux Etats-Unis mais aussi dans les pays liés à l'empire britannique notamment dans des pays à structure coloniale, avec la volonté de préserver « la faune, la flore et le spectacle de la vie sauvage ».

La dynamique de création des parcs se propage en Europe, dès la première moitié du XX e siècle, mais la France, sur son territoire métropolitain, accuse un retard certain.

Créé par le décret du 27 novembre 1946, le Conseil national de protection de la nature est notamment chargé de définir le statut des parcs nationaux et réserves, mais la loi fondatrice n'est adoptée qu'en juillet 1960.

La loi n° 60/708 du 22 juillet 1960 relative à la création des parcs nationaux se veut une loi-cadre, fixant les grands principes au niveau législatif et laissant une grande liberté au pouvoir réglementaire et au niveau local, afin de prendre en compte les spécificités de chaque projet.

- Le texte traduit une certaine conception française de la protection des espaces naturels exceptionnels : à la sauvegarde des espèces et des écosystèmes, au tourisme culturel et à l'exercice de sports de nature que sont les objectifs communs des parcs nationaux dans le monde, le législateur a ajouté la restauration et la mise en valeur du tissu socio-économique avoisinant, en définissant une zone périphérique dotée d'un programme de réalisations. La place de l'homme est ainsi réaffirmée, en tant qu'entité indissociable de ces espaces naturels exceptionnels .

Le décret d'application n° 61-1195 du 31 octobre 1961 portant règlement d'administration publique (RAP) pour l'application de la loi du 22 juillet 1960 énonce une réglementation « longue, stricte et précise ».

Il convient de relever que ces deux textes fondateurs n'ont été que peu modifiés par des textes ultérieurs 1 ( * ) et le projet de loi soumis à l'examen du Sénat constitue la première réforme d'envergure.

- En application de cette réglementation, sept parcs ont été créés entre 1963 et 1989 dont cinq sont situés en zone de montagne.

Les 7 parcs existants

PN

Création

Superficie du parc (ha)
(zone centrale)

Superficie zone périphérique (ha)

Vanoise

1963

52 839

143 637

Port-Cros*

1963

3 741

Pyrénées

1967

45 707

206 352

Cévennes

1970

91 270

230 110

Ecrins

1973

91 800

179 600

Mercantour

1979

68 500

146 500

Guadeloupe

1989

17 380

16 200

Données Atlas PN

* espace protégé = Port Cros + Porquerolles + zone marine adjacente

La superficie totale des 7 parcs nationaux représente 1.293.636 hectares, c'est à dire 371.237 ha de parcs (zone centrale) soit 0,66 % du territoire national et 922.399 ha en zone périphérique.

Le bilan qui peut être établi de cette législation et de sa mise en oeuvre doit être nuancé.

Il faut tout d'abord relever l'adhésion manifestée au concept de parc national, vécu comme un label venant consacrer un territoire véritablement exceptionnel, tant par la qualité de sa faune, de sa flore et de son paysage, que par l'authenticité de son caractère, c'est à dire ses traditions et son histoire. Le parc national fait souvent l'objet d'une appropriation fière et parfois exclusive de ceux qui y vivent, en contradiction avec la nécessaire ouverture du parc, aux promeneurs, citadins et touristes désireux de découvrir ces espaces naturels, mais dont le nombre est parfois jugé excessif voire dangereux.

Au delà de ce constat a priori très favorable, un bilan plus critique permet de souligner les difficultés suivantes :

- une protection réussie des espaces naturels de la zone centrale ;

- une mise en valeur des zones périphériques qui est restée souvent lettre morte !

- un sentiment d'expropriation ressenti très fortement par les populations locales, par ailleurs viscéralement attachées à la préservation de leur territoire ;

- une prolifération réglementaire parfois mal ressentie ;

- un sentiment de frustration de la part des élus et par ailleurs une certaine suspicion des associations de protection de la nature à l'encontre de ces élus.

Plusieurs rapports élaborés dès 1983 plaident pour un aménagement du dispositif afin de conforter ses objectifs de protection tout en créant une véritable dynamique partenariale avec les collectivités territoriales intéressées.

Tous insistent sur la nécessité d'introduire plus de transparence dans le fonctionnement de l'établissement public du parc national, pour une clarification des compétences respectives de l'établissement public du parc et des autorités déconcentrées de l'Etat et pour la définition de nouvelles règles de gouvernances associant effectivement les collectivités territoriales concernées par le parc national.

- rapport de M. Edgard Pisani sur « la définition, la protection et la gestion d'un réseau d'espaces naturels (1983) ;

- rapport de Mme Hélène Blanc, préfet honoraire sur les rapports des parcs nationaux avec leurs zones périphériques (1994) ;

- propositions de la Conférence des présidents des conseils d'administration des Parcs nationaux de France (1995) ;

- propositions du Collège des directeurs des parcs nationaux de France (1997).

Le dernier rapport en date, remis au Premier ministre en 2003 et dont l'auteur est M. Jean-Pierre Giran député et rapporteur à l'Assemblée Nationale, inspire l'essentiel des dispositions figurant dans le projet de loi.

II. LES OBJECTIFS DU PROJET DE LOI

Avec la réforme des parcs nationaux, le Gouvernement entend participer pleinement à l'impérieux effort qui doit être fourni pour conserver la diversité du vivant et l'intégrité des écosystèmes et qu'il décline dans la Stratégie nationale pour la biodiversité arrêtée en février 2004.

Sur le plan juridique, le projet de loi relatif aux parcs nationaux et aux parcs naturels marins traduit les principes énoncés dans la Charte de l'environnement, intégrés dans notre « bloc de constitutionnalité » par la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1 er mars 2005. Par plusieurs de ses dispositions le projet de loi fait directement application des principes inscrits dans la Charte de l'environnement.

Ainsi, en application de l'article 2 de la Charte fixant l'obligation constitutionnelle pour toute personne de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement, on peut citer l'article 4 du projet de loi qui organise les atteintes aux droits et libertés sur le fondement de l'objectif d'intérêt général de préserver le patrimoine naturel et culture et fait peser sur les personnes des sujétions.

De même, l'objectif de valeur constitutionnelle et l'obligation fixée par l'article 2 de la Charte motivent certaines atteintes mesurées et proportionnées au principe de libre administration des collectivités territoriales.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Il faut, au préalable, relever la très forte implication du rapporteur M. Jean-Pierre Giran, président du parc national de Port-Cros et auteur du rapport remis en 2003 au Premier ministre, ayant servi de base de travail pour le projet de loi, et souligner, pour s'en féliciter, la qualité du travail accompli par l'Assemblée nationale qui a permis d'aboutir à un texte d'équilibre.

Sur proposition du rapporteur, nombre de propositions, parfois de nature réglementaire il faut le reconnaître mais qui figuraient dans son rapport présenté en 2003, ont été adoptées :

- la terminologie retient désormais que le parc national est composé d'un ou plusieurs coeurs de parc, définis comme les espaces terrestres ou maritimes à protéger et d'une aire d'adhésion qui englobe les communes ayant décidé d'adhérer à la charte du parc. Celle-ci définit, d'une part, les objectifs de protection pour les espaces du coeur du parc et, d'autre part, les orientations de protection, de mise en valeur et de développement durable de l'aire d'adhésion. Sont ainsi bien distingués au sein de l'entité « Parc national » un espace soumis à réglementation et un espace géré de façon contractuelle, ces deux territoires partageant une même solidarité géographique et écologique ;

- la composition du conseil d'administration de l'établissement public du parc a été précisée, notamment s'agissant de la désignation des personnalités choisies pour leurs compétences ainsi que le rôle du président et la désignation du directeur.

Ont été également adoptées par l'Assemblée nationale plusieurs dispositions relatives à :

- la création de l'établissement public « Parcs nationaux de France », structure fédérant l'action des différents parcs nationaux ;

- la transformation de l'Agence des parcs naturels marins en une Agence des aires marines protégées, ayant vocation à animer le réseau des aires marines protégées. Cet élargissement devrait permettre de relancer la mise en place d'une protection des espaces marins en mer d'Iroise ;

- l'introduction d'un chapitre spécifique définissant les principales caractéristiques du Parc amazonien en Guyane ;

- la création d'un outil juridique nouveau intitulé « parcs naturels urbains ».

IV. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

S'agissant de la réglementation générale concernant les parcs nationaux, votre commission approuve les modifications apportées qui renforcent la mise en place d'une véritable politique partenariale et contractuelle. Les amendements proposés seront donc d'ordre rédactionnel ou de précision pour éviter tout risque de contentieux sachant que les parcs disposent d'un véritable pouvoir réglementaire dans le coeur de leur territoire. Les atteintes à la libre administration des communes, aux libertés individuelles et au droit de propriété doivent être clairement définies, mesurées, proportionnées et justifiées par l'objectif d'intérêt général assigné au parc national, à savoir la protection d'espaces naturels exceptionnels.

Au-delà, il vous sera proposé d'introduire plusieurs dispositions tendant à :

- transférer au directeur de l'établissement, dans les espaces maritimes du coeur d'un parc, le pouvoir de police de la pêche, de la circulation en mer et de la gestion du domaine public maritime, par parallélisme avec le transfert des pouvoirs de police spéciale des maires vers le directeur de l'établissement, dans les espaces terrestres du coeur d'un parc ;

- organiser l'exploitation des ressources génétiques en Guyane notamment pour la délivrance des autorisations d'accès qui s'avère déterminante en termes de ressources économiques et constitue un véritable enjeu de développement durable et de nouvelle gouvernance ;

- élargir le dispositif fiscal bénéficiant aux terrains Natura 2000, voté par la loi de finances rectificative pour 2005, aux terrains situés dans le coeur des parcs nationaux ;

- introduire quelques mesures ponctuelles d'harmonisation concernant les parcs régionaux ou les réserves naturelles, tout en veillant à ce que le texte conserve son objectif initial, à savoir la réforme des parcs nationaux stricto sensu ;

- enfin, supprimer le nouvel outil juridique « parcs naturels urbains » qui induit beaucoup de confusion avec les parcs naturels régionaux, et soulève nombre d'interrogations au regard des mécanismes juridiques existants.

EXAMEN DES ARTICLES

Initialement composé de quinze articles répartis dans quatre chapitres respectivement intitulés :

- Chapitre I er : Parcs nationaux

- Chapitre II : Parcs naturels marins

- Chapitre III : Dispositions d'ordre financier

- Chapitre IV : Dispositions diverses et transitoires

Le projet de loi tel qu'adopté par l'Assemblée nationale comprend désormais vingt-cinq articles répartis dans sept chapitres.

Les trois chapitres ainsi insérés portent respectivement sur :

- le Parc amazonien en Guyane (chapitre I er bis )

- les parcs naturels régionaux (chapitre I er ter )

- les parcs naturels urbains (chapitre II bis ).

CHAPITRE IER - Parcs nationaux
Article 1er - (Article L. 331-1 du code de l'environnement) - Définition d'un parc national

L'article 1 er du projet de loi propose une nouvelle rédaction de l'article  L. 331-1 du code de l'environnement, article fondateur de la législation des parcs nationaux issue de la loi n° 60-708 du 22 juillet 1960 modifiée.

Il s'agit d'assurer la conservation d'un patrimoine exceptionnel à forte visibilité internationale et d'en assurer la mise à disposition du public dans des conditions préservant son intégrité.

Cet outil réglementaire de protection se situe au sommet de la hiérarchie des espaces naturels classés et dans le titre III du livre III du code de l'environnement intitulé « Espaces naturels ». Il précède les dispositions relatives aux réserves naturelles (chapitre II), aux parcs naturels régionaux (chapitre III) et aux sites (titre IV) 2 ( * ) .

Au plan international, les parcs nationaux constituent une « zone protégée », définie par l'article 2 de la Convention de Rio sur la diversité biologique de 1992 comme « une zone géographiquement délimitée qui est désignée, ou réglementée, et gérée en vue d'atteindre des objectifs spécifiques de conservation ».

On peut rappeler que dans le classement des aires protégées établi par l'Union mondiale pour la nature (UICN) 3 ( * ) , les parcs nationaux français relèvent de la catégorie II, qui concerne des zones naturelles, terrestres et/ou marines, désignées pour protéger les écosystèmes, exclure toute exploitation incompatible avec les objectifs de la désignation et permettre leur fréquentation à des fins récréatives et touristiques. Seul le Parc national des Cévennes est classé dans une catégorie inférieure (catégorie V), en raison de la présence de résidents permanents dans la zone centrale du parc et de la reconnaissance d'un droit de chasser soumis à une réglementation spécifique dans la zone centrale, au bénéfice des résidents et propriétaires du parc national.

- Le premier alinéa du nouvel article L. 331-1 du code de l'environnement énumère les éléments pouvant justifier le classement d'espaces naturels en parc national dès lors qu'il apparaît nécessaire de protéger ces espaces en les préservant de toute atteinte artificielle susceptible d'en altérer la diversité, la composition, l'aspect et l'évolution.

Par rapport au droit actuel, la rédaction proposée unifie la mention d'espaces terrestres ou maritimes pouvant faire l'objet du classement, afin de prendre en compte la précision apportée par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement sur l'intégration possible par le décret de classement, au-delà du domaine public maritime, des eaux territoriales et intérieures.

Au-delà, la nouvelle rédaction introduit deux références importantes, parmi les éléments à prendre en compte pour caractériser l'intérêt spécial d'un espace justifiant son classement, à savoir d'une part, le paysage, défini, par la Convention européenne du paysage 4 ( * ) comme « une partie de territoire telle que perçue par les populations, dont le caractère résulte de facteurs naturels et/ou humains et de leur interrelation », et, d'autre part, le patrimoine culturel, qui englobe le patrimoine bâti traditionnel mais aussi les traditions et les savoirs faire locaux.

Ces deux éléments traduisent indiscutablement la « conception française » des parcs nationaux, qui défend le lien indissociable entre le caractère naturel d'un espace et la présence des communautés humaines qui ont marqué ces espaces de leur empreinte.

- Le nouvel article L. 331-1 du code de l'environnement comprend désormais un second alinéa qui clarifie la définition du parc national, en intégrant, ce qui correspond à la zone périphérique, aujourd'hui définie par l'article L. 331-6 du code de l'environnement comme une zone pouvant être délimitée par le décret de classement autour du parc national.

Cette zone périphérique est conçue comme une « zone tampon » entre les espaces du parc national et l'extérieur, devant notamment accueillir le public ne pouvant résider à l'intérieur du parc. Dans l'esprit des auteurs de la loi de 1960, elle devait également constituer une zone de compensation des contraintes imposées aux territoires inscrits dans le périmètre du parc. L'article L. 331-15 du code de l'environnement prévoyait ainsi qu'un programme défini en liaison avec l'organisme de gestion du parc devait arrêter un ensemble de réalisations et d'améliorations d'ordre économique, social et culturel, tout en rendant plus efficace la protection de la nature. Cet article autorisait également la réglementation stricte de la publicité dans cette zone.

Dans la pratique, hormis pour les parcs nationaux des Cévennes et des Ecrins, il n'y a pas eu de véritable politique cohérente conduite dans les zones périphériques.

L'ambiguïté juridique résultant de la définition même de la zone périphérique explique, en partie, l'échec de la mise en oeuvre d'un véritable programme de développement coordonné avec les actions menées dans le périmètre du parc national. En effet, en application de l'article R. 331-49 du code de l'environnement, le programme de mise en valeur est élaboré sous la direction du préfet, mais en « liaison » seulement avec l'établissement du parc.

Par ailleurs, le principe de spécialité qui caractérise un établissement public administratif détermine la compétence de l'organisme de gestion du parc national dans les limites fixées par la loi, le décret d'application et son décret de classement. Comme le soulignait, à titre d'illustration, le rapport du préfet Hélène Blanc 5 ( * ) en 1994, la délégation, au directeur du parc, ordonnateur de l'établissement public, des crédits du ministère de l'écologie issus des contrats de plan Etat-régions et destinés aux communes des zones périphériques est dépourvue de base légale.

Le second alinéa du nouvel article L. 331-1 propose, en conséquence, une nouvelle définition du périmètre du parc qui comprendra, outre les « espaces à protéger » 6 ( * ) c'est-à-dire la zone centrale, les territoires des communes qui ont décidé d'adhérer au plan d'aménagement et de préservation du parc et de concourir ainsi à sa protection.

Ces communes, pour les parcs existants, sont celles situées dans la zone périphérique et tout l'enjeu de la réforme initiée par le présent projet de loi est d'aboutir à l'adhésion de l'ensemble de ces communes .

L'Assemblée nationale a adopté cet article en précisant que le parc national est créé à partir, et non pas seulement, de territoires présentant un caractère spécial, ce qui confirme la prise en compte de l'aire d'adhésion comme faisant partie intégrante du parc et en lien avec le coeur du parc.

Elle a procédé à une réécriture globale du second alinéa afin de modifier la sémantique utilisée dans le projet de loi et introduire les expressions proposées par le rapporteur Jean-Pierre Giran dans son rapport remis au Premier ministre en 2003. Un parc national sera composé d'un ou plusieurs coeurs , définis comme les espaces terrestres et maritimes à protéger et d'une aire d'adhésion , définie comme tout ou partie du territoire des communes ayant vocation à faire partie du parc national , du fait de leur situation géographique ou de leur continuité écologique avec le coeur et qui ont décidé d'adhérer à la charte du parc .

L'Assemblée nationale a enfin clarifié la définition des espaces marins pouvant être classés.

Proposition de votre commission

Votre commission approuve pleinement la nouvelle définition du périmètre d'un parc national tel que proposé par l'article 1 er du projet de loi. Il s'agit d'un préalable juridique essentiel pour mettre en place un véritable partenariat aux bénéfices mutuels entre les espaces protégés du parc et les communes situées dans l'actuelle zone périphérique.

Il vous est proposé, s'agissant des critères identifiant les communes ayant vocation à faire partie du parc national, de prendre en compte leur continuité géographique avec le coeur et non pas simplement leur situation géographique. Ceci s'applique à la définition du périmètre optimal du parc national, afin de délimiter un espace géographiquement homogène et ne pourra en aucun cas constituer un motif de refus à la demande d'adhésion effective d'une commune.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 2 - (Article L. 331-2 du code de l'environnement) - Décret de création d'un parc national

L'article 2 propose une nouvelle rédaction de l'article L. 331-2 du code de l'environnement qui se borne actuellement à indiquer que le décret de création d'un parc national est pris après enquête publique et une série de consultations définies par décret en Conseil d'Etat.

La procédure actuelle de création d'un parc national est fixée par les articles R. 331-1 à R. 331-12 du code de l'environnement et elle comporte deux phases :

- une phase préliminaire d'étude, à l'initiative du ministre chargé de la protection de l'environnement, au cours de laquelle les conseils municipaux des communes potentiellement concernées par le périmètre du parc et la zone périphérique ainsi que les chambres d'agriculture, de commerce et d'industrie intéressées sont consultés sur l'opportunité de cette création. Le Conseil national de protection de la nature et le comité interministériel des parcs nationaux donnent en outre un avis sur les modalités de cette création (articles R. 331-1 et R. 331-2).

A l'issue de cette phase de consultation, le Premier ministre décide par arrêté de prendre ce projet de considération (article R. 331-3).

- la procédure se poursuit alors sous la responsabilité du préfet, qui soumet à enquête publique le dossier de création du parc national qui comprend notamment la liste des communes incluses en tout ou partie dans la zone du parc, avec l'indication des sections cadastrales correspondantes, s'il y a lieu, les limites de la zone périphérique et l'énumération des sujétions et interdictions qui seront imposées par le décret de création du parc. L'enquête publique à laquelle est soumise la création du parc est une enquête sui generis à caractère administratif sans commissaire enquêteur (articles R. 331-4 à R. 331-10).

- au vu des résultats de l'enquête, la création du parc national résulte d'un décret en Conseil d'Etat, ce qui constitue une garantie pour les collectivités territoriales et les personnes privées concernées.

Le nouvel article L. 331-2 du code de l'environnement reprend le principe d'une procédure fixée par voie réglementaire mais détaille désormais le contenu du décret en Conseil d'Etat créant le parc national.

- S'agissant de la procédure, il reprend le principe des consultations et d'une enquête publique.

Selon les informations transmises à votre rapporteur, des modifications importantes seront prévues par voie réglementaire, afin d'améliorer la procédure de création du parc en y associant les collectivités territoriales potentiellement concernées. Ainsi, la procédure se déroulera, dès la phase préliminaire d'études, dans le cadre d'un groupement d'intérêt public (GIP) « Environnement », défini à l'article L. 131-8 du code de l'environnement. Cette structure innovante permet de mobiliser l'ensemble des acteurs locaux concernés pendant une période limitée : seront ainsi associés au projet les représentants de l'Etat et de ses établissements publics concernés, les collectivités territoriales, les représentants des propriétaires, des usagers et des professionnels concernés ainsi que des associations de protection de la nature. On peut souligner que c'est la formule retenue aujourd'hui pour le projet de préfiguration du Parc des Calanques. Ce GIP préfigurera l'établissement public du parc national et son président conduira la procédure d'élaboration du plan de préservation et d'aménagement du parc.

Enfin, la procédure d'enquête publique sera celle de droit commun, prévue par la loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement, codifiées aux articles L. 123-2 à L. 123-10 du code de l'environnement avec notamment l'intervention d'un commissaire enquêteur.

- Sur le contenu du décret de création du parc national lui-même, l'article L. 331-2 énumère :

- la délimitation du territoire des communes ayant vocation à faire partie du parc ;

- la délimitation des espaces à protéger et la fixation des règles générales de protection s'y appliquant ;

- l'approbation du plan de préservation et d'aménagement du parc ;

- la liste des communes ayant exprimé leur adhésion à ce plan et l'adoption, en conséquence du périmètre des espaces terrestres et maritimes du parc ;

- la création de l'établissement public du parc.

Cette mention obligatoire du choix effectué en faveur d'un établissement public met fin à une incohérence juridique résultant de l'article L. 331-8 du code de l'environnement qui offrait la possibilité de confier la gestion d'un parc national à un établissement public et de l'article R. 331-13 du même code qui confie, sans alternative possible et par le décret de création, la gestion et l'aménagement du parc à un établissement public national. Les sept parcs existants sont tous gérés par des établissements publics administratifs.

Enfin, le dernier alinéa de l'article L. 331-2 précise que l'adhésion d'une commune postérieurement à la création du parc national est soumise à l'accord de l'établissement public du parc et constatée par l'autorité administrative.

L'Assemblée nationale a adopté cet article, en rectifiant l'ordre de présentation des éléments constitutifs du décret de création et en reprenant la terminologie retenue à l'article premier du projet de loi, à savoir le coeur du parc pour les espaces protégés et la charte du parc en lieu et place du plan de préservation et d'aménagement.

Elle a précisé que l'établissement public du parc national était un établissement public national à caractère administratif ce que sont d'ores et déjà les établissements des parcs nationaux actuels.

Sur proposition du rapporteur, et s'agissant de l'adhésion postérieure des communes à la charte, elle a indiqué que cette faculté ne pouvait intervenir que tous les trois ans à compter de l'approbation de la charte ou de sa révision.

Enfin, elle a complété l'article L. 331-2 du code de l'environnement par un alinéa interdisant toute possibilité de recouvrement géographique entre un parc national et un parc naturel régional.

Proposition de votre commission

L'intérêt de cet article réside surtout dans le contenu de son décret d'application et notamment des modifications annoncées pour la procédure de création d'un parc national. Il faut en particulier se féliciter de la meilleure association des collectivités territoriales et des acteurs concernés à travers le GIP qui procédera aux études préliminaires, justifiant de l'intérêt de prendre en considération un projet de parc.

Il vous est proposé d'adopter cet article sous réserve d'une précision indiquant que c'est au préfet qu'il reviendra de constater l'adhésion d'une commune survenue postérieurement à l'adoption de la charte.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 3 - (Article L. 331-3 du code de l'environnement) - Charte du parc national

L'article 3 du projet de loi propose une réécriture complète de l'article L. 331-3 du code de l'environnement, qui, dans sa rédaction actuelle, traite de la réglementation et des interdictions que le décret de création d'un parc national peut adopter dans les espaces à protéger. Ces dispositions sont reprises par l'article 4 du projet de loi, à l'article L. 331-4 et le nouvel article L. 331-3, composé de trois paragraphes, détaille le contenu de la charte du parc national, fixe ses règles de modification et de révision et précise les obligations de compatibilité d'un certain nombre de documents d'urbanisme et d'aménagement envers elle.

1) Le paragraphe I de l'article L. 331-3 détaille le contenu de la charte du parc national, terme préféré par l'Assemblée nationale à celui de plan de préservation et d'aménagement.

Dans le texte du projet de loi, il était simplement indiqué que ce document précisait, pour les espaces protégés, les modalités d'application de la réglementation fixée par le décret de création du parc et définissait les orientations de mise en valeur et de développement durable dans le reste du parc ainsi que les moyens y étant consacrés. Il soumettait pour avis le projet de document aux collectivités territoriales intéressées, ainsi qu'à leurs groupements concernés.

L'Assemblée nationale a enrichi la rédaction du I de l'article L. 331-3 pour faire apparaître les différentes composantes de la charte du parc, qui constitue un projet de territoire commun entre le coeur du parc et ses espaces environnants, mais au contenu distinct, selon la nature des espaces considérés.

La rédaction proposée distingue désormais :

- un volet réglementaire avec les objectifs de protection et les modalités d'application de la réglementation fixée par le décret de création du parc, pour ce qui concerne les espaces du coeur du parc ;

- un volet contractuel, non opposable aux tiers avec les orientations de protection, de mise en valeur et de développement durable et équitable pour l'aire d'adhésion.

Les missions de l'établissement public du parc sont donc doublement élargies : géographiquement, à l'aire d'adhésion et sur le plan des compétences, au développement durable.

Il est également précisé que la charte comporte des documents graphiques élaborés à partir d'un état démographique du parc et d'un inventaire du patrimoine naturel, culturel et paysager des différentes zones du parc.

De plus, il est rappelé que chaque partie de la charte d'un parc devra comporter un volet général exposant les principes fondamentaux applicables à l'ensemble des parcs nationaux et un volet spécifique propre à chaque parc.

Puis, le texte adopté par l'Assemblée nationale précise que le projet de charte du parc national est élaboré par l'établissement public du parc national -dans le cas des parcs existants- et par le GIP le préfigurant, s'agissant des futurs parcs.

Enfin, a été ajoutée une disposition autorisant l'établissement public du parc à signer des conventions d'application de la charte, facilitant sa mise en oeuvre, tant avec les collectivités territoriales adhérentes sur l'ensemble du parc qu'avec des personnes morales de droit public ou privé, s'agissant de la mise en oeuvre des orientations de la charte dans l'aire d'adhésion.

Proposition de votre commission

Votre commission souligne tout l'intérêt de faire apparaître distinctement les différentes parties composant la charte du parc national afin de souligner l'implication de l'établissement public du parc dans le développement et la mise en valeur de l'aire d'adhésion, à travers notamment un partenariat renforcé avec les collectivités territoriales concernées.

Outre un amendement de rectification, elle vous propose, s'agissant des orientations de la charte à définir pour les aires d'adhésion, de rétablir le texte du projet de loi et retenir le concept de « développement durable » dont la définition reconnue en droit international, depuis le sommet de la Terre, réuni à l'ONU en 1992, est désormais intégrée dans notre bloc de constitutionnalité par l'article 6 de la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1 er mars 2005 relative à la Charte de l'environnement.

Cet article dispose que « les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social ».

Il apparaît essentiel de ne pas altérer la force de ce concept par l'ajout d'adjectifs supplémentaires, qui en affaiblit le sens, alors même qu'il s'agit désormais d'un principe de valeur constitutionnelle.

Par ailleurs, il vous est proposé d'alléger la rédaction relative aux documents graphiques devant figurer dans la charte en précisant que l'inventaire sur lequel ces documents s'appuient doit porter sur le patrimoine naturel, paysager et culturel ainsi que sur des données socio-économiques.

La référence à un état démographique n'a pas de valeur juridique et il s'agit bien plus, au-delà d'un simple recensement de la population, de faire clairement ressortir la réalité du tissu économique dans les différentes zones du parc national.

Enfin, outre un amendement rédactionnel, il vous est proposé s'agissant des conventions, d'en simplifier l'écriture, afin de retenir au niveau législatif que l'établissement public du parc peut passer avec des personnes morales de droit public, autres que les collectivités territoriales et des personnes morales de droit privé, dès lors que ces conventions concourent à la mise en oeuvre des orientations de la charte dans l'aire d'adhésion et que les personnes morales de droit public ou de droit privé, pouvant signer ces conventions, sont concernées par le parc.

2) Le II de l'article L. 331-3 du code de l'environnement fixe les règles de révision ou de modification de la charte du parc national, en instituant une obligation pour l'établissement public de délibérer sur l'opportunité d'une révision, douze ans au plus après l'approbation de la charte, sa précédente révision ou la dernière décision de ne pas la réviser, et précise que le retrait des communes ayant adhéré au parc national ne pourra intervenir qu'à l'occasion de ladite révision ; en l'absence de révision, le retrait d'une commune peut alors intervenir dans le délai de quinze ans à compter de la création du parc national ou de sa précédente révision.

Il s'agit de concilier cette possibilité de retrait -conforme au principe de libre administration des collectivités territoriales- avec la nécessaire pérennité du parc national dans sa configuration géographique, condition indispensable pour qu'il engage des actions de préservation, de mise en valeur et de développement durable dans l'aire d'adhésion. La cohérence géographique et écologique justifiant la création du parc national ne saurait être remise en cause à tout moment.

L'Assemblée nationale, outre des modifications terminologiques, a apporté un certain nombre de précisions à ce dispositif, notamment que le droit de retrait des communes ne concerne que la partie de leur territoire comprise dans l'aire d'adhésion.

Proposition de votre commission

Il importe tout d'abord de souligner l'intérêt de cet article L. 331-3 qui prévoit une procédure simplifiée pour l'adoption de modifications à la charte du parc national, lorsqu'elles ne portent pas atteinte à l'économie générale des orientations de la charte. Ces modifications pourront être décidées par l'établissement public du parc après avis des seules collectivités territoriales intéressées et non de l'ensemble des collectivités territoriales adhérentes. Elles seront soumises à enquête publique mais ne nécessiteront pas l'adoption d'un décret en Conseil d'Etat.

Il vous est proposé de préciser qu'outre les collectivités territoriales intéressées, leurs groupements concernés doivent également être consultés, par parallélisme avec la procédure d'élaboration du projet de charte initiale.

En outre, et s'agissant des règles fixées pour le possible retrait des collectivités territoriales, il vous est proposé un amendement rédactionnel de clarification. S'agissant d'un mécanisme mettant en jeu le principe de libre administration des collectivités territoriales, il importe autant que faire se peut de respecter l'objectif constitutionnel de lisibilité de la loi rappelé très récemment par le Conseil Constitutionnel 7 ( * ) .

En définitive, la règle de droit commun autorisera le retrait d'une commune, à l'occasion de l'approbation de la révision de la charte du parc, approbation qui doit intervenir au maximum trois ans après la délibération décidant de l'opportunité de cette révision, ce qui fixe une périodicité de quinze ans à compter de l'approbation de la charte, de sa dernière révision ou de la décision de ne pas la réviser, pour les décisions éventuelles de retrait des communes.

3) Le III de l'article L. 331-3 du code de l'environnement, tel que proposé par l'article 3 du projet de loi est relatif aux règles d'articulation entre document de préservation et d'aménagement du parc national d'une part et les documents d'urbanisme et certains documents de planification, d'aménagement et de gestion des ressources naturelles élaborés tant par l'Etat et ses établissements publics que par les collectivités territoriales d'autre part.

- Le premier alinéa précise que l'établissement public du parc national est de droit associé à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale (SCOT) et les plans locaux d'urbanisme (PLU), alors qu'actuellement, en application de l'article L. 331-14 du code de l'environnement, il est associé « à sa demande » seulement, à l'élaboration de ces documents. Cette procédure s'applique aux documents d'urbanisme des communes situées dans le coeur du parc comme dans la zone périphérique, mais les cartes communales n'y sont pas soumises. En effet, il s'agit de documents d'urbanisme très simplifiés, pour lesquels aucune procédure de consultation ou d'association d'autorités ou d'organismes n'est prévue par le code de l'urbanisme.

Votre rapporteur ne souhaite pas qu'il en soit autrement, au risque sinon d'alourdir un dispositif spécialement conçu pour les petites communes.

- En revanche, le deuxième alinéa fixe une obligation de compatibilité des SCOT, des PLU et cette fois-ci des cartes communales avec le plan de préservation et d'aménagement du parc national. Il s'agit d'une disposition identique à celle retenue pour les parcs naturels régionaux à l'article L. 333-1 du code de l'environnement.

- Le troisième aliéna prévoit que les documents de planification, d'aménagement et de gestion des ressources naturelles élaborés par l'Etat ou les collectivités territoriales sont soumis pour avis à l'établissement public du parc national lorsqu'ils concernent les espaces inclus dans le parc.

La liste des documents sera fixée par décret et selon les informations transmises à votre rapporteur. Cela concerne les domaines suivants :

- Agriculture

les documents de gestion de l'espace agricole et forestier prévu par l'article L. 112-1 du code rural (compétence de l'Etat).

- Sylviculture

les directives régionales d'aménagement des forêts domaniales prévues par l'article L. 4 du code forestier (compétence de l'Etat) ;

les schémas régionaux de gestion sylvicole des forêts privées prévus à l'article L. 4 du code forestier (compétence de l'Etat) ;

les schémas régionaux d'aménagement des forêts des collectivités prévus par l'article L. 4 du code forestier (compétences des collectivités territoriales) ;

les documents d'aménagement des bois et forêts du domaine de l'Etat prévus par l'article L. 133-1 du code forestier (compétence de l'Etat) ;

les documents d'aménagement des bois et forêts des collectivités prévus par l'article L. 143-1 du code forestier (compétences des collectivités territoriales) ;

les règlements types de gestion prévus par les articles L. 133-1 et L. 143-1 du code forestier (compétence de l'Etat).

- Energie mécanique du vent

les schémas régionaux éoliens prévus par l'article L. 553-4 du code de l'environnement (compétence des régions) ;

les zones de développement de l'éolien prévues par l'article 10-1 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 modifiée (compétence de l'Etat).

- Carrières

les schémas départementaux des carrières prévus par l'article L. 15-3 du code de l'environnement (compétence de l'Etat).

- Accès à la nature et aux sports de nature

les plans départementaux des itinéraires de promenade et de randonnée et les plans départementaux des itinéraires de randonnée motorisée prévus par les articles L. 361-1 et L. 361-2 du code de l'environnement (compétence des départements) ;

les plans départementaux des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature prévus à l'article 50-2 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 modifiée relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives (compétence des départements).

- Gestion de l'eau

les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux et les schémas d'aménagement et de gestion des eaux prévus par les articles L. 212-1 et L. 212-3 du code de l'environnement (compétence de l'Etat) ;

les schémas départementaux de gestion cynégétique prévus par l'article L. 425-1 du code de l'environnement (compétence de l'Etat).

- Gestion cynégétique, gestion de la faune sauvage

les orientations régionales de gestion et de conservation de la faune sauvage et de ses habitats prévues par l'article L. 414-8 du code de l'environnement (compétence de l'Etat).

- Tourisme

les schémas régionaux de développement du tourisme et des loisirs prévus par l'article L. 131-7 du code du tourisme (compétence des régions).

- Aménagement

les chartes de pays prévues par l'article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 modifiée d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (compétence des communes) ;

les programmes d'action de protection et d'aménagement des espaces agricoles et naturels périurbains prévus à l'article L. 143-2 du code de l'urbanisme (compétence des départements).

- Mise en valeur de la mer

les schémas de mise en valeur de la mer prévus à l'article 57 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 modifiée relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat (compétence de l'Etat).

- Le quatrième alinéa de l'article L. 331-3 précise que ces documents doivent être compatibles avec les orientations du plan fixées pour les espaces protégés du parc national, et non pas sur l'ensemble du parc.

- Enfin, le dernier alinéa transpose une disposition figurant à l'article L. 333-1 du code de l'environnement relative aux parcs naturels régionaux et qui fixe une obligation de cohérence pour les actions de l'Etat et des collectivités territoriales adhérentes par rapport aux orientations et aux modalités d'application du plan d'aménagement du parc national.

A travers deux décisions 8 ( * ) concernant des parcs naturels régionaux, le Conseil d'Etat a considéré que la charte d'un PNR permettait d'imposer une certaine orientation à l'action de l'Etat et notamment de veiller à ce que l'exercice de ses compétences ne soit pas incohérent avec l'existence d'un tel parc.

L'Assemblée nationale a procédé à une réécriture globale du III sans en modifier le sens mais pour corriger la terminologie employée, puis a précisé et complété sur certains points le dispositif proposé.

- Elle a ainsi prévu que l'établissement public du parc national est associé à l'élaboration mais aussi à la révision des SCOT et des PLU.

- S'agissant de l'obligation de compatibilité de ces documents d'urbanisme, elle a prévu un délai de trois ans pour la mise en compatibilité de ceux préexistants à la charte du parc national, ce que votre rapporteur approuve totalement.

- L'Assemblée nationale a également énuméré les différents domaines dans lesquels interviennent les documents de planification, d'aménagement et de gestion des ressources naturelles soumis à l'avis de l'établissement public, et ce tant lors de leur élaboration que de leur révision.

S'agissant de leur mise en compatibilité, pour ce qui concerne les espaces situés dans le coeur du parc national, un délai de trois ans est également prévu pour les documents préexistants à la charte, ce qui apparaît raisonnable.

Proposition de votre commission

Votre commission approuve totalement ce dispositif qui renforce indéniablement la cohérence entre les différentes politiques conduites par l'Etat et les collectivités territoriales, dès lors qu'elles s'appliquent dans le périmètre d'un parc national.

S'agissant du principe de l'association de l'établissement public du parc national à l'élaboration et la révision des SCOT et des PLU, il vous est proposé de supprimer l'ajout de l'Assemblée nationale relatif à la révision de ces documents, car une disposition d'ordre général le prévoit d'ores et déjà dans le code de l'urbanisme. En effet, le droit commun des SCOT et des PLU prévoit que les organismes mentionnés à l'article L. 121-4 du code de l'urbanisme, en tant « qu'associés à l'élaboration » de ces documents, le sont également lors de leur révision et de leur modification, pour les SCOT et lors de la révision simplifiée et de la modification d'un PLU. Or, il est proposé, à l'article 14 du projet de loi, de modifier l'article L. 124-1 du code de l'urbanisme pour élargir, aux établissements publics des parcs nationaux, la procédure d'association prévue à ce jour pour les syndicats mixtes des PNR.

En maintenant cette mention dans le droit spécial des parcs nationaux, on risque d'empêcher l'application du droit commun de l'urbanisme, en définitive plus généreux , puisqu'il vise également les modifications des SCOT et des PLU ainsi que les révisions simplifiées de ces derniers. Cela conduirait, de plus, à ne pas appliquer les mêmes règles selon qu'il s'agit d'un parc naturel régional (PNR) ou d'un parc national (PN), ce qui serait incompréhensible.

Il vous est également proposé de confirmer que l'obligation de compatibilité des SCOT et des PLU concerne bien l'ensemble des espaces du parc national, qu'ils soient situés dans le coeur du parc ou dans l'aire d'adhésion, en précisant que ces documents doivent être compatibles tant avec les orientations de la charte, qui concerne l'aire d'adhésion, qu'avec les objectifs de protection qui s'appliquent aux espaces du coeur. Certes l'obligation de compatibilité concernera essentiellement l'aire d'adhésion puisque, dans le coeur d'un parc national, la réglementation de la charte constitue une servitude d'utilité publique, annexée aux PLU, opposable aux personnes publiques et aux particuliers pour leurs demandes de permis de construire.

4) Le IV de l'article L. 331-3 du code de l'environnement tel que proposé par le projet de loi précise que les dispositions relatives à la compatibilité des documents d'urbanisme et d'aménagement ainsi que les obligations de consultation des établissements publics des parcs nationaux ne concernent que les documents dont l'élaboration ou la mise en révision est décidée postérieurement à la promulgation de la présente loi.

Proposition de votre commission

Il vous est suggéré de transférer cette disposition qui règle une question relative à l'entrée en vigueur de la présente loi à l'article 15 du projet de loi qui regroupe des mesures de même type.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 4 (Article L. 331-4 et articles L. 331-4-1 et L. 331-4-2 [nouveaux] du code de l'environnement) - Réglementation des activités et des travaux dans les espaces protégés

L'article 4 du projet de loi remplace les dispositions de l'article L. 331-4 du code de l'environnement relatives à l'interdiction de la publicité dans les parcs nationaux et redondantes avec celles de l'article L. 581-4 du même code, par des dispositions réglementant les travaux, aménagements ou constructions réalisés dans un parc national et crée deux nouveaux articles, L. 331-4-1 et L. 331-4-2 respectivement consacrés à la réglementation des activités dans le parc national et à la possibilité de fixer des règles dérogatoires au bénéfice des résidents permanents dans les espaces protégés du parc national.

Article L. 331-4 du code de l'environnement - Réglementation des travaux, installations et constructions

L'article L. 331-4 du code de l'environnement prévoit actuellement que « la publicité est interdite dans les parcs nationaux » . L'article 4 du projet de loi le modifie afin d'encadrer les procédures d'autorisation des travaux, constructions et installations qui pourront être effectués dans les parcs, dans un souci de limitation de la pression foncière.

1) Le paragraphe I fixe le régime juridique de ces travaux, en distinguant le cas des « espaces urbanisés » et des autres :

- en dehors des espaces urbanisés, un principe d'interdiction est posé, assorti de deux types de dérogations : l'une, d'ordre général , porte sur les travaux « d'entretien » et les « grosses réparations », la seconde concerne les travaux, constructions et installations qui pourront être permis sur autorisation spéciale délivrée par l'établissement public du parc (1°) ;

- dans les espaces urbanisés , les travaux, construction et installations sont soumis à l'autorisation spéciale du préfet après avis de l'établissement public du parc (2°).

La notion de « grosses réparations » appelle quelques éclaircissements quant à l'interprétation qu'en fait le juge. Elle est ainsi définie à l'article 606 du code civil : « Les grosses réparations sont celles des gros murs et des voûtes, le rétablissement des poutres et des couvertures entières. Celui des digues et des murs de soutènement et de clôture aussi en entier. » . Dans un arrêt du 15 janvier 1909, le Conseil d'Etat a considéré que certaines grosses réparations affectant le gros oeuvre ou l'économie d'un immeuble pouvaient constituer une véritable construction .

Si cette jurisprudence n'est pas directement transposable en droit de l'environnement, elle l'est toutefois partiellement. On peut ainsi penser que constitueraient de grosses réparations les travaux d'une importance excédant celle des opérations courantes d'entretien et de réparation et qui, sans constituer des améliorations, consistent en la remise en état, la réfection, voire le remplacement d'équipements essentiels pour maintenir l'aménagement ou l'ouvrage en état et permettre qu'il soit utilisé conformément à sa destination. En revanche, constitueraient des travaux de construction, les travaux qui augmentent le volume ou la capacité d'une structure , les travaux d'amélioration , ceux affectant considérablement le gros oeuvre.

S'agissant de la question plus spécifique des remontées mécaniques, des travaux sur celles-ci seraient de grosses réparations dans les conditions susmentionnées. En revanche, il faut distinguer les grosses réparations des travaux de construction ou de modification substantielle des remontées mécaniques. Ceux-ci sont en effet soumis à autorisation aux termes de l'article L. 445-1 du code de l'urbanisme. Lorsque des travaux projetés sur des remontées mécaniques situées dans le coeur d'un parc national ont pour effet d'améliorer celles-ci ou d'en augmenter la capacité , elles ne constitueraient pas de grosses réparations mais bien des modifications substantielles.

Le 3° du I constitue une mesure de simplification. Il précise que, lorsque les travaux sont soumis à autorisation d'urbanisme, l'avis conforme sur cette autorisation émis, suivant les cas, par l'établissement public du parc ou par le préfet, tient lieu d'autorisation spéciale, ce qui permettra d'éviter d'avoir à mener de front deux procédures d'autorisation distinctes.

Le 4° du I prévoit que le règlement du parc et la charte pourront comporter des règles particulières applicables aux travaux, constructions et installations. Le dernier alinéa prévoit que ces règles valent servitude d'utilité publique et sont annexées aux plans locaux d'urbanisme.

L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications à ce dispositif. D'une part, elle a, à l'initiative de sa commission des affaires économiques, limité aux grosses réparations des seuls équipements d'intérêt général la dérogation autorisant des travaux en dehors des zones urbanisées, en justifiant cette modification par la volonté d'éviter des contentieux trop importants. Il convient à cet égard de relever que la notion d'équipements d'intérêt public englobe ceux construits par des opérateurs privés dans le cadre de la mise en oeuvre de politiques publiques. S'agissant, toujours, des constructions situées en dehors des espaces urbanisés, l'Assemblée nationale a souhaité encadrer la procédure d'autorisation spéciale délivrée par l'établissement public du parc en prévoyant un avis du conseil scientifique du parc ou du président de ce dernier (1° du I).

D'autre part, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa commission des affaires économiques précisant que les « espaces urbanisés » seront définis dans le décret de création de chaque parc, afin d'éviter toute incertitude juridique. Votre rapporteur relève que cette notion, mentionnée à l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme, est appréciée par la jurisprudence de manière objective , indépendamment des règles d'urbanisme qui s'y appliquent. Le décret, qui les délimitera, devrait prendre en compte des critères analogues à ceux dégagés par le juge : présence d'équipements publics, voisinage de constructions, desserte par la voirie et les réseaux.

Proposition de votre commission

Votre commission souscrit à ces dispositions, sous réserve d'une modification. En pratique, il s'est avéré en effet que la notion « d'entretien » pouvait recevoir une interprétation extensive, ne permettant pas une protection suffisante des parcs. Il apparaît donc nécessaire de mieux préciser cette notion. La notion d'entretien « normal », que vous propose votre commission, apparaît plus satisfaisante, d'autant qu'elle est déjà utilisée pour les sites inscrits et classés (article L. 341-1 du code de l'environnement).

2) Le paragraphe II prévoit que certains travaux ou aménagements réalisés dans le parc ne peuvent être autorisés que sur avis conforme de l'établissement public du parc après avis du conseil scientifique. Il s'agit de ceux qui sont de nature à affecter de façon notable le coeur ou les espaces maritimes du parc national 9 ( * ) et qui, de surcroît, répondent à l'un des cas de figure suivants :

- travaux ou aménagements soumis à étude d'impact, c'est-à-dire ceux qui, par l'importance de leurs dimensions ou leurs incidences sur le milieu naturel, peuvent porter atteinte à ce dernier (article L. 122-1 du code de l'environnement) ;

- travaux ou aménagements pouvant présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, nuire au libre écoulement des eaux, réduire la ressource en eau, accroître notablement le risque d'inondation, porter gravement atteinte à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique (article L. 214-3 du code de l'environnement) ;

- travaux ou aménagements qui présentent de graves dangers ou inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature et de l'environnement, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique (articles L. 511-1 et L. 512-1 du code de l'environnement) ;

L'Assemblée nationale a précisé que l'avis conforme de l'établissement public devait intervenir après consultation de son conseil scientifique .

Proposition de votre commission

Votre commission suggère, par cohérence avec le paragraphe I, et dans un souci d'efficacité, de prévoir que l'avis conforme de l'établissement du parc est requis après consultation de son conseil scientifique ou de son président .

3) Enfin, le paragraphe III précise que l'ensemble de ces dispositions ne s'appliquent pas aux travaux et installations couverts par le secret de la défense nationale et à ceux réalisés en application de l'article L. 331-5, c'est-à-dire notamment les travaux d'enfouissement des réseaux électriques ou téléphoniques.

Article L. 331-4-1 (nouveau) du code de l'environnement - Réglementation des activités

Selon l'actuel article L. 331-3 du code de l'environnement, le décret de création du parc national peut réglementer, et le cas échéant, interdire toute une série d'activités dans le parc national, c'est-à-dire les espaces du coeur du parc, en fonction de la nouvelle définition du périmètre du parc national.

Sont concernées les activités de chasse, de pêche, les activités industrielles et commerciales, d'extraction de matériaux, d'utilisation des eaux ainsi que la circulation du public par tout moyen, et l'exécution des travaux publics ou privés dès lors que ces activités sont susceptibles de nuire au développement de la faune et de la flore, ou d'altérer le caractère du parc national.

En outre, l'article L. 331-3 précise que les activités agricoles, pastorales ou forestières doivent être réglementées.

Le projet de loi -dans le nouvel article L. 331-4-1 du code de l'environnement- reprend l'économie générale du dispositif en indiquant, en outre, que la réglementation du parc et le plan d'aménagement fixe les conditions du maintien des activités existantes, en alignant la rédaction relative à la réglementation des activités agricoles, pastorales et forestières sur celle utilisée pour les autres activités et en ne mentionnant plus la réglementation applicable aux travaux publics ou privés puisque celle-ci fait désormais l'objet de l'article L. 331-4 du même code.

Outre des corrections terminologiques, l'Assemblée nationale a, s'agissant de la réglementation possible des activités, adopté un amendement rédactionnel du rapporteur indiquant qu'elles peuvent être réglementées ou, le cas échéant, interdites, et elle a rétabli la rédaction actuelle de l'article L. 331-3 du code de l'environnement, s'agissant de la réglementation relative aux activités agricoles, pastorales ou forestières considérant que rien ne justifiait l'assouplissement proposé par le projet de loi et qu'il convenait, sur ce point, de légiférer à droit constant.

Elle a enfin précisé que le survol d'un parc national à une hauteur inférieure à mille mètres pouvait être réglementé ou interdit, ce qui renvoie d'ailleurs, en cas d'infraction, à une sanction pénale spécifique prévue par l'article R. 331-67 du code de l'environnement. Elle a également expressément interdit l'exercice d'activités minières et industrielles dans le coeur d'un parc national.

Proposition de votre commission

Votre commission partage la philosophie générale de ce dispositif qui indique que le décret de création du parc national arrête les règles générales de la réglementation applicable dans les espaces protégés du coeur du parc, étant entendu que la charte en précise les modalités d'application.

Elle vous propose, s'agissant de la réglementation des activités et leur possible interdiction, de rétablir la rédaction du projet de loi avec la conjonction de coordination « et ».

En effet en droit, le « ou » est exclusif et il oblige à choisir entre une option -ici, réglementation- et une autre -ici, une interdiction- alors qu'il importe de conserver au niveau législatif toute la souplesse possible pour que la réglementation puisse s'adapter aux circonstances locales en combinant, par exemple, un principe d'interdiction dans certaines zones avec une réglementation spécifique ou dérogatoire dans certaines autres.

C'est d'ailleurs ce que le législateur avait retenu, en 1960, à l'article L. 331-3 du code de l'environnement, et de même ce qui est prévu par l'article L. 332-3, s'agissant de la réglementation des activités et de leur éventuelle interdiction dans les réserves naturelles nationales.

Article L. 331-4-2 (nouveau) du code de l'environnement - Dérogations en faveur des résidents permanents

L'article 4 du projet de loi introduit un nouvel article L. 331-4-2 dans le code de l'environnement, autorisant le décret de création du parc et le plan d'aménagement à édicter des dispositions dérogatoires et plus favorables en faveur de certaines catégories de personnes, afin de leur assurer, dans la mesure compatible avec la mission de protection confiée au parc, des conditions normales d'existence et de jouissance de leurs droits.

Ces dispositions pourront concerner deux catégories de personnes :

- les résidents permanents dans les espaces protégés ;

- les résidents permanents dans le parc, titulaires de droits réels dans les espaces protégés.

Le décret d'application prévu à l'article L. 331-7 du même code fixera les conditions de ces dérogations qui pourront concerner tant la réglementation applicable aux travaux, installations et constructions (article L. 331-4) qu'aux activités (article L. 331-4-1).

Cette disposition, novatrice s'agissant de la réglementation en matière d'urbanisme, où l'appréciation se fait en fonction du projet et non de la qualité de son demandeur, existe déjà pour le droit de chasser dans le parc national des Cévennes ou encore dans l'ensemble des parcs nationaux mais, de façon ponctuelle, en matière de cueillette de certains végétaux pour les propriétaires de terrains.

Le Conseil d'Etat a d'ores et déjà reconnu « qu'eu égard aux objectifs poursuivis lors de la création d'un parc national, l'autorité réglementaire a pu, sans opérer de discriminations illégales, n'accorder le droit de chasser qu'aux résidents permanents du parc [national des Cévennes] » (Conseil d'Etat, Assemblée, 1er juillet 1988, Avesques et autres, Recueil Lebon p. 267, spécialement p. 268). Le commissaire du Gouvernement Charles de la Verpillière rappelait sur ce point que la jurisprudence administrative admettait la légalité de dispositions accordant des avantages, fondés sur le lieu de résidence, à certaines personnes en raison des sujétions particulières qu'elles supportent au quotidien.

Il importe ici de préciser ce qu'il faut entendre par « résidents permanents » au sens de la législation des parcs nationaux, et selon les informations transmises à votre rapporteur, on définira ainsi les critères permettant d'apprécier la qualité de résident permanent et d'écarter notamment les personnes qui n'ont qu'une résidence secondaire dans le coeur du parc national :

Par défaut, il ne s'agit pas :

- de la « résidence habituelle » au sens de la législation sociale agricole (article L. 752-3 du code rural) ou du droit communautaire (règlement du 29 mai 2000 relatif à la compétence en matière matrimoniale, liée au lieu où l'intéressé a fixé, avec la volonté de lui conférer un caractère stable, le centre permanent ou habituel de ses intérêts; récemment appliqué par la Cour de cassation, 1ère chambre civile, dans un arrêt du 14 décembre 2005, pourvoi n° 05-10.951) ;

- de la « résidence permanente » au sens de la législation pénale (article 113-11 du code pénal), de la législation relative au service national (article L. 125 du code du service national) ou aux assistantes maternelles (article L. 773-11 du code du travail) ;

- ni a fortiori de la simple « résidence » dans la commune ou le département au sens de la législation électorale (article L. 71 du code électoral) ou de la sécurité sociale (article L. 758-3 du code de la sécurité sociale) ;

- ou encore du simple fait d'être « domicilié dans la région » au sens de la législation électorale (article L. 339 du code électoral, comme le souligne le commissaire du Gouvernement Emmanuel Glaser, « la domiciliation n'est pas un choix purement arbitraire que chacun pourrait faire selon ses envies. Elle se constate en fonction d'éléments objectifs et, en l'absence de ces éléments dans la loi, il est parfaitement légitime de se référer à l'article 102 du code civil qui définit le domicile comme le lieu du « principal établissement », conclusions conformes sur Conseil d'Etat, 16 février 2005, élections régionales de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, requête n° 226322, Bulletin juridique des collectivités locales n°4/05, p. 253-257).

Positivement, il s'agit des habitants qui remplissent deux conditions cumulatives et justifient :

- d'un « domicile réel » dans la commune au sens de la législation électorale (article L. 11 du code électoral, pour lequel la Cour de cassation écarte le domicile d'origine et les attaches matérielles et affectives de l'électeur avec la commune, Cour de cassation, 2 ème chambre civile, dans les arrêts du 8 mars 1995, Bulletin civil II n°78 ; et du 8 juillet 1992, Bulletin civil II n°198 ; cité par Emmanuel Glaser précité) ;

- et plus encore d'« un domicile réel et fixe » sur le territoire de la commune, par analogie avec les législations sur les sections de communes et l'affouage (articles L. 145-2, L. 145-3 du code forestier, et articles L. 2112-3, L. 2411-3, L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales).

Outre des modifications terminologiques, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement précisant que la réglementation du parc peut prévoir des dispositions plus favorables pour les personnes physiques et morales exerçant une activité agricole, pastorale ou forestière de façon permanente ou saisonnière dans le coeur du parc ainsi que pour les personnes physiques exerçant une activité professionnelle à la date de création du parc national et autorisé par le parc.

Proposition de votre commission

Votre rapporteur souligne tout l'intérêt de ces dispositions, qui reconnaissent la situation spécifique des populations locales et vont certainement faciliter l'acceptation et l'appropriation par ces mêmes populations du parc national.

Il vous est donc proposé d'adopter l'article L. 331-4-2, sous réserve d'un amendement rédactionnel.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 5 - (Articles L. 331-6 et L. 331-6-1 [nouveau] du code de l'environnement) - Dispositions conservatoires applicables aux projets de création des parcs nationaux et signalisation du périmètre du coeur du parc

L'article 5 réécrit l'article L. 331-6 du code de l'environnement, autorisant la délimitation d'une zone périphérique et donc devenu obsolète et crée un nouvel article L. 331-6-1.

Article L. 331-6 du code de l'environnement - Mesures conservatoires

Afin de préserver l'intégrité des espaces ayant vocation à faire partie du coeur d'un parc national, l'article L. 331-6 du code de l'environnement autorise l'adoption de mesures conservatoires sur ces espaces dès l'adoption de l'arrêté de prise en considération pris par le Premier ministre. Les travaux, constructions et installations envisagés dans ces espaces et qui auraient pour effet de modifier l'état des lieux ou l'aspect de ces espaces sont soumis à autorisation de l'autorité administrative, en l'occurrence le préfet du département, et dans un souci de simplification, à son avis conforme, si le projet fait, par ailleurs, l'objet d'une autorisation d'urbanisme.

Cette demande d'autorisation peut faire l'objet d'un sursis à statuer, dans les conditions et délais fixés par l'article L. 111-8 du code de l'urbanisme, c'est-à-dire que le sursis à statuer doit être motivé et qu'il ne peut excéder deux ans. En cas de nouveau sursis fondé sur des considérations différentes, la durée totale des sursis ordonnés ne peut dépasser trois ans.

Comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi, cette nouvelle rédaction de l'article L. 331-6 du code de l'environnement s'inspire des dispositions conservatoires prévues par la législation sur les secteurs sauvegardés (article L. 313-2 du code de l'urbanisme), pour garantir pendant deux ans -période pouvant être prolongée d'un an en application du droit commun du sursis à statuer- le maintien en l'état du patrimoine naturel, culturel et paysager qui justifie un projet de classement, tout en respectant le droit d'entretenir ou de rénover des bâtiments d'habitation ou d'exploitation durant cette période.

Des dispositions identiques figurent également à l'article L. 332-6 du code de l'environnement dans la procédure de classement d'une réserve dès que l'autorité administrative a notifié au propriétaire intéressé son intention de constituer une réserve naturelle. Est alors interdite toute modification à l'état des lieux ou à leur aspect pendant un délai de quinze mois, sauf autorisation spéciale de l'autorité administrative compétente.

Des sanctions pénales spécifiques sont prévues au nouvel article L. 331-28 du code de l'environnement, tel que proposé par l'article 10 du projet de loi, en cas d'infraction à ces dispositions. L'interruption des travaux peut être ordonnée, ainsi que la saisie du matériel de chantier, la mise en conformité des lieux ou la démolition des ouvrages.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification, hormis deux corrections terminologiques.

Article L. 331-6-1 (nouveau) du code de l'environnement - Signalisation du périmètre des espaces protégés du parc national

L'Assemblée nationale a adopté cet article L. 331-6-1 (nouveau) du code de l'environnement qui autorise la signalisation par des bornes, repères ou panneaux du périmètre des espaces protégés du parc national en y insérant la dénomination « du coeur du parc ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 6 - (Articles L. 331-8 et L. 331-9 du code de l'environnement) - Composition du conseil d'administration et modalités d'intervention de l'établissement public du parc national

L'article 6 du projet de loi est composé de trois paragraphes. Les deux premiers réécrivent les articles L. 331-8 et L. 331-9 du code de l'environnement établissant respectivement la possibilité de confier la gestion d'un parc national à un établissement public et renvoyant au décret de classement le soin de fixer ses attributions et ses pouvoirs.

Le dernier paragraphe de l'article 6 du projet de loi modifie la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République en ce qui concerne les modalités de l'assistance technique aux communes.

Article L. 331-8 du code de l'environnement - Composition du conseil d'administration

Le paragraphe I de l'article 6 réécrit l'article L. 331-8 du code de l'environnement relatif à la composition du conseil d'administration d'un parc national.

En droit actuel, les dispositions relatives à la composition du conseil d'administration et à son mode de désignation sont fixées aux articles R. 331-15 à R. 331-22 du code de l'environnement et par le décret de création de chaque parc.

Le projet de loi, suivant l'avis du Conseil d'Etat préalable à sa présentation en Conseil des ministres, prévoit la création de l'établissement public national par un décret en Conseil d'Etat pour assurer la gestion et l'aménagement d'un parc national. Comme le souligne le rapporteur à l'Assemblée nationale, ceci permet de combler une lacune de la loi du 22 juillet 1960, car il s'agit d'une catégorie spécifique d'établissements publics, dont la création revient au législateur en application de l'article 34 de la Constitution.

- Le premier alinéa du nouvel article L. 331-8 confirme le caractère national de l'établissement public, prévu actuellement à l'article R. 241-15 du code de l'environnement, ce qui exclut toute hypothèse de décentralisation dans la gestion des parcs. Votre rapporteur soutient pleinement ce choix , compte tenu de l'intérêt national et des enjeux liés à l'existence d'un parc national, du pouvoir réglementaire confié à l'établissement gestionnaire dans les espaces du coeur du parc et du transfert au directeur de l'établissement public des pouvoirs de police spéciale du maire d'une commune.

- Le deuxième alinéa précise la composition du conseil d'administration, jusqu'à présent fixée de façon moins détaillée par l'article R. 331-16 du code de l'environnement.

Comme actuellement y figureront des représentants de l'administration, des collectivités territoriales et du personnel ainsi que des personnalités qualifiées. Le projet de loi complète la liste en prévoyant des représentants des propriétaires, des exploitants et des usagers et cet affichage, au niveau législatif, de la participation des acteurs locaux devrait renforcer leur appropriation du parc national en les associant à sa gestion. Il appartiendra au décret de création de chaque parc de fixer le nombre et le mode de désignation des membres du conseil, comme le précise actuellement l'article R. 331-16 précité.

- Le troisième alinéa prévoit, sans établir de répartition précise entre les différentes catégories, que les administrateurs représentant les collectivités territoriales, les usagers et ceux qui siègent au titre des personnalités qualifiées détiennent au moins la moitié des sièges.

Actuellement, sur l'ensemble des sept parcs nationaux, la composition des conseils d'administration, qui varie de 34 à 52 membres, est la suivante :

- 24 % de représentants de l'Etat ;

- 34 % de représentants des collectivités territoriales.

- 40 % de représentants des socioprofessionnels et personnalités qualifiées ;

- 2 % de représentants du personnel de l'établissement.

Selon les parcs, le pourcentage des élus locaux peut varier de 25 % (Parc de la Vanoise) à 44 % (Parc du Mercantour).

- Le quatrième alinéa indique que le directeur de l'établissement, dont la mention ne figurait pas dans la loi du 22 juillet 1960, est nommé par l'Etat.

- Enfin, le dernier alinéa du nouvel article L. 331-8 dispose que des agents de la fonction publique territoriale peuvent être mis à disposition de l'établissement public du parc, ce qui doit faire l'objet d'une disposition législative expresse, puisqu'à la différence du détachement, elle ne figure pas dans le statut de la fonction publique territoriale. Une disposition similaire a été adoptée, au bénéfice du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, par l'article 133 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux et qui introduit à cet effet un article L. 322-13-1 dans le code de l'environnement.

Cette disposition, pour les parcs nationaux, constitue une première réponse aux recommandations formulées dans le rapport de M. Jean-Pierre Giran au Premier ministre soulignant la nécessité de diversifier le recrutement des personnels des parcs nationaux 10 ( * ) , afin de favoriser leur meilleur ancrage local.

L'Assemblée nationale a modifié plusieurs dispositions de cet article afin de renforcer et préciser la représentation des acteurs locaux au sein du conseil d'administration. A cette fin, elle propose de distinguer des membres choisis en partie pour leur compétence nationale et en partie pour leur compétence locale, qui comprendront notamment des représentants des propriétaires, des habitants et des exploitants, des professionnels et des usagers.

Elle a également adopté un alinéa supplémentaire, précisant que les présidents du conseil scientifique du parc et du ou des conseils régionaux et généraux intéressés ainsi que les maires des communes dont la surface de territoire comprise dans le coeur du parc est supérieure à 10 % de la superficie totale de celui-ci sont membres de droit du conseil d'administration.

Si la mention relative aux maires figure déjà à l'article R. 331-17, votre rapporteur souligne qu'il est très judicieux de prévoir au niveau législatif et non pas seulement réglementaire la représentation de droit du président des conseils généraux et régionaux intéressés ou de leur représentant, afin de renforcer l'implication indispensable de ces collectivités territoriales dans la gestion du parc national .

Elle a en conséquence précisé, afin de renforcer effectivement le poids des acteurs locaux, que les administrateurs représentant les collectivités territoriales y compris les membres de droit et les membres choisis pour leur compétence locale devaient détenir au moins la moitié des sièges du conseil d'administration.

Elle a ensuite adopté un amendement définissant les compétences et le rôle du président élu au sein du conseil d'administration, par parallélisme avec l'alinéa relatif à la désignation du directeur de l'établissement et afin de consacrer l'importance des fonctions qu'il exerce.

En outre, l'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant que le directeur est nommé par arrêté du ministre chargé de la protection de la nature, sur proposition d'un comité de sélection présidé par le président du conseil d'administration, reprenant ce que l'exposé général du projet de loi prévoyait de faire figurer dans le décret général.

Enfin, l'Assemblée nationale a souhaité conférer une reconnaissance législative au conseil scientifique chargé de produire des expertises et au conseil économique, social et culturel, organe dont la création est proposée par le rapport de M. Jean-Pierre Giran remis au Premier ministre, afin de mieux représenter et associer les forces vives du parc national, habitants, usagers, acteurs économiques et associations. Ce conseil, instance de dialogue, de concertation et de débat, aura pour mission de valoriser la dimension « culturelle » du parc national.

Sans remettre en cause le bien fondé de cette nouvelle structure, votre rapporteur tient à relever la très grande similitude qui prévaut entre sa composition et celle, au sein du conseil d'administration, du collège des personnalités désignées pour leur compétence locale. Il s'interroge, en conséquence, sur les risques de confusion que cela pourrait entraîner .

Proposition de votre commission

Votre commission souligne toute l'importance du dispositif proposé par le nouvel article L. 331-8 du code de l'environnement qui favorise, à l'évidence, un meilleur ancrage local tout en conservant la structure d'un établissement public national à caractère administratif.

L'équilibre trouvé entre les différentes composantes du conseil d'administration lui apparaît judicieux car il permettra de définir une politique de protection des espaces emblématiques du parc national tout en mettant en oeuvre une véritable politique de développement durable, répondant ainsi à la double mission que le législateur entend clairement assigner aux parcs nationaux.

Elle vous propose d'adopter cet article sous réserve d'un amendement rédactionnel et d'un amendement déplaçant à l'article L. 331-9 du code de l'environnement prévu par le II de l'article 6, la phrase ajoutée par l'Assemblée nationale au premier alinéa du présent article L. 331-8. Cette disposition, figurant actuellement à l'article L. 331-14, prévoit que l'établissement public du parc national peut participer à des programmes de recherche, de formation et de sensibilisation du public à l'environnement, et elle trouverait mieux sa place dans le nouvel article L. 331-9 qui explicite les modalités d'intervention de l'établissement public.

Article L. 331-9 du code de l'environnement - Modalités d'intervention de l'établissement public

Le paragraphe II de l'article 6 définit les modalités d'intervention de l'établissement public du parc national, dans le périmètre du parc mais également au-delà. Il faut en effet une habilitation législative pour étendre les compétences ou le champ d'intervention d'un établissement public, soumis au principe de spécialité.

- Le premier alinéa autorise l'établissement à faire effectuer des travaux de prévention ou de restauration des écosystèmes ou des milieux naturels. Il s'agit de prévenir des dégradations naturelles, comme par exemple le développement d'espèces envahissantes, identifiées par le ministre en charge de la protection de la nature. Il est précisé que les propriétaires ou les exploitants ne peuvent s'opposer à ces travaux, dont ils ne supportent pas les coûts.

Selon les informations transmises à votre rapporteur, ces travaux pourront être qualifiés de « travaux publics », dans la mesure où ce sont des travaux immobiliers effectués par une personne publique dans le cadre d'une mission de service public, alors même qu'ils sont effectués sur une propriété privée. En cas de dommage anormal et spécial, le juge administratif est compétent pour indemniser le propriétaire, sur le fondement de la responsabilité sans faute.

- Le deuxième alinéa de l'article L. 331-9 confère une base légale aux missions connexes dont l'Etat peut charger l'établissement public, y compris en dehors du parc.

- Le troisième alinéa autorise l'établissement public à apporter aux collectivités territoriales et à leurs groupements une assistante technique en matière de préservation des espaces naturels et pour la réalisation d'aménagements concernant le patrimoine naturel, culturel et paysager dans les conditions prévues par le code des marchés publics.

Cette rédaction tient compte de l'évolution importante du cadre juridique réglementant les contrats de prestation de service aux collectivités territoriales, notamment pour respecter des règles strictes de mise en concurrence fixées par le code des marchés publics.

La réforme proposée par le projet de loi vise à définir un outil concret pour que l'établissement public chargé du parc national s'implique effectivement dans le développement durable de territoires, généralement caractérisés par un manque d'assistance à maîtrise d'ouvrage et même à maîtrise d'oeuvre.

Comme le précise l'exposé des motifs, le mode privilégié d'intervention de l'établissement public sera l'assistance à maîtrise d'ouvrage, compte tenu de la faiblesse des moyens et des équipes des établissements publics des parcs nationaux.

Sans précision particulière, l'établissement public devrait pouvoir répondre, dans le cadre d'une mise en concurrence, aux demandes de collectivités territoriales, situées éventuellement en dehors du parc, notamment celles ayant vocation à adhérer à la charte du parc.

Enfin, le dernier alinéa du nouvel article L. 331-9 du code de l'environnement prévoit que l'intervention de l'établissement peut se traduire par l'attribution de subventions destinées au financement de travaux, dans la mesure où ceux-ci concourent à la mise en oeuvre du plan de préservation et d'aménagement de la charte.

Proposition de votre commission

Sur le II de l'article 6, votre commission vous propose d'adopter les amendements suivants :

- un amendement inscrivant, après le premier alinéa, la disposition relative à la participation de l'établissement du parc national à des programmes de recherche, de formation, d'accueil et de sensibilisation du public à l'environnement, inscrite par l'Assemblée nationale à l'article L. 331-8 du même code ;

- un amendement insérant, in fine, un alinéa additionnel autorisant l'établissement du parc national à engager des actions communes et créer éventuellement des outils de gestion commune avec des parcs frontaliers. Cette disposition figure, dans le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale, à l'article 10 ter mais il n'est pas codifié. Il est donc proposé d'insérer ce dispositif à l'article L. 331-9 du code de l'environnement consacré aux modalités d'intervention d'un parc national. Ceci permettrait, par exemple, de développer des actions communes entre le parc national des Pyrénées occidentales et le parc national d'Ordesa et du Mont-Perdu ou encore entre le parc national de la Vanoise et le parc national du grand Paradis en Italie ou le parc national du Mercantour et le parc naturel Alpi maritime.

Il importe en revanche de conserver une dénomination large pour ces parcs transfrontaliers, qui ne sont pas tous désignés comme des parcs nationaux. En outre, lorsqu'ils seront constitués, les parcs nationaux français pourraient utilement participer à des groupements européens de coopération transfrontalière structurés, à la création de laquelle le Parlement européen a donné un avis favorable, dans une résolution datée du 6 juillet 2005.

Enfin, l'amendement propose que les parcs nationaux avec l'autorisation de leur autorité de tutelle puissent participer à des actions de jumelage.

Article 7-1 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 - Missions d'assistance technique de l'établissement public

Enfin, le III de l'article 6 du projet de loi modifie l'article 7-1 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, créé par l'article 1 er de la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001, portant mesures urgentes de réforme à caractère économique et financier (MURCEF).

Cet article 7-1 autorise les services déconcentrés de l'Etat, directions départementales de l'équipement et directions départementales de l'agriculture et de la forêt principalement à fournir des prestations d'assistance technique aux bénéfices des petites communes et de leurs groupements, prestations qui ne sont pas soumises au code des marchés et donc aux règles de mise en concurrence. Cette dérogation répond à des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire et concerne les domaines de la voirie, de l'aménagement et de l'habitat.

Le décret n° 2002-1209 du 27 septembre 2002 a précisé les critères auxquels doivent satisfaire les communes et les groupements de communes pour bénéficier de cette assistance et qui sont définis en fonction de leur taille et de leur potentiel fiscal.

L'ajout proposé par le III de l'article 6 précise que ces communes, situées dans le périmètre d'un parc national ou ayant vocation à en faire partie peuvent, par voie de convention et donc sans mise en concurrence, bénéficier des missions d'assistance technique du parc national telles que prévues par l'article L. 331-9 du code de l'environnement, c'est-à-dire en matière de préservation des espaces naturels et pour la réalisation d'aménagements portant sur leur patrimoine naturel, culturel et paysager.

Proposition de votre commission

Il vous est proposé d'adopter ce dispositif sous réserve d'une précision rédactionnelle.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 7 - (Article L. 331-10 du code de l'environnement) - Transfert de certaines compétences de police administrative spéciale du maire à l'établissement public du parc national

On peut rappeler qu'une partie du pouvoir réglementaire, reconnu aux établissements publics des parcs nationaux, exercé par leurs directeurs en vue de préserver un patrimoine d'exception résulte du transfert de certains pouvoirs de police administrative spéciale des maires des communes comprises dans les espaces protégés du parc. Il s'agit, principalement, pour le directeur de l'établissement de pouvoir réglementer par arrêté l'accès, le stationnement ou la circulation à l'intérieur du parc, compétences de droit commun exercées par le maire sur le territoire de sa commune et leur transfert s'impose s'agissant de la préservation d'espaces inclus dans le coeur du parc.

L'article L. 331-10 dans sa rédaction actuelle indique que « certaines attributions des collectivités locales, notamment en ce qui concerne la gestion du domaine privé, la voirie et la police, peuvent être transférées à l'organisme de gestion par décret en Conseil d'Etat ».

Cette rédaction suscite des questions sur l'étendue de ce transfert, car l'article L. 331-10 précité indique que ce transfert a lieu dans la mesure nécessaire à l'application de la réglementation du parc, ce qui pourrait laisser supposer que ces transferts sont à la discrétion du directeur de l'établissement du parc national.

L'article R. 331-37 du code de l'environnement énumère la liste des attributions ainsi transférées, étant entendu que le maire conserve ses pouvoirs de police administrative générale, au titre notamment de la sécurité publique.

Il est apparu nécessaire, sur cette question qui touche au principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales, d'opérer une clarification -à droit constant- des responsabilités respectives du directeur du parc et du maire, en protégeant ce dernier.

Le nouvel article L. 331-10 du code de l'environnement reprend quasiment à l'identique les dispositions de l'article R. 331-37 du même code en actualisant sa rédaction. Il prévoit que le directeur de l'établissement public exerce dans les espaces protégés du parc les compétences du maire s'agissant de la police de la circulation et du stationnement, hors agglomération (articles L. 2213-1 à L. 2213-6 du code général des collectivités territoriales), la police des chemins ruraux (article L. 161-5 du code rural), la police des cours d'eau (article L. 215-12 du code de l'environnement), la police de destruction des animaux nuisibles (articles L. 427-4 et L. 427-7 du même code), la police des chiens et chats errants (article L. 211-22 du code rural).

Enfin, le dernier alinéa du nouvel article L. 331-10 du code de l'environnement reprend les dispositions de l'article R. 331-41 du même code soumettant à l'accord du directeur de l'établissement public la délivrance par le maire des permis de stationnement ou dépôts temporaires ou les permissions de voirie (articles L. 2213-6 et L. 2215-5 du code général des collectivités territoriales) concernant les espaces protégés.

Outre deux corrections terminologiques, l'Assemblée nationale a précisé que, sauf cas d'urgence, les actes réglementaires du directeur pris en application de ce transfert étaient transmis pour avis aux maires des communes intéressées huit jours au moins avant leur date d'entrée en vigueur, ce qui reprend la règle actuelle fixée par l'article R. 331-38 du code de l'environnement.

Elle a également adopté un amendement précisant que les pouvoirs de police de circulation, du stationnement et de la voirie ne sont pas transférés lorsque les espaces protégés sont situés sur le territoire d'une commune de plus de 500.000 habitants. Cette mention concerne, dans la pratique, le projet de parc des Calanques et de Marseille où il apparaît justifié que cette dernière conserve la maîtrise de son pouvoir de police en matière de circulation, de stationnement et de voirie.

Proposition de votre commission

Hormis un amendement rédactionnel, votre commission vous propose d'adopter cet article, qui reprend très largement les règles de transfert en vigueur.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8 - (Article L. 331-13 du code de l'environnement) - Intervention financière de l'établissement public du parc national

L'article L. 331-13 du code de l'environnement a été introduit par l'article 42 de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement.

D'une part, il précise les conditions d'exercice du droit de préemption que l'article 41 de la loi précitée lui reconnaît, à l'intérieur de son périmètre 11 ( * ) . Il précise que l'établissement public du parc peut bénéficier du concours technique de la société d'aménagement foncier et d'établissement rural compétente, dans les conditions prévues à l'article L. 141-5 du code rural.

D'autre part, il dispose que l'établissement public peut être affectataire à titre gratuit ou se voir remettre, à titre de dotations, des biens immeubles, nus ou bâtis de l'Etat. Dans ce cas, l'établissement public chargé du parc est substitué à l'Etat dans la gestion de ces immeubles, il perçoit tous leurs produits et supporte les charges y afférant.

Dans la rédaction proposée par l'article 8 du projet de loi, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, l'article L. 331-13 précise que ces immeubles peuvent relever du domaine public ou privé de l'Etat et élargit cette possibilité aux biens des collectivités territoriales ainsi qu'à ceux des établissements publics nationaux ou locaux.

Cette disposition permet notamment de consolider les conventions existantes avec le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres.

Proposition de votre commission

Par coordination, il importe de préciser que, lorsqu'un parc national sera affectataire de biens d'une collectivité territoriale, il se substitue à cette collectivité pour la gestion de ces immeubles et qu'il perçoit à son profit tous leurs produits et supporte les charges y afférant.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 9 - (Article L. 331-14, L.331-14-1 [nouveau] et L. 331-15 du code de l'environnement) - Dispositions particulières aux départements d'outre-mer et aux espaces maritimes

L'article 9 procède à une réécriture des article L. 331-14 dont les dispositions sont obsolètes ou reprises dans les articles L. 331-3 et L. 331-9 du même code dans la rédaction proposée par le projet de loi et remplace la section III du chapitre Ier du titre III du livre III du code de l'environnement, intitulée « Mise en valeur des zones périphériques » par une section intitulée « Dispositions particulières », qui comporte deux sous-sections, l'une consacrée aux départements d'outre-mer (article L. 331-14 et article L. 331-14-1 [nouveau]) et l'autre aux espaces maritimes des parcs nationaux (article L. 331-15).

Section 3 - Dispositions particulières
Sous-section 1 - Dispositions particulières aux départements d'outre-mer
Article L. 331-14 du code de l'environnement - Dispositions applicables aux départements d'outre-mer

L'article L. 331-14 tel que réécrit par l'article 9 du projet de loi adapte la législation générale des parcs nationaux aux spécificités de l'outre-mer, bien souvent caractérisé par son insularité. Ceci se traduit par un relatif isolement et la plus grande difficulté à définir des solutions alternatives, car l'espace « utile » est souvent réduit. Il importe donc de proposer des solutions adaptées, pour que le projet de parc national soit effectivement le vecteur d'un projet de développement durable et autonome. Ceci s'avère d'autant plus nécessaire que la superficie du parc national peut être importante.

- Le I de l'article L. 331-14 du code de l'environnement prévoit lorsque les espaces protégés du parc national représentent plus de 25 % de la surface totale du département 12 ( * ) , que des dérogations plus larges pourront être accordées en matière de travaux, constructions ou aménagements projetés dans les espaces protégés du parc, par dérogation aux règles fixées par l'article L. 331-4 du même code.

Pourront être ainsi autorisées :

- les constructions et installations indispensables en eau et en énergie géothermiques. Le choix est fait de privilégier une énergie renouvelable, non polluante garantissant une autonomie d'approvisionnement ;

- les constructions ou installations légères à usage touristique. Il s'agit ici de tenir compte des contraintes géographiques qui pourraient empêcher que les hébergements touristiques soient exclusivement prévus dans l'aire d'adhésion. Selon les informations transmises à votre rapporteur et d'après les débats de l'Assemblée nationale, il est très clairement prévu que ces dispositions ne permettront pas le développement de complexes touristiques dans les espaces protégés. Les constructions et installations légères s'inspireront du modèle anglo-saxon des « lodges » développés dans les parcs nationaux africains en respectant des normes architecturales et d'insertion paysagère et en employant des matériaux traditionnels.

- de façon plus générale, les activités, travaux, constructions ou installations d'intérêt général, en l'absence de solution alternative techniquement ou financièrement acceptable.

- Le II de l'article L. 331-14 du code de l'environnement précise les conditions d'articulation entre le plan de préservation et d'aménagement du parc et les documents d'urbanisme et de planification pour l'ensemble des départements d'outre-mer. L'obligation de compatibilité ne concerne que les documents s'appliquant aux espaces protégés du parc.

En outre, il est prévu que le plan de préservation et d'aménagement du parc est compatible avec le schéma d'aménagement régional (SAR) 13 ( * ) et que ces deux documents sont mis en révision simultanément.

- Le III de l'article L. 331-14 du code de l'environnement dispose que le parc national peut être chargé de toute mission connexe, y compris en dehors du parc, par les collectivités territoriales. Ceci s'ajoute à la faculté pour l'Etat de confier ce genre de missions à l'établissement public du parc, reconnue par l'article L. 331-9 du code de l'environnement.

L'Assemblée nationale, outre des corrections terminologiques et de précision, a complété cet article sur trois points :

- elle a soumis à l'avis conforme de l'établissement public du parc les documents d'aménagements fonciers, pour la partie s'appliquant aux espaces d'un coeur de parc, lorsque celui-ci est composé à plus de 60 % de bois et forêt relevant du régime forestier ;

- elle a précisé que l'avis conforme de l'établissement public sur certains travaux et aménagements susceptibles d'altérer le coeur du parc, et visés au II de l'article L. 331-4 du code de l'environnement, ne s'appliquait que pour des projets envisagés dans le coeur du parc.

- elle a également élargi aux propriétés situées dans le coeur d'un parc national situé dans un département d'outre-mer, le bénéfice de l'exonération sur le foncier non bâti prévu par l'article 1395 E du code général des impôts, qui concerne, en métropole, les terrains inclus dans un zonage Natura 2000, dès lors que les propriétaires souscrivent un engagement de bonne gestion. Le dispositif Natura 2000 n'étant pas applicable outre-mer, il conviendra de transposer, spécifiquement, un engagement type de bonne gestion.

Proposition de votre commission

Compte tenu de la surface du parc national à l'échelle d'un DOM, le cas de l'île de la Réunion étant ici significatif, il vous est proposé, outre un amendement rédactionnel, de préciser que les obligations de compatibilité et d'avis conforme sont limitées au coeur du parc national mais en prévoyant que les élus pourront s'ils le souhaitent opter, en l'inscrivant dans la charte, pour une application du régime général prévu pour l'ensemble des parcs nationaux.

Article L. 331-14-1 (nouveau) du code de l'environnement - Dispositions spécifiques à la Guyane

Cet article introduit des dispositions particulières prenant en compte les spécificités de la Guyane, notamment les modes de vie traditionnels et les droits d'usage collectif reconnus aux communautés d'habitants.

Compte tenu de l'adoption d'un chapitre additionnel consacré exclusivement au Parc amazonien en Guyane qui reprend et complète ce dispositif, l'article L. 331-14-1 du code de l'environnement a été supprimé par l'Assemblée nationale.

Sous-section 2 - Dispositions particulières aux espaces maritimes des parcs nationaux
Article L. 331-15 du code de l'environnement - Dispositions particulières aux espaces maritimes

La loi n° 95-1001 du 2 février 1995 précitée avait expressément prévu que les parcs nationaux pouvaient inclure des espaces relevant du domaine maritime (sol et sous-sol) ainsi que des eaux territoriales et eaux intérieures françaises, ce qu'avait en pratique opéré la création du parc national de Port Cros 14 ( * ) . Mais aucune disposition spécifique aux modalités de gestion de ces espaces maritimes n'avait été adoptée.

L'article L. 331-15 du code de l'environnement tel que proposé par le projet de loi définit trois séries de prescriptions :

- le I de l'article L. 331-15 interdit tous travaux et installations dans les espaces maritimes protégés sauf autorisation spéciale délivrée par l'établissement public du parc, à l'exception de la pose de câbles sous-marins et de travaux relevant de la défense nationale ;

- le II exclut toute possibilité de réglementation de la pêche professionnelle et de la circulation en mer dans les espaces maritimes protégés. Il ouvre néanmoins la possibilité, actée par le décret de création du parc, d'un transfert du pouvoir de police spéciale du maire sur les activités nautiques (article L. 2213-23 du code général des collectivités territoriales), si cela s'avère nécessaire pour la préservation des espaces maritimes protégés ;

- le III soumet à l'avis conforme de l'établissement public du parc, la délivrance de l'autorisation prévue pour une activité, si cette dernière est susceptible d'altérer de façon notable l'espace maritime protégé d'un parc national, tout en excluant de cette procédure les activités relevant de la défense nationale, de l'ordre public, de la sécurité maritime et de la lutte contre la pollution.

Outre des corrections terminologiques et rédactionnelles, l'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant que le décret de création et la charte du parc national peuvent soumettre à un régime particulier la pêche, la circulation en mer et la gestion du domaine public maritime dans le coeur du parc national. Elle a également prévu, lorsque l'autorisation d'une activité sera soumise à l'avis conforme de l'établissement public, que ce dernier consulte préalablement son conseil scientifique.

Proposition de votre commission

Votre commission approuve l'économie générale de ce dispositif édictant des règles de gestions spécifiques pour les espaces maritimes inscrits dans le coeur d'un parc national.

- Néanmoins, et s'agissant du pouvoir de réglementation des activités de pêche professionnelle, de la circulation en mer et de la gestion du domaine public maritime, elle considère que la rédaction proposée ne va pas assez loin en ne transférant pas ce pouvoir de police spéciale au directeur de l'établissement public, à l'identique de la solution retenue par le projet de loi pour les espaces terrestres.

Une cohérence s'impose entre les pouvoirs juridiques propres d'un parc national sur les parties terrestres et marines de son coeur. S'agissant de la partie terrestre du coeur du parc, il faut rappeler que l'article L. 331-10 du code de l'environnement maintient clairement un transfert, au directeur de l'établissement, de cinq polices spéciales du maire, propres à garantir une protection du patrimoine du coeur, ce qui tend à respecter incontestablement les standards internationaux des parcs nationaux et à garantir une reconnaissance internationale des parcs français en leur conférant des moyens propres, notamment juridiques. Si à terre la loi prévoit un transfert de pouvoir de police des maires aux directeurs de parcs nationaux, il n'y a aucune raison que l'équivalent ne soit pas fait en mer alors qu'il ne s'agit que de transférer des compétences de l'Etat à un établissement public de l'Etat. Dans un souci de parallélisme des formes, il est prévu la transmission pour avis aux représentants de l'Etat et le cas échéant aux maires concernés.

Ce transfert de compétence est strictement limité à des polices spéciales en mer au nombre de trois, exercées actuellement par l'Etat, et ne concernera que les seules eaux classées en coeur de parc national. Ceci correspond actuellement au périmètre particulièrement dérisoire en mer de 600 mètres autour de l'île de Port-Cros, mais dans lequel est identifié un véritable enjeu de préservation de la biodiversité au regard d'une pression touristique intense se traduisant par une sur fréquentation de l'espace marin et des demandes fortes en matière de plongée.

Il convient de souligner que la rédaction proposée rappelle que l'exercice de ce pouvoir de police spéciale se fera dans le respect du droit communautaire et du droit international et sans préjudice des mesures d'ordre public en mer, auquel veilleront d'ailleurs le préfet du département et le préfet maritime qui ont tous deux la qualité de commissaires du Gouvernement auprès de l'établissement public du parc national comprenant une partie maritime.

En outre, s'agissant de l'obligation de recueillir l'avis conforme de l'établissement public après consultation du conseil scientifique pour l'autorisation de certaines activités, il vous est proposé de préciser qu'il peut s'agir du conseil scientifique ou de son président, par analogie avec ce que prévoit l'article L. 331-4 I et II.

Enfin, et sur l'ensemble de la section 3 telle que proposée par l'article 9 du projet de loi, votre commission vous propose d'inverser l'ordre des deux sous-sections (sous-section 1 : « Espaces maritimes des parcs nationaux » et sous-section 2 : « Départements d'outre-mer ») afin que logiquement les dispositions relatives au Parc amazonien en Guyane, telles que proposées par l'article 10 quater du projet de loi, puissent s'inscrire dans une sous-section 3, au sein de cette section 3 du chapitre Ier du titre III du livre III du code de l'environnement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 10 - (Articles L. 331-18, L. 331-24, L. 331-25 et L. 331-26, L. 331-27, L. 331-28 [nouveaux], L. 415-3 et L. 428-5 du code de l'environnement) - Dispositions pénales

L'article 10 du projet de loi procède à une importante actualisation du code pénal applicable aux parcs nationaux, qui n'avait fait l'objet d'aucune modification depuis 1960, alors que la réglementation a été largement modernisée et renforcée, s'agissant de la protection pénale appliquée aux autres espaces naturels protégés. Celle-ci définit des délits passibles de peines de prison, pour certaines infractions graves.

En outre, la responsabilité pénale des personnes morales, introduite par la réforme du code pénal en 1994, n'est pas applicable dans les parcs nationaux, en l'absence de dispositions expresses le prévoyant.

Sur le plan formel, les sanctions figurant actuellement dans la partie réglementaire du code de l'environnement (articles R. 331-63 à R. 331-72) et qui ne comportaient que des contraventions allant jusqu'à la cinquième classe sont reprises dans la sous-section 2 intitulée « Sanctions pénales » de la section 7 du chapitre Ier du titre III du livre III de la partie législative du code (articles L. 331-26, L. 331-27 et L. 331-28 [nouveaux]) et complétées.

1) Le I de l'article 10 du projet de loi modifie les articles L. 331-18, L. 331-24 et L. 331-25 du code de l'environnement).

Article L. 331-18 du code de l'environnement - Constatation des infractions

- Le I de l'article L. 331-18 du code de l'environnement, dans la nouvelle rédaction proposée, reprend le principe de l'habilitation des agents des parcs nationaux, commissionnés et assermentés 15 ( * ) à rechercher et constater les infractions commises en classant ces dernières en trois catégories :

les infractions commises dans le coeur et les réserves intégrales des parcs nationaux ;

les infractions, commises dans l'aire d'adhésion mais aussi sur le territoire des communes ayant vocation à en faire partie délimité par le décret de création, à la réglementation générale sur les parcs nationaux ainsi qu'à toute une série de législations pour lesquelles les agents des parcs étaient également habilités à intervenir, mais à travers des dispositions éparses dans les différents chapitres correspondants du code de l'environnement, mais aussi du code forestier et du code pénal.

Il s'agit :

- de la protection de la faune et de la flore ;

- des réserves naturelles ;

- des sites et forêts ;

- de chasse et de pêche en eau douce ;

- d'eau ;

- de la publicité et de la circulation des véhicules à moteur dans les espaces naturels ;

- de l'accès aux sites gérés par le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres.

Sont ajoutées les infractions à la réglementation sur le bruit, la qualité de l'air et les déchets.

les infractions en matière de fouilles, sondages et protection des immeubles visés aux articles L. 544-1 à L. 544-4 et L. 624-1 à L. 624-6 du code patrimoine, à savoir le droit régissant les fouilles archéologiques terrestres et subaquatiques. Cette nouvelle catégorie découle de la prise en compte, par le parc national, du patrimoine culturel figurant sur son territoire.

On peut rappeler que la constatation des infractions dans la zone maritime d'un parc national relève de l'article L. 331-19 du code de l'environnement qui n'est pas modifié par le projet de loi.

- Le II de l'article L. 331-18 autorise les agents des parcs nationaux à « suivre les choses enlevées dans les lieux où elles ont été transportées et les mettre sous séquestre », en précisant que, pour pénétrer dans les maisons et immeubles adjacents, ils doivent être accompagnés d'un officier de police judiciaire, qui ne peut refuser de les accompagner.

L'Assemblée nationale n'a apporté qu'une correction terminologique à ce dispositif.

Proposition de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve d'une précision rédactionnelle.

Article L. 331-24 du code de l'environnement - Pouvoirs de saisine et d'investigation

Le I de l'article 10 du projet de loi complète également l'article L. 331-24 du code de l'environnement qui ne traite actuellement que de la saisie de l'objet de l'infraction.

- Le I de l'article L. 331-24 autorise les agents à faire ouvrir les sacs, carniers ou poches à gibier des personnes se trouvant à l'intérieur du coeur ou d'une réserve intégrale d'un parc national ou qui en sortent. Cette faculté existe déjà puisque le refus d'obtempérer est sanctionné, à l'article R. 331-67 (8°).

- Le II reprenant le texte actuel de l'article L. 331-24 autorise les agents des parcs nationaux à saisir l'objet de l'infraction ainsi que les instruments et véhicules ayant servi à commettre l'infraction tout en élargissant cette faculté aux instruments et véhicules destinés à commettre cette infraction, et il met à la charge des contrevenants tous les frais occasionnés et prévoit la possibilité pour le juge de prononcer des confiscations.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel à cet article.

Article L. 331-25 du code de l'environnement - Transaction pénale

L'article 10 du projet de loi complète l'article L. 331-25 du code de l'environnement relatif à la procédure de l'amende forfaitaire pour les contraventions des quatre premières classes, en introduisant une possibilité de transaction pénale pour les contraventions de cinquième classe et les délits, hormis en cas de pollution marine.

Cette possibilité est donnée au directeur de l'établissement public du parc sous le contrôle du procureur. Lorsque d'autres autorités publiques sont compétentes pour transiger, le directeur de l'établissement public devra avoir recueilli leur accord.

2) Le II de l'article 10 organise la sous-section 2 de la section 7 au chapitre I er du titre III du livre III.

Sous-section 2 - Sanctions pénales
Article L. 331-26 (nouveau) du code de l'environnement - Création d'un délit spécifique

Le nouvel article L. 331-26 du code de l'environnement actualise l'échelle des peines applicables, afin de disposer de peines effectives, proportionnées et dissuasives 16 ( * ) pour sanctionner les atteintes à l'environnement. Actuellement, les peines contraventionnelles applicables ne dépassent pas 1.500 euros d'amende.

Il est créé un nouveau délit spécifique aux espaces protégés d'un parc national, sanctionnant les violations à la réglementation sur les travaux, constructions ou installations d'une peine de deux ans d'emprisonnement et de 30.000 euros d'amende.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision.

Proposition de votre commission

Il vous est également proposé d'adopter cet article sous réserve d'un amendement rédactionnel.

Article L. 331-27 (nouveau) du code de l'environnement - Responsabilité pénale des personnes morales

Le délit créé par l'article L. 331-26 pourra être imputé aux personnes morales, en application du nouvel article L. 331-27 inséré dans le code de l'environnement.

La peine principale encourue par les personnes morales, fixée par l'article 131-38 du code pénal est portée au quintuple, soit une peine maximale de 150.000 euros et les peines complémentaires, prévues aux 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 8° et 9° de l'article 131-39 du même code sont l'interdiction d'exercer une activité professionnelle, le placement sous surveillance judiciaire, la fermeture définitive d'un ou plusieurs établissements, l'exclusion des marchés publics, l'interdiction de faire appel public à l'épargne, la confiscation de l'objet destiné à commettre l'infraction ainsi que l'affichage ou la diffusion du jugement de condamnation.

Article L. 331-28 (nouveau) du code de l'environnement - Peines complémentaires prévues en cas de travaux, installations et constructions irréguliers

Le nouvel article L. 331-28 du code de l'environnement permet au juge de prononcer des peines complémentaires aux peines d'amende, prévues par le code d'urbanisme, en cas de constructions, travaux ou installations irréguliers.

Il peut s'agir par exemple de l'interruption du chantier (article L. 480-2), d'une mise en conformité des lieux ou d'une démolition des ouvrages (article L. 480-5), voire même d'une peine d'amende assortie éventuellement d'une peine de prison, en cas de continuation des travaux (article L. 480-3).

En outre, ceci ne fait pas obstacle à l'application des sanctions prévues en cas de destruction, mutilation ou dégradation d'un monument naturel, prévues par l'article L. 341-20 du code de l'environnement.

3 ) Le III de l'article 10 du projet de loi complète l'article L. 415-3 du code de l'environnement relatif aux sanctions applicables aux atteintes portées à la faune et à la flore protégées en prévoyant une circonstance aggravante lorsque cette atteinte se produit dans les espaces protégés d'un parc national.

L'Assemblée nationale a adopté une modification rédactionnelle.

Proposition de votre commission

Il vous est proposé de considérer que constitue la même circonstance aggravante, le fait de porter atteinte à la faune et à la flore protégées dans une réserve naturelle.

4 ) De même, le IV de l'article 10 propose d'ajouter dans la législation sur la chasse que l'action de chasser dans un espace protégé ou une réserve intégrale d'un parc national constitue une circonstance aggravante.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sous réserve d'une précision rédactionnelle.

Proposition de votre commission

Par analogie, il vous est proposé de prévoir que chasser en infraction à la réglementation applicable dans une réserve naturelle constitue une circonstance aggravante.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié .

Article 10 bis - (Article L. 331-29 [nouveau] du code de l'environnement) - Création de l'établissement public « Parcs nationaux »

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement introduisant un article additionnel qui crée au sein du chapitre 1 er du titre III du livre III du code de l'environnement une section 8 intitulée « Parcs nationaux de France » et comprenant un article unique (article L. 331-29 [nouveau] du code de l'environnement).

Cet article crée un établissement public regroupant l'ensemble des établissements publics des parcs nationaux, placé sous la tutelle du ministre en charge de la protection de la nature.

Il s'agit en réalité d'une demande ancienne émanant tant des présidents que des directeurs d'établissements des parcs nationaux qui soulignent que tous les organes de gestion d'espaces naturels disposent d'une fédération, sauf les parcs nationaux, puisque la conférence des présidents de parcs nationaux ou le collège des directeurs ne sont que des structures informelles, sans compétences reconnues. Cet organe commun s'avère particulièrement indispensable en matière de communication et de représentation de la France dans les instances internationales.

- Le choix, pour la structure, d'un établissement public à caractère administratif doit lui permettre de jouer un véritable rôle de coordination et impulser une politique de mutualisation et de mise en commun de services. La rédaction proposée s'inspire de celle retenue par l'article L. 221-8 du code forestier, s'agissant de la mise en place du Centre national professionnel de la propriété forestière par la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation forestière, qui coordonne les actions des centres régionaux de la propriété forestière.

- L'article L. 331-29 du code de l'environnement énumère les différentes missions de l'établissement, qui doit mettre en place des services communs pour faciliter la gestion des parcs nationaux, faciliter la mobilité des personnels entre les parcs nationaux, organiser et animer une politique commune de communication nationale et internationale, représenter le cas échéant les différents parcs nationaux dans les instances nationales et internationales, déposer et administrer la marque collective « Parcs nationaux », certifiée par un organisme de contrôle scientifique indépendant et donner un avis au ministre chargé de la protection de la nature sur les questions relatives aux parcs nationaux, notamment leurs ressources financières.

- L'avant-dernier alinéa précise que le conseil d'administration est composé du président et du directeur de chaque parc ou de leur représentant, de deux représentants désignés par l'Association des régions de France, d'un député et d'un sénateur, de deux personnalités qualifiées et d'un représentant des organisations syndicales du personnel représentatives au plan national.

- Le dernier alinéa de l'article L. 331-29 est relatif aux ressources de l'établissement.

Proposition de votre commission

Votre rapporteur relève tout l'intérêt de cette structure qui doit contribuer à assurer un meilleur rayonnement du concept des parcs nationaux tant en France qu'à l'étranger. Ce dispositif devrait contribuer à l'émergence de nouveaux parcs. Il tient à souligner néanmoins que la mise en place de cette structure aura un coût tant en moyens budgétaires qu'en personnel, même s'il s'agit d'un outil léger, d'appui aux établissements de parcs nationaux. Cette création doit être prise en compte dans les perspectives budgétaires pour 2006 et 2007 car il ne peut s'agir de procéder par simple redéploiement de moyens, déjà très contraints s'agissant des parcs nationaux.

Au-delà des actions innovantes à mettre en place en matière de communication, de représentation des parcs nationaux dans les différentes instances ou encore de gestion de la marque collective déposée, l'établissement public Parcs nationaux de France devra faire des propositions concrètes et rapides pour rationaliser la gestion des parcs et mutualiser les moyens, par la création notamment de services communs.

S'agissant de la composition du conseil d'administration de l'établissement, il vous est proposé de réparer un oubli s'agissant de la représentation des conseils généraux, les départements étant très impliqués dans la protection et la mise en valeur des espaces naturels.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié .

Article 10 ter - Coopération transfrontalière

Cet article additionnel introduit par l'Assemblée nationale encourage les parcs nationaux à développer des actions communes avec leurs homologues transfrontaliers.

Proposition de votre commission

Ces dispositions ayant fait l'objet d'une codification à l'article L. 331-9 du code de l'environnement tel que proposé par l'article 6 du projet de loi, il importe, par coordination, de supprimer cet article.

Votre commission vous propose de supprimer cet article.

CHAPITRE 1ER BIS - Parc amazonien en Guyane

Ce chapitre nouveau ainsi que l'article 10 quater du projet de loi qui le compose résultent d'un amendement du Gouvernement, adopté par l'Assemblée nationale pour introduire, après la section 3 du chapitre 1 er du titre III du livre III du code de l'environnement, une section nouvelle intitulée « Parc amazonien en Guyane », composée des articles L. 331-15-1 à L. 331-15-6 (nouveaux).

Ce dispositif remplace les propositions beaucoup plus limitées qui figuraient à l'article 9 du projet de loi initial, au sein des dispositions particulières aux départements d'outre-mer.

Article 10 quater - Parc amazonien en Guyane

Cet article additionnel prévoit de créer, après la section 3 du chapitre 1 er du titre III du livre III du code de l'environnement, une section nouvelle consacrée au Parc amazonien en Guyane.

Proposition de votre commission

Compte tenu de l'amendement de réorganisation de la section 3 proposé par votre commission à l'article 9 du projet de loi, il vous est proposé, afin d'améliorer la lisibilité de l'architecture du code de l'environnement, de transformer cette section en sous-section 3, pour figurer au sein de la section 3 intitulée « Dispositions diverses », mais sans en modifier l'intitulé. Ainsi, les dispositions relatives au Parc amazonien en Guyane s'inscriront-elles juste après celles particulières aux départements d'outre-mer.

Article L. 331-15-1 (nouveau) - Reconnaissance de la spécificité du Parc amazonien en Guyane

Le nouvel article L. 331-15-1 introduit dans le code de l'environnement, prend en compte la délibération adoptée par les élus de la Guyane réunis en congrès le 18 octobre 2005 qui ne se prononcent en faveur de la création du Parc amazonien en Guyane, qu'à la condition que les spécificités de ce territoire se traduisent préalablement par l'adoption de dispositions dérogatoires, tant à la législation générale des parcs nationaux qu'à celles particulières aux parcs nationaux des départements d'outre-mer. La reconnaissance d'un troisième niveau dans le socle législatif applicable au projet de parc national en Guyane constitue, pour les élus, un préalable incontournable à la création du parc national de la Guyane 17 ( * ) .

Proposition de votre commission

Votre rapporteur rappelle que le projet de parc national de la Guyane s'inscrit dans une démarche ambitieuse de protection de la biodiversité qui constitue une priorité depuis l'engagement en faveur de la diversité biologique pris par la France à la Conférence de Rio de 1992 18 ( * ) . Ce projet fait suite aux nombreuses études qui ont démontré l'intérêt scientifique et la richesse biologique exceptionnelle de la forêt guyanaise.

Il faut également tenir compte de la présence des communautés d'habitants qui tirent traditionnellement leurs moyens de subsistance de la forêt et auxquelles des droits d'usage collectif doivent être reconnues comme le prévoit l'article 8 j de la Convention de Rio sur la biodiversité.

En outre, ces communauté amérindiennes et bushenenguées de Guyane entretiennent un rapport particulier à la nature très différent du modèle majoritairement identifié dans le monde occidental 19 ( * ) et il est très important, à travers ce projet de parc national, de prendre en compte dans la législation nationale cette différence de situation objective.

Votre commission vous propose, en conséquence, d'adopter cet article sous réserve d'une précision rédactionnelle.

Article L. 331-15-2 (nouveau) du code de l'environnement - Fixation des règles dérogatoires en matière d'autorisations de travaux, installations et constructions légères

L'article L. 331-15-2 (nouveau) du code de l'environnement rappelle le principe général, fixé par l'article L. 331-4 du même code, d'interdiction des travaux dans le ou les coeurs du parc national, à l'exception des travaux d'entretien et, pour les équipements d'intérêt général, des grosses réparations. Comme pour les parcs situés dans les autres départements d'outre-mer, cet article autorise néanmoins l'établissement public du parc à déroger à cette règle après avis de son conseil scientifique et en ajoutant l'avis du comité de vie locale, qui permettra de recueillir l'avis des communautés d'habitants présentes dans la forêt amazonienne et représentées dans ce comité de vie locale.

Le deuxième alinéa reprend les dispositions spécifiques pour l'outre-mer inscrites, par l'article 9 du projet de loi, à l'article L. 331-14 du code de l'environnement.

Les deux derniers alinéas sont rigoureusement identiques aux dispositions d'ordre général applicables à tous les parcs nationaux et inscrites, par l'article 4 du projet de loi, à l'article L. 331-4 du même code pour simplifier la procédure applicable lorsqu'une autorisation d'urbanisme est prévue pour ces travaux et préciser que ces règles valent servitude d'utilité publique.

Proposition de votre commission

Par similitude avec l'amendement proposé à l'article 4 du projet de loi, il vous est proposé de préciser que seuls les travaux d'entretien normal peuvent être autorisés dans les coeurs du parc national.

En outre, et afin de ne laisser subsister dans cet article que les seules dispositions effectivement dérogatoires à la réglementation générale des parcs nationaux, il vous est proposé de supprimer les deux derniers alinéas qui reprennent -à l'identique- des dispositions figurant à l'article L. 331-4 du code de l'environnement, dans la rédaction proposée par l'article 4 du projet de loi. L'article L. 331-16-1 précisant expressément que ces dispositions générales s'appliquent au Parc amazonien en Guyane, il n'y a donc pas lieu de les reproduire ici.

Cette suppression s'impose pour assurer une meilleure lisibilité du code de l'environnement, ce qui constitue une ardente obligation pour le législateur.

Article L. 331-15-3 (nouveau) du code de l'environnement - Dérogations en faveur des communautés d'habitants et des résidents permanents

L'article L. 331-15-3 tel qu'introduit par l'article 10 quater du projet de loi dans le code de l'environnement reprend les dispositions de la réglementation générale applicable aux parcs nationaux inscrites à l'article L. 331-4-2 du code précité s'agissant de l'octroi de dispositions plus favorables au bénéfice des résidents permanents dans le ou les coeurs du parc et des personnes y exerçant une activité agricole, pastorale ou forestière de façon permanente.

S'agissant du Parc amazonien en Guyane, sont ajoutées à cette liste les communautés d'habitants qui tirent traditionnellement leurs moyens de subsistance de la forêt et à qui sont reconnus des droits d'usage collectif en matière de chasse, de pêche et de toute activité nécessaire à leur subsistance. Sont également mentionnées les personnes qui prélèvent, à titre occasionnel, leurs moyens de subsistance dans le ou les coeurs des parcs.

Proposition de votre commission

Outre le rappel des dispositions générales plus favorables en faveur des personnes résidant dans le coeur d'un parc national, cet article institue un régime plus favorable en faveur des communautés traditionnelles de la forêt amazonienne, non en fonction de leur origine ou de leur culture mais en raison de leur mode de subsistance.

On peut d'ailleurs rappeler que des droits d'usage collectifs leur sont déjà reconnus par l'article R. 170-56 du code du domaine de l'Etat. Ces dispositions s'inspirent également de l'article 33 de la loi d'orientation n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 qui transpose l'article 8 j de la Convention de Rio sur la biodiversité 20 ( * ) .

Votre commission vous suggère d'adopter cet article sous réserve d'une précision rédactionnelle.

Article L. 331-15-4 (nouveau) du code de l'environnement - Compatibilité entre la charte du parc et le schéma d'aménagement régional

Ce nouvel article L. 331-15-4 reprend à l'identique les dispositions spécifiques prévues pour les départements d'outre-mer s'agissant de l'obligation de compatibilité entre la charte du parc national et le schéma régional d'aménagement et de leur mise en révision simultanée inscrites au II de l'article L. 331-14 du code de l'environnement.

Proposition de votre commission

Il vous est proposé de supprimer cet article, qui ne prévoit aucune dérogation spécifique s'appliquant au Parc amazonien en Guyane, afin d'assurer une meilleure lisibilité du code de l'environnement.

Article L. 331-15-5 (nouveau) du code de l'environnement - Composition du conseil d'administration

S'agissant de la composition du conseil d'administration, l'article L. 331-15-5 du code de l'environnement tel qu'introduit par l'article 10 quater précise que le président du conseil régional, le président du conseil général, les maires des communes et les présidents de communes concernés sont membres de droit du conseil d'administration et que les autorités coutumières sont représentées au sein de ce conseil.

Cette dernière mention est très importante puisque ces autorités représentant les communautés d'habitants de la forêt amazonienne ne sont pas considérées comme des représentants des collectivités territoriales et leur représentation doit donc être prévue en tant que telle.

Article L. 331-15-6 (nouveau) du code de l'environnement - Préservation de la diversité biologique et autorisations d'accès aux ressources génétiques

- A travers le I du nouvel article L. 331-15-6 du code de l'environnement, l'article 10 quater du projet de loi précise les missions de l'établissement public du parc national, s'agissant de la préservation et de la mise en valeur de la diversité biologique de la Guyane et du développement des communautés d'habitants dans le cadre d'un projet de développement durable défini, par la charte, pour le territoire du parc national.

En outre, et de façon très innovante, est abordée la question de l'accès aux ressources génétiques et la définition des conditions financières de leur exploitation.

Cette disposition fait directement application du troisième objectif de l'article 1 er de la convention sur la biodiversité précitée qui prévoit « le partage juste et équitable des avantages découlant de l'exploitation des ressources génétiques et notamment grâce à un accès satisfaisant aux ressources génétiques, à un transfert approprié des techniques pertinentes, compte tenu de tous les droits sur ces ressources et grâce à un financement adéquat ».

Lors de la 6 ème conférence des Parties, tenues à La Haye en avril 2002, la France a adopté les « Lignes directrices de Bonn sur l'accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages résultant de leur utilisation » 21 ( * ) .

En 1999, plus de quarante Etats avaient adopté une législation sur l'accès aux ressources génétiques et plusieurs autres étaient engagés dans ce processus.

Enfin, il faut relever que la récente Déclaration universelle sur la bioéthique et les droits de l'homme adopté par l'UNESCO le 19 octobre 2005, et à laquelle participait M. Claude Huriet, ancien sénateur, s'attache à la prise en considération de l'interaction entre les être humains et les autres formes de la vie et souligne l'importance de veiller à un accès approprié aux ressources biologiques et génétiques et à l'utilisation appropriée de ces ressources 22 ( * ) .

Dans la version initiale de l'article L. 331-15-6 du code de l'environnement telle que proposée par l'amendement du Gouvernement, il était proposé que l'Etat délivre les autorisations d'accès aux ressources génétiques situées dans le parc et définisse les conditions financières de leur utilisation notamment au bénéfice des populations vivant dans le parc national, en soumettant l'adoption de ces règles à l'accord préalable de la majorité des membres de droit du conseil d'administration, à savoir les collectivités territoriales et les représentants des autorités coutumières.

Mais l'Assemblée nationale, à l'unanimité, a adopté un amendement déposé par Madame Christiane Taubira confiant aux collectivités de Guyane délibérant en congrès le soin de délibérer sur les autorisations d'accès aux ressources génétiques, sur la base d'un avis émis par l'établissement public du parc national portant notamment sur les conditions financières de ces autorisations. Cette procédure ne fait pas obstacle aux dispositions législatives ou réglementaires relatives aux brevets sur les ressources vivantes.

- Enfin, le II de l'article L. 331-15-6 du code de l'environnement autorise l'établissement public du parc à participer à des actions de coopération transfrontalière, notamment en matière de préservation de la diversité biologique et de développement durable et ce, le cas échéant, avec les collectivités territoriales de Guyane et leurs groupements intéressés.

Proposition de votre commission

La question des autorisations d'accès aux ressources génétiques abordée par l'article L. 331-15-6 (nouveau) du code de l'environnement est déterminante en matière de préservation de la biodiversité. De plus, la définition d'un accès satisfaisant à ces ressources et d'un partage juste et équitable des avantages résultants de leur utilisation, objectif de la Convention de Rio précitée, décliné à travers les « Lignes directrices de Bonn » précitée constituent un enjeu majeur en matière de développement durable.

L'Assemblée nationale, en adoptant à l'unanimité l'amendement de Madame Christiane Taubira, entend confier une responsabilité effective en ce domaine aux élus locaux que votre rapporteur n'entend pas remettre en cause .

Mais, il faut relever que la rédaction proposée soulève un problème d'inconstitutionnalité puisqu'en 2000, le Conseil Constitutionnel a précisé que le congrès des élus départementaux et régionaux 23 ( * ) ne disposait pas de compétence décisionnelle car sa mise en place constituait une simple mesure d'organisation n'aboutissant pas à la création d'une nouvelle collectivité territoriale dotée de pouvoirs propres 24 ( * ) .

Il est donc proposé de conforter la compétence des élus des collectivités territoriales en confiant au schéma d'aménagement régional, adopté par le conseil régional et à la définition duquel sont associés le département et les communes, le soin de définir les orientations en matière d'accès et d'utilisation des ressources génétiques et notamment les modalités d'un partage des bénéfices pouvant en résulter. Les autorisations d'accès seraient délivrées par le président du conseil régional, dans le cadre des orientations préalablement définies.

Lorsque ces ressources sont liées à des espèces prélevées dans le parc national, les autorisations d'accès seront soumises à l'avis de l'établissement public ou à son accord préalable, si les espèces sont prélevées dans le ou les coeurs du parc national.

Enfin, il est précisé que la délivrance de ces autorisations ne fait pas obstacle à l'application du code de la propriété intellectuelle.

De façon plus générale, il n'est pas interdit de penser que cette procédure pourrait s'appliquer à l'ensemble des départements d'outre-mer et figurer alors dans les dispositions spécifiques à ces départements telles que proposées par l'article 9 du projet de loi. En effet, en termes de richesse de la biodiversité, aucune différence de situation objective n'est établie entre les différents départements d'outre-mer, mais il est vrai que la question est sans doute plus d'actualité en Guyane.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE 1ER TER - Parc naturels régionaux

Cette division et son intitulé ont été insérés pour introduire un article additionnel modifiant la législation applicable aux parcs naturels régionaux (PNR).

Article 10 quinquies - (Article L. 333-1 du code de l'environnement)

Cet article additionnel résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale, contre l'avis du Gouvernement, qui défendait une position de principe opposée à tout élargissement du champ du projet de loi au-delà du strict sujet des parcs nationaux et des parcs naturels marins.

Il modifie l'article L. 333-1 du code de l'environnement s'agissant de la durée de classement d'un parc naturel régional pour la porter de dix à douze ans. Il s'agit d'une demande ancienne de la fédération des parcs naturels régionaux, qui évoque les délais de mise en révision de la charte, la mobilisation lourde de moyens et des équipes du parc pour justifier cet allongement.

Proposition de votre commission

Votre rapporteur comprend les arguments invoqués pour porter la validité de la charte de dix à douze ans. Il observe cependant que la nouvelle rédaction proposée par l'article 10 quinquies pour le quatrième alinéa de l'article L. 333-1 du code précité supprime la possibilité de proroger la validité de la charte de deux ans, lorsque des changements de circonstances de droit ou de fait ne permettent pas de respecter le délai de droit commun. Il vous est proposé de rétablir cette possibilité de prolongation de deux ans supplémentaires, qui pourra donc, dans certains cas, porter à quatorze ans la durée de classement d'un PNR.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE II - Parcs naturels marins
Article 11 - (Articles L. 334-1 à L. 334-8 [nouveaux] du code de l'environnement) - Parcs naturels marins

Dans le projet de loi initial, l'article 11 du projet de loi propose la création d'un nouveau chapitre relatif aux parcs naturels marins dans le titre III du livre III du code de l'environnement consacré aux espaces naturels.

- Il crée un nouvel outil de gestion concerté et durable pour les espaces maritimes ayant vocation à contribuer à la mise en oeuvre du volet maritime de la stratégie nationale pour la biodiversité. Ces parcs peuvent être créés dans les eaux intérieures et la mer territoriale, jusqu'aux limites du domaine public et ils auront pour mission de contribuer à la connaissance du patrimoine marin ainsi qu'à la protection et au développement durable du milieu marin.

Entre autre, il est proposé la création d'un établissement public national dénommé « Agence nationale des parcs naturels marins » qui assure la gestion de ces parcs, ces derniers étant dotés d'un conseil de gestion, qui élabore le plan de gestion du parc.

Comme le rappelle l'exposé des motifs, cet outil doit permettre à la France de respecter ses engagements internationaux en matière de protection de la diversité marine, en mettant en place une véritable politique nationale des aires marines protégées . Il s'agit soit de conventions portant sur les mers régionales du programme des Nations-Unies pour l'environnement et de leurs protocoles, soit de conventions internationales thématiques.

- La définition et la mise en oeuvre de cette stratégie nationale s'avère indispensable compte tenu du retard français pris en ce domaine, alors même qu'elle dispose d'espaces maritimes très étendus (11 millions de km 2 , soit 3 % des mers et océans de la planète, répartis sur trois océans et d'une exceptionnelle richesse en matière de biodiversité.

Or, à ce jour, les aires marines protégées ne représentent que 0,0001 % de la superficie maritime du pays, ce qui est dérisoire 25 ( * ) . A côté de la zone marine protégée du Parc national de Port Cros ont été créées 11 réserves marines, couvrant un peu plus de 118.000 hectares. Mais celles-ci, de petites surfaces, ont pour objectif exclusif la protection d'un milieu naturel et ne s'inscrivent pas dans une démarche de développement durable des activités maritimes.

Par ailleurs, il convient de relever que ces outils et ceux dont la France dispose au titre du droit de la mer ou de sa législation de la pêche permettent une protection relative de l'environnement marin, mais sont totalement inadaptés à une approche par écosystème, impliquant des superficies conséquentes et induisant des conflits d'usage importants. A priori, une dizaine de parcs naturels marins (PNM) devraient être créés d'ici quinze ans, dont six d'ici 2012.

Lors des débats à l'Assemblée nationale -en commission comme en séance publique- il est apparu que le dispositif proposé par le projet de loi initial manquait d'ambition en se cantonnant à la seule création de parcs naturels marins gérés par une agence à caractère national.

Le souhait exprimé par plusieurs intervenants était de prendre en compte les cadres juridiques existants, complétés par la création du PNM, et de les organiser en un réseau dont l'animation serait confiée à l'Agence rebaptisée « Agence des aires marines protégées ».

En conséquence, le Gouvernement a procédé à la réécriture de l'article 11 du projet de loi, à travers un amendement adopté par l'Assemblée nationale.

L'article 11 tel qu'adopté par l'Assemblée nationale du projet de loi crée un nouveau chapitre relatif aux parcs naturels marins dans le titre III du livre III du code de l'environnement consacré aux espaces naturels. Le chapitre IV intitulé « Agence des aires marines protégées et parcs naturels marins » est composé de deux sections, respectivement consacrées à l'Agence des aires marines (section I) et aux parcs naturels marins (section II).

La section I est composée des articles L. 334-1 et L. 334-2 (nouveaux) et la section II des articles L. 334-3 à L. 334-8 (nouveaux).

Chapitre IV - Agence des aires marines protégées et parcs naturels marins
Section 1 - Agence des aires marines protégées
Article L. 334-1 (nouveau) - Création de l'Agence des aires marines protégées

- Le I de l'article L. 334-1 du code de l'environnement crée l'établissement public national à caractère administratif, comme le prévoyait le projet de loi mais son champ de compétences est élargi à l'ensemble des aires marines protégées.

- Le II de l'article L. 334-1 énumère les compétences de ladite agence qui porte principalement sur l'animation du réseau des aires marines protégées françaises et une participation à la constitution et à la gestion des aires marines protégées décidées au niveau international.

Pour cela, elle peut se voir attribuer la gestion en direct d'aires marines protégées ou apporter son appui aux autres gestionnaires et susciter des projets d'aires marines protégées afin de constituer un réseau cohérent. Il est également précisé que son action s'inscrit dans la mise en oeuvre des engagements internationaux de la France en ce domaine.

Votre rapporteur souligne tout l'intérêt de cette structure, qui va permettre de coordonner et de mettre en réseau des dispositifs réglementaires dispersés. Il lui paraît, à ce titre, important d'insister sur l'appui technique, administratif ou scientifique apporté aux autres gestionnaires d'aires marines protégées.

- Le III de l'article énumère les différentes catégories d'aires marines protégées, à savoir :

- les parcs nationaux ayant une partie maritime, prévus à l'article L. 331-1 ;

- les réserves naturelles ayant une partie maritime, prévues à l'article L. 332-1 ;

- les arrêtés de biotopes ayant une partie maritime, prévus à l'article L. 411-1 ;

- les parcs naturels marins, prévus à l'article L. 334-3 ;

- les sites Natura 2000 ayant une partie maritime, prévus à l'article L. 414-1 ;

- le domaine public maritime affecté ou remis en gestion au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres.

S'agissant des sites Natura 2000 ayant une partie maritime, on peut rappeler que la Commission européenne insiste sur la mise en oeuvre de ce réseau dans des sites maritimes notamment en mer Méditerranée et dans l'Atlantique du Nord-Est 26 ( * ) .

Proposition de votre commission

Elle vous propose d'adopter cet article sous réserve d'un amendement de précision.

Article L. 334-2 (nouveau) du code de l'environnement - Composition du conseil d'administration et ressources de l'agence
Section 2 - Parcs naturels marins

- Le I de l'article L. 334-2 fixe la composition du conseil d'administration en précisant que les représentants de l'Etat disposent des deux cinquièmes des sièges au moins puis il cite les représentants des gestionnaires d'aires marines protégées ou de leurs conseils ou comités de gestion.

Sont également prévus des représentants des collectivités territoriales intéressées et de leurs groupements compétents, des organisations professionnelles, des usagers de la mer, du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, des associations de protection de la nature, des établissements publics de l'Etat, compétentes en matière de recherche, de personnels qualifiées et de représentants du personnel.

Il est également prévu que des agents de la fonction publique territoriale soient mis à disposition de l'agence.

- Le II de l'article L.  334-2 définit les ressources de l'agence qui sont constituées par des contributions de l'Etat et éventuellement des participations des autres gestionnaires d'aires marines protégées et des collectivités territoriales, par des subventions publiques ou privées et, s'il y a lieu, par des redevances pour service rendu et le produit de taxes.

Proposition de votre commission

Votre commission approuve pleinement l'élargissement des compétences de l'agence à l'animation d'un réseau des aires marines protégées. Il s'agit, avec cet outil, d'adopter une stratégie ambitieuse pour combler le retard de la France en ce domaine. Mais ceci ne sera possible que si la mise en oeuvre des aires marines protégées privilégie des mécanismes et des procédures de concertation entre acteurs et usagers de la mer . L'agence doit ainsi jouer un rôle important en matière d'information et de sensibilisation sur les enjeux socio-économiques et environnementaux de la protection des aires marines.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve de deux amendements de précision concernant la composition du conseil d'administration.

Article L. 334-3 (nouveau) du code de l'environnement - Création des parcs naturels marins

L'article L. 334-3 du code de l'environnement autorise la création de parcs naturels marins (PNM) et distingue, s'agissant du champ d'application potentiel des PNM, les eaux placées sous souveraineté de l'Etat côtier (eaux intérieures et eaux territoriales) avec, le cas échéant, un prolongement en continuité dans les eaux placées sous sa juridiction (jusqu'à deux cent mille marins des lignes de base servant au calcul de la largeur de la mer territoriale). Ce prolongement éventuel prend en compte les dispositions de la convention des Nations-Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982. Le parc pourra concerner le domaine public maritime.

Le décret de création, pris après enquête publique, fixe les limites du parc, la composition du conseil de gestion et arrête les orientations de gestion du PNM.

Article L. 334-4 (nouveau) du code de l'environnement - Composition et rôle du conseil de gestion du PNM

- Le I de l'article L. 334-4 précise que l'Agence des aires marines assure la gestion des parcs naturels marins, ce qui évite la création d'un établissement public par parc.

- Néanmoins, le II de l'article L. 334-4 prévoit la création d'un conseil de gestion par parc, composé de représentants locaux de l'Etat, de représentants des collectivités territoriales intéressées, des organisations professionnelles, des usagers de la mer, des associations de protection de l'environnement et de personnalités qualifiées.

Il est proposé que le conseil de gestion se prononce sur les questions intéressant le parc, élabore le plan de gestion du parc et définisse les conditions d'une assistance technique aux projets des collectivités territoriales qui veulent s'y associer. En outre, il peut recevoir délégation du conseil d'administration de l'agence pour gérer le fonctionnement du parc.

Proposition de votre commission

Votre rapporteur souligne combien le conseil de gestion lui apparaît indispensable pour mettre en place, à une échelle adaptée, les mécanismes de concertation entre les différents acteurs concernés, et notamment le secteur professionnel de la pêche .

A titre d'exemple, ce dernier s'est déclaré favorable au projet de parc marin en mer d'Iroise, en tant qu'outil indispensable pour la gestion durable et partagée de l'espace maritime et il souhaite participer au futur organe décisionnel, lorsque le parc sera mis en place.

Il vous est proposé d'adopter cet article sous réserve d'un amendement précisant que le conseil de gestion pourra décider des conditions d'un appui technique aux projets des collectivités territoriales, établi dans le cadre du code des marchés publics.

Article L. 334-5 (nouveau) du code de l'environnement - Plan de gestion et procédure d'avis conforme de l'Agence des aires maritimes protégées

Cet article reprend les grands principes de la législation générale sur les parcs nationaux s'agissant du contenu du plan de gestion, en matière de protection, de mise en valeur et de développement durable à mettre en oeuvre dans le PNM. Les deux notions de protection et de développement durable coexistent sur un pied d'égalité.

Il est prévu que l'agence peut subventionner des projets concourant à la mise en oeuvre du plan de gestion, mais bien entendu tout dépendra du niveau de ses ressources.

Comme pour les parcs nationaux, l'Etat, les collectivités territoriales et les organismes associés à la gestion du PNM veillent à la cohérence de leurs actions avec les orientations et les mesures du plan de gestion.

Cette disposition devrait notamment, selon votre rapporteur, contribuer, dans les parcs naturels marins, à la mise en place d'une gestion concertée des zones côtières, dont la nécessité a été soulignée par le récent appel à projets lancé par la DATAR, et la recommandation du Conseil et du Parlement européen n° 2002/413/CE du 30 mai 2002 .

Enfin, le dernier alinéa soumet à l'avis conforme de l'Agence des aires marines protégées ou, sur délégation, du conseil de gestion, l'autorisation donnée à une activité susceptible d'altérer de façon notable l'espace maritime d'un parc naturel marin. Cette procédure ne sera pas applicable aux activités relevant de la défense nationale, de l'ordre public, de la sécurité maritime et de la lutte contre la pollution.

En toute logique, cet alinéa reprend le même dispositif de l'avis conforme de l'établissement public d'un parc national pour des activités concernant son espace maritime. Sont ici concernées les activités et non pas la réglementation.

Votre rapporteur souligne toute l'importance de cette procédure, au regard des obligations communautaires de la France concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement .

Article L. 334-6 (nouveau) du code de l'environnement - Pouvoirs de recherche et constatation d'infraction dévolus aux agents des parcs naturels

- Le I de l'article L. 334-6 habilite dans le parc naturel marin les agents de l'Agence des aires marines protégées commissionnés et assermentés à rechercher et à constater toute une série d'infractions, au même titre que les officiers et agents de police judiciaire.

L'énumération du champ des infractions vise :

- la police des eaux et des rades ;

- la police des rejets ;

- la police de la signalisation maritime ;

- la police des biens culturels maritimes ;

- les dispositions du décret-loi du 9 janvier 1952 sur l'exercice de la pêche maritime (cultures marines ou élevages d'animaux marins sans autorisation ; pêche en zone interdite ; infraction à la réglementation de la pêche à pied et de la pêche sous-marine...) ;

- la réglementation des espaces gérés par le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ;

- la réglementation des réserves naturelles ;

- la circulation des véhicules terrestres à moteur dans les espaces naturels ;

- la protection de la faune et de la flore.

- Le II de l'article L. 334-6 du code de l'environnement reprend une disposition de droit commun s'agissant de la transmission des procès-verbaux.

Article L. 334-7 (nouveau) du code de l'environnement - Application du régime juridique des contraventions de grande voirie aux parcs naturels marins

L'article L. 334-7 (nouveau) du code de l'environnement instaure le principe d'une contravention de grande voirie, constatée, réprimée et poursuivie par voie administrative, pour sanctionner toute atteinte à l'intégrité et à la conservation du domaine public inclus dans le périmètre d'un parc naturel marin.

Cette sanction prend ses racines dans le lointain régime du domaine de la Couronne et permet désormais d'imposer la réparation d'un dommage causé au domaine public. En outre, des amendes prévues pour les contraventions de cinquième classe et les cas de récidive peuvent compléter la condamnation à réparation.

La rédaction proposée est inspirée de celles prévues par les codes de l'aviation civile (article L. 282-14), de la défense (articles L. 5121-1 et L. 5121-2), du domaine public fluvial et de la navigation intérieure (article 40) et des ports maritimes (articles L. 331-1 et L. 345-6). Elle rappelle dans les grandes lignes le régime juridique de la contravention de grande voirie et clarifie les conditions d'application des amendes, à savoir les peines prévues pour les personnes physiques et morales par le code pénal pour les contraventions de 5 ème classe et les cas de récidive.

Afin d'accroître l'efficacité de l'action en réparation, elle donne aux autorités gestionnaires, le directeur de l'agence ou, par délégation, ses représentants au conseil de gestion d'un PNM, la compétence de poursuivre les infractions, sans préjudice de la compétence de droit commun du préfet, prévue notamment par l'article L. 774-2 du code de justice administrative.

Article L. 334-8 (nouveau) du code de l'environnement - Décret d'application

L'article L. 334-8 du code de l'environnement renvoie à un décret en Conseil d'Etat pour fixer les modalités d'application de l'ensemble du chapitre IV ainsi créé.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié .

Article 11 bis - (Articles L. 322-10-4, L. 331-19-1 et L. 332-22-1 [nouveaux] du code de l'environnement) - Application du régime des contraventions de grande voirie sur les espaces naturels protégés

Cet article additionnel résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale tendant à renforcer la protection des espaces naturels qui relèvent du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ou qui sont classés dans le périmètre de parcs nationaux, réserves naturelles et, ce faisant, de mieux garantir la mise en oeuvre des engagements internationaux de protection de la nature. En appliquant le régime juridique des contraventions de grande voirie à ces espaces, l'amendement permet une remise en état du domaine public en cas de dégradation. Ce dernier est ici compris au sens large et renvoie au domaine public relevant du Conservatoire, c'est-à-dire le domaine public de cet établissement public et celui de l'Etat qui lui est affecté ou remis en dotation, et à tout domaine public compris dans le périmètre de l'un des parcs ou réserves visés, qu'il relève de l'Etat, et soit de caractère terrestre ou maritime, d'une collectivité territoriale, ou de l'un de leurs établissements publics. Pour donner un effet utile à cette mesure, l'amendement habilite les agents des gestionnaires de ces espaces à constater les atteintes aux dépendances du domaine public constitutives de contraventions de grande voirie.

La construction juridique est rigoureusement identique à celle prévue, à l'article L. 337-7 du code de l'environnement, pour les parcs naturels marins et prévue par l'article 11 du projet de loi.

L'article 11 bis propose d'étendre le régime juridique de la sanction de grande voirie pour réprimer toute atteinte à l'intégrité et à la conservation du domaine public aux territoires :

- relevant du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (article L. 322-10-4 nouveau du code de l'environnement) :

- inclus dans le périmètre d'un parc national (article L. 331-19-1 nouveau du code de l'environnement) ;

- inclus dans le périmètre d'une réserve naturelle (article L. 332-22-1 nouveau du code de l'environnement).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification .

CHAPITRE II bis - Parcs naturels urbains
Article 11 ter - Création et fonctionnement du PNR

Cet article additionnel résulte d'un amendement présenté par M. Patrick Ollier, président de la commission des affaires économiques et prévoit la création de parcs naturels urbains, qui constituent ainsi une catégorie juridique particulière.

Cette proposition s'inspire très directement du parc naturel urbain couvrant 890 hectares mis en place sur les communes de Rueil-Malmaison (700 hectares), Vaucresson (150 hectares) et Garches (40 hectares). Il s'inscrit au coeur d'une zone urbanisée et concerne 24.000 habitants.

Il s'agit, selon la présentation qui en est faite, « d'un projet collectif de territoire associant animation, préservation de l'environnement et maintien de l'activité économique ».

L'article 11 ter propose d'inscrire dans le titre III du livre III du code de l'environnement un chapitre V intitulé « Parcs naturels urbains » composé de trois articles L. 335-1, L. 335-2 et L. 335-3.

Article L. 335-1 (nouveau) du code de l'environnement - Création d'un parc naturel urbain

L'initiative de la création d'un parc naturel urbain est reconnue aux collectivités territoriales -communes ou départements- dans le cadre de leur compétence en matière d'espaces naturels sensibles, afin de protéger un espace naturel situé dans un milieu urbain et présentant un caractère remarquable. L'objectif affiché est de le protéger et de le promouvoir auprès du public.

Article L. 335-2 (nouveau) du code de l'environnement - Délimitation du périmètre et orientations de gestion

Chaque commune concernée par cet espace naturel à protéger délimite le périmètre du parc naturel urbain pour sa partie et ce périmètre peut inclure une zone périphérique urbanisée.

A l'intérieur des espaces protégés les activités susceptibles d'altérer le caractère du parc peuvent être réglementées voire interdites.

Une charte est élaborée entre les collectivités territoriales ou leurs groupements intéressés qui fixe les modalités de protection, d'aménagement et de mise en valeur du parc naturel urbain et les orientations de gestion applicables. Les objectifs pourront être mis en oeuvre par voie de convention.

Cette charte est adoptée, après enquête publique, par décret portant classement en parc naturel urbain et sa révision doit intervenir tous les dix ans.

Enfin, il est indiqué que l'Etat, les collectivités territoriales et les autres personnes morales de droit public adhérant à la charte s'assurent de la cohérence de leurs actions avec les orientations de la charte.

Article L. 335-3 (nouveau) du code de l'environnement - Obligations de compatibilité des documents d'urbanisme et réglementation des travaux ou aménagements

- Le I de l'article L. 335-3 (nouveau) du code de l'environnement indique que les SCOT, les PLU et les cartes communales doivent être compatibles avec les orientations de gestion du parc naturel urbain, reprenant une disposition commune aux parcs nationaux et aux parcs naturels régionaux.

- Le II de l'article L. 335-3 (nouveau) du code de l'environnement soumet à l'étude d'impact prévue par l'article L. 122-1 du même code les travaux ou aménagements qui seraient de nature à affecter de façon notable les espaces protégés du parc naturel urbain.

On peut observer qu'indépendamment de la structure du parc naturel urbain, l'article L. 122-1 soumet d'ores et déjà tout projet public ou privé susceptible d'avoir une incidence sur l'environnement et nécessitant une autorisation à l'évaluation préalable de ces incidences.

De façon générale, on peut souligner que ce dispositif empreinte pour partie des éléments juridiques tant à la législation sur les parcs nationaux qu'à celle des parcs régionaux, ce qui nuit à la clarté du dispositif

s'inspirant de la législation PNR : une initiative locale (mais la région n'est pas chef de file) reconnue sous forme de charte approuvée par l'Etat ;

s'inspirant de la législation PN : la délimitation d'espaces naturels à protéger entourés par une zone périphérique située en milieu urbain, mais sans la structure d'un établissement public doté de pouvoirs de police transférés.

En définitive, le dispositif est surtout caractérisé par son extrême souplesse et son volontariat.

Proposition de votre commission

La proposition du parc naturel urbain représente indéniablement une ouverture intéressante sur la protection de la nature dans les communes urbaines mais l'intitulé est néanmoins paradoxal car il joue sur le concept de nature et d'urbanité en même temps.

Il est certain que les espaces verts urbains ont une vocation première récréative et de ressourcement. Cette nature très aménagée intègre une vie insoupçonnée en particulier de l'avifaune. Des espaces interstitiels dans les espaces urbanisés, parfois de grandeur significative, peuvent exister et méritent sans aucun doute des mesures de protection et de gestion.

Mais votre rapporteur rappelle que les collectivités et leurs groupements dans leurs compétences en matière d'urbanisme ont d'ores et déjà les moyens d'assurer par les PLU et les SCOT la protection de ces espaces.

Des solutions existent aussi, diligentées par l'Etat en concertation avec les collectivités locales afin de les intégrer dans un ensemble plus large comprenant des parties bâties dont le caractère mérite d'être sauvegardé. Il s'agit des zones de protection du patrimoine architectural urbain et paysager (ZPPAUP) prévues par l'article L. 350-2 du code de l'environnement. La mention du paysage ne réserve pas cette formule qu'aux abords des monuments historiques. En définitive et de manière plus rationnelle, les textes sur les ZPPAUP auxquels des objectifs sur la protection de la nature et la conservation de la biodiversité seraient ajoutés pourraient répondre aux préoccupations légitimes et éminemment respectables qui fondent cet amendement . A noter que certaines collectivités vont dans cette voie par l'adoption d'agendas 21.

En outre, comme il a été indiqué plus haut, cette nouvelle catégorie de parc, aux données architecturales et urbaines affirmées, introduit une confusion forte entre les outils de protection du patrimoine naturel et paysager à caractère rural et emblématique. Le risque d'amalgame est, de plus, renforcé par la rédaction des articles L. 335-1 à L. 335-3, en partie inspiré de ceux des parcs naturels régionaux.

Le risque est effectivement grand, sous une appellation commune « parc naturel », de rendre illisible l'objectif de préservation du caractère naturel et rural propre aux territoires classés parcs en France, et c'est pourquoi votre commission vous propose de supprimer cet article.

Votre commission vous propose de supprimer cet article .

CHAPITRE III - Dispositions d'ordre financier
Article 12 - (Article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales) - Création d'un nouveau critère de répartition de la dotation globale de fonctionnement en faveur des communes situées pour tout ou partie dans les espaces protégés d'un parc national

L'article 12 du projet de loi répond à une demande latente et jamais satisfaite des élus locaux, s'agissant des compensations financières, à verser aux communes dont le territoire est situé en tout ou partie dans le coeur d'un parc national.

Le rapport de M. Jean-Pierre Giran, précité, rappelle ainsi que les communes dont tout ou partie du territoire est inscrit dans le périmètre du coeur s'estiment de fait définitivement privées, au nom d'un intérêt supérieur, de ressources fiscales potentielles découlant d'un développement économique que la création du parc national a rendu impossible, fût-il utopique. En outre, est-il souligné, les enjeux écologiques majeurs de ces territoires imposent souvent des « charges de gestion » communales supérieures à celles des autres communes. Ces deux considérations alimentent souvent, dans les 140 communes actuellement concernées dans les sept parcs nationaux, le sentiment que la collectivité nationale n'assume pas son devoir de solidarité .

Pour répondre positivement à cette revendication, que votre rapporteur estime tout à fait légitime, le projet de loi introduit un cinquième critère au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF), calculé au prorata de la superficie communale comprise dans le coeur d'un parc national, cette part étant doublée lorsque cette superficie dépasse 5.000 km². Cette majoration tend à prendre en compte les spécificités des communes guyanaises.

Selon l'exposé des motifs, les sommes en jeu s'élèveraient à 2,45 millions d'euros à répartir entre les 140 communes concernées au titre de l'un des sept parcs nationaux existants.

Etant donné les retards pris pour l'adoption du projet de loi, l'Assemblée nationale a adopté un amendement repoussant à 2007 l'entrée en vigueur du dispositif.

Selon les informations transmises à votre rapporteur, on peut regretter que le mécanisme choisi ait été celui d'une modification des critères d'affectation de la DGF alors que celle-ci vient d'être réformée en profondeur en 2005 et qu'il avait été admis qu'il ne serait plus introduit de nouveaux critères de répartition.

Un autre amendement, déposé par M. Michel Bouvard, cosigné par quarante députés, présentait l'avantage de ne pas introduire de nouveaux critères dans la DGF, tout en aménageant le calcul de la dotation surfacique, pour prendre en compte les superficies des territoires des communes concernées par le coeur d'un parc national. Cette proposition pourrait constituer un compromis acceptable, sous réserve d'une expertise financière approfondie que le Gouvernement s'est engagé à faire, notamment pour évaluer son incidence à la Réunion et en Guyane.

De façon alternative, la solution d'un prélèvement sur recettes (PSR), inspiré de ce qui existe pour les dotations aux communes a été un temps envisagée.

En l'état actuel des informations reçues par votre rapporteur, aucune modification du dispositif n'est envisagée.

En tout état de cause, votre rapporteur souhaite instamment qu'un dispositif pérenne de compensation soit mis en place, ce qui exclut toute solution d'abondement par subvention .

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 12 - (Article 31 du code général des impôts) - Déduction des dépenses de restauration autorisées des revenus fonciers dans des espaces naturels protégés

Votre commission vous propose, à travers cet article additionnel de compléter le dispositif adopté par l'article 71 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005 autorisant la déduction des revenus fonciers des travaux de restauration et d'entretien effectués dans un site Natura 2000 qui modifie en conséquence l'article 31 du code général des impôts.

A travers cet article additionnel, il est proposé d'étendre, au-delà des sites Natura 2000 (article L. 414-1 du code de l'environnement), la déduction des revenus fonciers des dépenses de travaux de restauration et de gros entretien effectués en vue du maintien d'un bon état écologique et paysager aux espaces naturels concernés suivants : zones centrales de parcs nationaux (article L. 331-2 du code de l'environnement), réserves naturelles (article L. 332-2 du code de l'environnement), sites classés (article L. 341-2 du code de l'environnement), espaces naturels remarquables du littoral (article L. 146-6 du code de l'urbanisme).

En effet, certains travaux de gros entretien ou de restauration d'un bon état écologique d'espaces naturels d'intérêt exceptionnel requièrent des investissements importants pour les propriétaires privés, sans aucun espoir de valorisation économique proportionnée.

Or, à l'exception des dépenses d'entretien courant, les dépenses de restauration supportées par les propriétaires privés, au titre de la restauration de ces espaces naturels ne sont pas actuellement admises en déduction des revenus fonciers.

Ces opérations de restauration sont cependant essentielles à la sauvegarde de ces espaces naturels . Il conviendrait donc d'inciter les propriétaires à réaliser des travaux en admettant en charges déductibles des revenus fonciers les dépenses de restauration qui auront reçu une autorisation préalable.

Les espaces naturels visés comprennent : les sites classés, les réserves naturelles, les espaces naturels remarquables au sens de la loi « Littoral » et les zones centrales de parcs nationaux.

L'élargissement proposé est d'un faible coût, puisque les sites Natura 2000 incluent nombre de ces sites naturels de grande valeur, mais en tout état de cause un gage fiscal est prévu.

On peut également relever que lors de la communication en Conseil des ministres du 25 novembre dernier, sur la mise en oeuvre de la stratégie nationale pour la biodiversité, cette mesure fiscale avait été annoncée pour tous ces espaces naturels exceptionnels .

L'article adopté en loi de finances rectificative pour 2005 constitue une première étape et le projet de loi sur les parcs nationaux pourrait permettre fort opportunément d'entériner les annonces faites en Conseil des ministres.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 12 - (Article 793 du code général des impôts) - Exonération partielle des droits de succession sur des espaces naturels protégés

De même, la loi de finances rectificative pour 2005 précitée a exonéré de droits de mutation, à hauteur des ¾, les successions et donations entre vifs portant sur des terrains inclus dans les sites Natura 2000.

Votre commission vous propose, à travers cet article additionnel, d'étendre, au-delà des seuls sites Natura 2000 (article L. 414-1 du code de l'environnement), la mesure visant à inciter les propriétaires de terrains inclus dans les espaces suivants à les gérer à long terme en préservant leur biodiversité : zones centrales des parcs nationaux (article L. 331-1 du code de l'environnement), réserves naturelles (article L. 332-1 du code de l'environnement), sites classés (article L. 341-2 et suivants du code de l'environnement) et espaces naturels remarquables du littoral (article L. 146-6 du code de l'urbanisme) et formellement la correction doit être faite deux fois.

Des régimes spéciaux de droits de mutation à titre gratuit sont déjà prévus dans le cas, notamment, des bois et forêts en cas d'engagement trentenaire, et des biens ruraux donnés à bail à long terme, et il est donc proposé aux autres espaces mentionnés ci-dessus, non productifs économiquement mais les plus riches écologiquement, donc les plus utiles à préserver. Le coût net pour l'Etat de l'extension de ce dispositif fiscal à ces autres espaces naturels protégés, ni agricoles, ni forestiers, est infime car une très faible surface des zones concernées sera située hors Natura 2000, mais néanmoins cette faible baisse de recettes est gagée. En revanche, son effet psychologique et incitatif, pour les acteurs ruraux concernés, est déterminant.

La baisse de la pression fiscale sur ces espaces, outre son effet de limitation d'un démembrement foncier qui serait, dans certains cas, préjudiciable au maintien d'un bon état de conservation, et de prévention d'un changement d'affectation du sol, permet surtout de supprimer la distorsion fiscale qui affecte ces espaces, qui ne bénéficient d'aucun revenu, par rapport aux espaces ruraux à vocation « productive ».

Par cet amendement, il s'agit ainsi de favoriser une évolution positive de la législation fiscale appliquée aux espaces naturels afin d'être cohérent avec les déclarations du Conseil des ministres sur la préservation de la biodiversité.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 13 - Dispositions fiscales

L'article 13 du projet de loi autorise les établissements publics des parcs nationaux à bénéficier de certaines exonérations fiscales dans le cadre de leurs interventions foncières. Celles-ci sont déjà consenties au bénéfice du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres.

La modification de l'article 795 du code général des impôts permet d'élargir aux dons et legs d'immeubles nus ou bâtis situés dans le coeur d'un parc national et consentis à l'établissement public du parc l'exonération des droits de mutation à titre gratuit.

La modification de l'article 1045 bis permet d'exonérer de droits d'enregistrement et de la taxe de publicité foncière les acquisitions et échanges faits par l'établissement public du parc. Actuellement, cette exonération des droits de fiscalité immobilière bénéficie à l'Etat ainsi qu'à ses établissements publics scientifiques d'enseignement, d'assistance et de bienfaisance (article 1040 du code général des impôts) et au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (article 1041 du code général des impôts).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE IV - Dispositions diverses et transitoires
Article 14 - Dispositions diverses

L'article 14 du projet de loi propose plusieurs dispositions de simplification administrative et de mise en cohérence rédactionnelle de dispositions codifiées par rapport à la nouvelle définition du parc national.

- Le I de l'article 14 du projet de loi modifie l'article L. 414-2 du code de l'environnement s'agissant de l'autorité compétente pour élaborer le document d'objectifs d'un site Natura 2000 qu'il s'agisse d'une zone spéciale de conservation ou d'une zone de protection spéciale. Le droit commun confie au comité de pilotage présidé par un représentant des collectivités territoriales le soin de rédiger le DOCOB.

Il est proposé, dans le cas où le site est majoritairement situé dans un parc national ou un parc naturel marin, que le DOCOB soit systématiquement établi par l'établissement public du parc national ou l'Agence des aires marines protégées.

L'Assemblée nationale a adopté ce dispositif en précisant que le site devait être majoritairement situé dans le coeur d'un parc pour que le comité de pilotage soit dessaisi.

- Le II de l'article 14 complète l'article 79 du code minier afin de préciser explicitement que les travaux de recherches ou d'exploitation d'une mine doivent respecter les contraintes posées par un parc national.

Cette disposition pourra renforcer l'encadrement des activités minières et d'extraction dans les parcs nationaux notamment dans le futur Parc amazonien en Guyane confronté au problème très grave de l'orpaillage clandestin.

- Le III de l'article 14 du projet de loi procède à la mise en cohérence avec la nouvelle définition des parcs nationaux, de plusieurs articles du code de l'environnement relatifs à la réglementation portant sur l'enfouissement des lignes électriques (L. 331-5), aux réserves intégrales (L. 331-16), aux contestations sur les indemnités versées au titre des contraintes subies dans un parc national (L. 331-17), aux infractions motivant une suspension du permis de chasser (L. 428-15) et enfin au régime d'interdiction de la publicité (L. 581-4).

Enfin, l'article 14 abroge l'article L. 331-12 du code de l'environnement qui prévoyait que les administrations mettaient en oeuvre dans la zone centrale du parc national des réalisations d'ordre social, économique et culturel avec l'organisme chargé du parc, car cette disposition devient sans objet étant donné la mise en oeuvre d'un plan de préservation et d'aménagement pour le parc national.

Outre des modifications terminologiques, l'Assemblée nationale a adopté un amendement modifiant l'article L. 331-16 et supprimant la possibilité de créer des réserves naturelles au sein d'un coeur de parc national.

Elle a également adopté un amendement précisant, à l'article L. 362-1 du code de l'environnement, relatif à la circulation motorisée que la charte de chaque parc national doit établir les règles de circulation des véhicules à moteur sur les voies et chemins des communes comprises en tout ou partie dans le coeur du parc national, à l'instar de ce qui est prévu pour les parcs naturels régionaux.

- Le IV de l'article 14 procède à la mise en cohérence de la rédaction de plusieurs articles de l'urbanisme, avec les dispositions du projet de loi relatives à l'articulation entre la charte du parc national et les différents documents d'urbanisme.

L'article L. 111-7 du code de l'urbanisme est complété pour tenir compte du nouveau cas de sursis à statuer instauré par l'article L. 331-6 du code de l'environnement à l'article 5 du projet de loi pour garantir le maintien en l'état des espaces ayant vocation à figurer dans les espaces protégés du futur parc national, pendant la période située entre l'arrêté de prise en considération du projet et le décret de création.

L'article L. 121-4 est modifié pour intégrer les établissements publics des parcs nationaux parmi les organismes associés à l'élaboration des PLU et des SCOT, conformément aux nouvelles dispositions du III de l'article L. 331-3 du code de l'environnement, prévues par l'article 3 du projet de loi.

Le septième alinéa de l'article L. 122-1 est complété pour tenir compte de l'obligation de compatibilité des SCOT avec les plans de préservation et d'aménagement des parcs nationaux, posée par le III de l'article L. 331-3 du code de l'environnement dans sa nouvelle rédaction issue de l'article 3 du projet de loi. L'avant-dernier aliéna de l'article L. 123-1 et du dernier aliéna de l'article L. 124-2 sont complétés s'agissant de l'obligation de compatibilité pesant sur les PLU et sur les cartes communales. Pour les documents existants à la date d'entrée en vigueur de la loi, ils disposeront d'un délai de trois ans pour remplir cette obligation.

Le dernier alinéa de l'article L. 123-14 est modifié pour permettre l'intervention du préfet en cas d'absence de mise en conformité du PLU avec le plan de préservation et d'aménagement d'un parc national à l'expiration d'un délai de trois ans.

Le nouvel alinéa inséré à l'article L. 150-1 par cohérence avec le premier alinéa du II du nouvel article L. 331-14 du code de l'environnement (article 9 du projet de loi) dans le code de l'urbanisme. Il pose le principe que l'obligation de compatibilité avec le plan de préservation et d'aménagement d'un parc national des SCOT, PLU et cartes communales est limitée dans les départements d'outre-mer aux orientations définies pour les espaces protégés du parc.

Outre des modifications de terminologie, l'Assemblée nationale a adopté un paragraphe V modifiant l'article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire élargissant aux parcs nationaux le régime juridique de compatibilité des chartes de développement des pays qui était déjà prévu pour les parcs naturels régionaux.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 14 - Dérogation au régime de recrutement national des garde-moniteurs des parcs nationaux

Votre commission à travers cet article additionnel, ouvre le débat sur la question du recrutement national des garde-moniteurs des parcs nationaux, recrutés désormais, au niveau national, dans le cadre d'un corps unique.

Evolution des règles de recrutement des agents techniques et techniciens de l'environnement dans les parcs nationaux (ATE et TE)

Jusqu'en 2001, les personnels techniques de terrain des parcs nationaux (techniciens et garde-moniteurs) étaient recrutés comme contractuels par les établissements publics des parcs. Le recrutement était organisé par le directeur du parc, localement.

En 2001 ont été créés les corps des agents techniques de l'environnement (ATE) et des techniciens de l'environnement (TE), pour servir dans les établissements publics de l'environnement : office national de la chasse et de la faune sauvage, conseil supérieur de la pêche et parcs nationaux. La plupart des personnels techniques de terrain des établissements des parcs nationaux ont intégrés ces corps. Les postes concernés représentent environ la moitié des postes des parcs nationaux (270 sur 522). Quand ils se libèrent, ces postes sont proposés aux mouvements internes aux corps.

Le recrutement dans les corps TE et ATE se fait par concours national. Le cas échéant un concours peut être organisé localement quand un nombre de postes significatif est ouvert en un même lieu (procédure qui sera utilisée à la création du parc national à la Réunion et en Guyane notamment).

Les corps peuvent accueillir en détachement des fonctionnaires d'autres corps, y compris de la fonction publique territoriale, dans la limite de 20 % de ses effectifs.

En dehors de ces personnels techniques de terrain, les établissements publics des parcs nationaux doivent faire appel à des fonctionnaires, qu'ils accueillent en position normale d'activité ou en détachement selon leur origine. Tous les corps de fonctionnaires sont concernés, y compris la fonction publique territoriale, et la procédure de recrutement est à l'initiative du directeur du parc, donc locale.

Source : Ministère de l'écologie et du développement durable

Cette question a été longuement abordée par le rapport de M. Jean-Pierre Giran, remis au Premier ministre en 2003 et votre rapporteur en approuve tous les éléments. La compétence des garde-moniteurs est évidente et très appréciée s'agissant des connaissances techniques et scientifiques. Mais l'évolution de leur métier et de leurs responsabilités entraîne nécessairement de nouvelles exigences dans leur profil de formation . Comme le souligne M. Jean-Pierre Giran dans son rapport précité, « tout en restant gardes, les agents doivent de plus en plus devenir moniteurs, et faire preuve d'une parfaite connaissance du milieu culturel du territoire du parc, de son vécu et de ses traditions, ce qui suppose un ancrage local fort. ». Cette exigence se vérifie tout particulièrement pour l'outre-mer.

Il n'est pas ici question de remettre en cause le corps unique des agents de l'environnement au sein des parcs nationaux, ni d'élargir la dérogation à tous les parcs nationaux, mais de donner une souplesse indispensable dans les départements d'outre mer pour qu'une partie de leurs personnels puissent être recrutés sous forme contractuelle.

En effet, la réalité des terrains demandent à la fois une connaissance du milieu naturel, une capacité à y vivre et une compréhension de l'organisation sociale, qu'il est difficile d'acquérir par un simple cursus scolaire tout autant que de sanctionner par un concours administratif ou de faire entrer dans des contraintes statutaires. Il est de première importance que les établissements gestionnaires des parcs nationaux dans ces contextes puissent s'allier ces compétences qu'ils ne trouveront qu'auprès des communautés locales.

La mise à disposition des agents de la fonction publique territoriale prévue à l'article 6 du projet de loi constitue une première réponse, celle proposée par cet article additionnel en est une autre.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 14 bis - (Article L. 331-9-1 [nouveau] du code de l'environnement) - Délégation de compétences entre l'Office national des forêts et les parcs nationaux

Cet article additionnel adopté par l'Assemblée nationale formalise, au niveau législatif, les modalités du partenariat auquel recourent l'établissement public d'un parc national et l'Office national des forêts (ONF) lorsque la couverture forestière du parc national est importante. Ceci sera notamment le cas des futurs parcs de l'outre-mer alors même que l'ONF est très impliqué dans la gestion durable et la mise en valeur de ces forêts. Il convient d'éviter une remise en cause systématique des équipes en place mais au contraire organiser les modalités d'un partenariat fructueux . L'exemple de l'île de la Réunion où l'ONF est très impliqué dans la gestion de massifs forestiers importants, qui seront très largement intégrés dans le périmètre du futur parc national démontre, à l'évidence, la nécessité de favoriser un partenariat entre les deux établissements publics.

Situation de l'ONF à l'île de la Réunion

1) L'ONF à la Réunion : une équipe importante

Compte tenu des missions qui lui sont confiées, l'ONF emploie à la Réunion :

- 88 personnels fonctionnaires de droit public ;

- 200 personnels ouvriers forestiers de droit privé (en équivalents temps plein).

En outre, l'ONF assure l'encadrement de personnels en insertion (390 personnes), employés par le Conseil Général ou par des associations qui en sont proches.

=> sur les 288 personnels ONF, plus de 80 % exercent des missions de type parcs national, et travaillent essentiellement pour des zones du futur PN.

2) Les forêts publiques : l'essentiel du coeur du futur PN

Les forêts publiques représentent plus de 40 % de la superficie de l'île de la Réunion, et se repartissent ainsi :

- forêts domaniales 2 959 ha

- forêts départemento-domaniales 92 489 ha

- forêts départementales 3 651 ha

- forêts régionales 797 ha

- forêts communales 542 ha

- terrains du Conservatoire du Littoral 709 ha

Total 101 147 ha

Parmi ces forêts publiques :

- 88.717 ha (soit 88 %) devraient se situer au sein du coeur du futur parc national ;

- tandis que 85 % du coeur du futur parc serait constitué de forêts publiques.

=> Les recouvrements entre les territoires gérés par l'ONF et ceux du futur PN devraient donc être très importants.

3) Des activités variées et soutenues par les collectivités

Comme en métropole, la direction régionale de l'ONF à la Réunion veille à la mise en oeuvre du régime forestier dans les forêts publiques.

Toutefois son activité va bien au-delà, avec notamment l'information et l'accueil du public, se traduisant par des publications, la création et l'entretien de sentiers (pédestres, équestres...), la création et l'entretien de sites touristiques parmi lesquels les plus fréquentés de l'intérieur de l'île (Cirque de Mafate, Volcan, Belvédère du Maïdo, Piton des Neiges, Roche Ecrite...), la lutte contre les pestes végétales (espèces exotiques envahissantes) et la prise en charge de la filière bois, l'ONF assurant localement la récolte, le sciage et la commercialisation des bois.

Pour toutes ces actions, l'ONF bénéficie d'un soutien financier annuel de la part des collectivités territoriales et les activités relatives à la gestion des milieux naturels et à l'accueil du public concernent l'ensemble des territoires gérés par l'ONF ainsi que la grande majorité de ses effectifs. Seuls les personnels intervenant pour l'activité liée à la filière bois (exploitation, transport, sciage, commercialisation) restent à l'écart de ces missions (cela ne représente que 2 personnels de droit public et 20 personnels de droit privé).

Source : ONF

Le nouvel article L. 331-9-1 du code de l'environnement indique que l'établissement public du parc est chargé d'assurer la mission de conseil scientifique auprès de l'ONF, et peut être chargé, à ce titre, de l'organisation d'un inventaire du patrimoine naturel nécessaire à l'élaboration des aménagements forestiers.

En outre, et en sens inverse, l'établissement public du parc peut passer convention avec l'ONF dans le cadre des orientations de la charte du parc et selon des modalités définies par le conseil d'administration pour la maîtrise d'ouvrage des travaux et équipements relatifs à la conservation de la diversité biologique et à la gestion du patrimoine naturel. Il est précisé que ceci ne remet pas en cause l'application du régime forestier par l'ONF ou la politique conduite par cet établissement dans la prévention des risques naturels, notamment la politique de restauration des terrains en montagne (RTM) pour lutter contre l'érosion et les éboulements.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 14 ter - (Article L. 365-1 du code de l'environnement) - Responsabilité des propriétaires, des autorités de police administrative et des gestionnaires des espaces naturels

L'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel résultant d'un amendement du Gouvernement afin d'aménager le régime de responsabilité des propriétaires et gestionnaires d'espaces naturels, en cas d'accident survenant dans le coeur d'un parc national, dans une réserve naturelle, ou sur un terrain du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres. Il s'agit de prendre en compte le caractère spécifique de l'espace naturel considéré, laissé à son état originel et qui ne peut être entièrement « aménagé » au risque de perdre sa qualification d'espace naturel, afin d'apprécier l'étendue de la responsabilité des propriétaires et des gestionnaires.

Cet amendement réécrit, en fait, un amendement adopté par la commission qui proposait d'inverser la charge de la preuve afin de limiter les éventuelles recherches en responsabilité, ce qui est apparu comme totalement exorbitant du droit commun.

Proposition de votre commission

Il vous est proposé d'adopter cet article sous réserve d'un amendement rédactionnel.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 14 quater - (Article L. 581-8 du code de l'environnement) - Règles applicables à la publicité dans les aires d'adhésion des parcs nationaux

L'Assemblée nationale a adopté un article additionnel, tendant à introduire à l'article L. 581-8 du code de l'environnement relatif aux règles de publicité à l'intérieur des agglomérations, une disposition interdisant la publicité dans les aires d'adhésion d'un parc national, sauf à instaurer des zones de publicité restreinte. Cette disposition figurait jusqu'à présent dans la réglementation spécifique des parcs nationaux, à l'article L. 331-15 du même code, totalement réécrit par l'article 9 du projet de loi.

Votre rapporteur vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 14 quinquies - Application de la loi à Mayotte

L'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à permettre l'application de la présente loi à la collectivité d'outre mer de Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Mayotte est soumise au principe de spécialité en matière d'environnement et les textes n'y sont applicables que sur mention expresse. En application de l'ordonnance n° 2005-869 du 28 juillet 2005 relative à l'adaptation du droit de l'environnement à Mayotte, entrée en vigueur le 1 er janvier 2006, le principe général fixé par l'article L. 651-1 du code de l'environnement est que l'ensemble de ce code est applicable à Mayotte, sous réserve des adaptations nécessaires. Dans le cas de la loi relative aux parcs nationaux et parcs naturels marins, aucune mesure d'adaptation n'est à prévoir.

Saint-Pierre-et-Miquelon n'est pas dans la même situation que Mayotte en ce qui concerne l'applicabilité du droit de l'environnement. En effet, cette collectivité d'outre-mer est soumise au principe d'identité législative, sauf en matière d'urbanisme. Le code de l'urbanisme n'y est pas applicable et c'est le conseil général qui a la compétence en la matière. L'application de la loi relative aux parcs nationaux et parcs naturels marins trouvera donc à s'appliquer pour l'essentiel pour les dispositions relatives aux aires marines protégées.

S'agissant plus généralement de l'application de cette loi à l'outre-mer, et selon les informations transmises à votre rapporteur, la législation métropolitaine relative aux parcs naturels marins trouvera à s'appliquer de droit sur :

- les espaces maritimes métropolitains ;

- les espaces maritimes des départements d'outre-mer ;

- les espaces maritimes de Mayotte, compte tenu de l'article 14 quinquies et de la nouvelle rédaction des articles L. 651-1 et L. 651-4 du code de l'environnement en vigueur depuis le 1 er janvier 2006 ;

- les espaces maritimes de Saint-Pierre-et-Miquelon, compte tenu du statut issu de la loi de 1985;

- les espaces maritimes des îles Eparses de l'Océan indien, compte tenu d'un avis du Conseil d'Etat de 1989 ;

- les espaces maritimes de l'île de Clipperton, compte tenu d'un avis du Conseil d'Etat de 1996.

En revanche, la loi relative aux parcs naturels marins ne pourra en aucun cas être appliquée à la Polynésie Française, en Nouvelle-Calédonie ou encore à Wallis-et-Futuna compte tenu du statut de ces territoires.

Proposition de votre commission

Il vous est proposé d'insérer, à l'article 14 quinquies une disposition expresse, pour rendre applicable les dispositions de la loi aux espaces maritimes des Terres australes Antarctiques françaises.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 15 - Dispositions transitoires

Cet article prévoit des dispositions transitoires pour faciliter l'entrée en vigueur de la présente loi. Le I de l'article concerne les sept parcs nationaux et le II, les parcs nationaux en projet ayant fait l'objet d'un arrêté de prise en considération par le Premier ministre à la date de publication de la nouvelle loi. Il ne s'agit, à l'heure actuelle, que du projet de Parc national des Hauts de la Réunion pris en considération par arrêté du Premier ministre le 29 mars 2004 27 ( * ) .

- S'agissant des parcs existants, le 1° du I disposent que les espaces classés en parc national, c'est-à-dire la zone centrale, constituent les espaces protégés du parc national et ceux classés en zone périphérique les espaces ayant vocation à faire partie du parc et ce dès la publication de la loi.

Le 2° du I prévoit une période transitoire de cinq ans entre la date de publication de la présente loi et la parution du décret en Conseil d'Etat, approuvant le plan de préservation et d'aménagement, dressant la liste des communes ayant décidé d'adhérer et fixant en conséquence le périmètre effectif du parc. Il s'agit d'un délai raisonnable compte tenu des délais de publication du décret d'application de la présente loi, puis du temps nécessaire à l'élaboration du plan de préservation et d'aménagement, des consultations des collectivités territoriales et de leurs groupement et des délais fixés pour l'enquête publique. Il importe de disposer du temps nécessaire pour effectuer un travail d'information approfondi auprès de tous les acteurs locaux concernés . Pendant cette période, il est précisé que le programme d'aménagement continuera de s'appliquer aux espaces protégés du parc, sous réserve de sa conformité à la présente loi.

Le 3° du I de l'article 15 précise que les dispositions relatives à la composition du conseil d'administration ne s'appliqueront qu'à compter du premier renouvellement de ce dernier.

- Le II de l'article 15 indique que pour les projets de parc en cours de constitution, c'est-à-dire ayant fait l'objet d'un arrêté de prise en considération du Premier ministre, la création d'un parc national n'est pas subordonnée à l'approbation du plan de préservation et d'aménagement, qui intervient en ce cas dans un délai de cinq ans à compter de cette création. Ceci, sans retarder la création du parc national, permettra au conseil d'administration de prendre en compte l'ensemble de la réforme. Il est précisé que jusqu'à cette approbation, le conseil d'administration fixe les modalités d'application de la réglementation du parc mais, qu'en matière de travaux et constructions, aucune modification ne pourra être apportée à l'état ou l'aspect des espaces protégés. Cette disposition dérogatoire reprend les dispositions de l'article L. 332-6 du code de l'environnement relatif aux mesures conservatoires adoptées pendant la procédure de classement d'une réserve naturelle mais de façon plus restrictive que les mesures conservatoires de droit commun prévues à l'article 5 du projet de loi, pendant la période située entre l'arrêté de prise en considération et le décret de création du parc national, ce qui n'apparaît pas justifié.

L'Assemblée nationale, outre plusieurs rectifications terminologiques et de précision, a adopté une disposition indiquant que les communes comprises dans le périmètre d'un parc national ou de sa zone périphérique et classées en parc naturel régional, à la date de publication de la présente loi, devront se déterminer lors du renouvellement de la charte du parc naturel régional. Cette disposition concerne sept communes de la zone périphérique du Parc national des Cévennes qui ont adhéré au Parc régional des Monts d'Ardèche.

Par ailleurs, il a été ajouté une disposition spécifique concernant le Parc national de Port Cros qui ne dispose pas à l'heure actuelle d'une zone périphérique, afin de lui accorder un délai de transition de trois ans, pour lui permettre de dresser la liste des communes ayant vocation à adhérer à la charte du parc.

Enfin, s'agissant des mesures conservatoires interdisant toute modification à l'état ou l'aspect du coeur du parc national, l'Assemblée nationale a autorisé des dérogations délivrées par l'établissement public du parc.

Proposition de votre commission

Il vous est proposé d'adopter deux mesures supplémentaires facilitant l'entrée en vigueur de la loi.

- D'une part, il s'agit de faire figurer des dispositions figurant initialement au IV de l'article 3 du projet de loi relatif aux obligations de compatibilité des documents d'urbanisme et d'aménagement avec la charte d'un parc national, pour indiquer que cette obligation ne concernera que les documents dont l'élaboration ou la mise en révision est décidée postérieurement à la publication de la loi réformant les parcs nationaux.

- D'autre part, d'autoriser une réglementation particulière de l'exercice de la chasse dans le coeur du Parc national des Cévennes, fixée par le décret de création de ce parc et justifiée par les circonstances locales.

En effet, le décret de création du Parc national des Cévennes de 1970, modifié sur ce point en 1984, est parvenu à un point d'équilibre indispensable et satisfaisant entre la protection du patrimoine naturel dans le coeur du parc et les besoins de régulation de la faune sauvage. Il convient de souligner que cet équilibre a été doublement validé par le Conseil d'Etat, en formation consultative lors de la modification du décret de création et en formation contentieuse à l'occasion d'un recours en annulation.

Cet équilibre de gestion doit être impérativement sauvegardé, ainsi que les modalités d'exercices de la chasse qui le définissent, sauf à prendre, d'une part, le risque d'une incompréhension locale de sa remise en cause par la loi et, d'autre part, un risque conséquent de déstabiliser l'établissement public du parc et plus particulièrement son conseil d'administration qui serait privé d'un mode de gestion adapté pour organiser une régulation raisonnée indispensable.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

*

* *

Sous le bénéfice des observations qui précèdent et de l'adoption des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des affaires économiques a adopté le présent projet de loi, le groupe socialiste et le groupe communiste républicain et citoyen s'abstenant.

ANNEXE - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR

- Ministère de l'Ecologie et du développement durable : MM. Philippe CARON, conseiller technique au cabinet de Mme Nelly OLIN, Christian BARTHOD, sous-directeur des espaces naturels (DNP), Mme Katia BONNINGUE, chargée de mission, sous-direction des affaires juridiques (DGA), MM. Laurent MILLET, chargé de mission, Pierre PEDINIELLI, conseiller, chargé des relations avec le Parlement au cabinet de Mme Nelly OLIN ;

- Association nationale des élus de la montagne : MM. François BROTTES, député de l'Isère, Président, Pierre BRETEL, délégué général, Hervé BENOIT, chargé de mission ;

- Association Rivages de France : M. Jérôme BIGNON, député de la Somme, Président ;

- M. Jacques BLANC , sénateur de la Lozère ;

- M. José BALLARELLO , sénateur des Alpes Maritimes, président de la commission permanente du parc national du Mercantour ;

- Conférence des présidents des parcs nationaux : M. Jean-Pierre GIRAN, président 28 ( * ) ;

- Collège des directeurs de Parcs nationaux : M. Michel SOMMIER, président ;

- Syndicat national de l'Environnement - FSU : M. Laurent FAURE, secrétaire général, Mme Clotilde SAGOT, secrétaire générale adjointe, M. Thierry HOUARD, secrétaire de branche « espaces protégés ».

- Conseil national de protection de la nature (CNPN) : MM. Christophe LEFEBVRE, président, Christian JUBERTHIE, président de la commission Aires protégées ;

- Comité français de l'Union mondiale pour la nature (UICN) : M. François LETOURNEUX, président, Mme Carole MARTINEZ, chargée de mission Espaces naturels ;

- Office national des forêts (ONF) : MM. Pierre-Olivier DREGE, directeur général, Jacques LE HERICY, directeur environnement ;

- France Nature Environnement : M. Serge URBANO, vice-président ;

- Assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA) : MM. Rémi BAILHACHE, président de la chambre d'agriculture de la Manche, membre associé du bureau de l'APCA, Pierre SAVY, chargé de mission politiques territoriales, Guillaume BAUGIN, conseiller affaires parlementaires ;

- Comité national pêches maritimes et élevages maritimes : M. Pierre-Georges DACHICOURT, président ;

- Comité régional des pêches maritimes et des élevages marins de Bretagne : MM. Jean-Pierre CARVAL, président de la commission « Environnement », Gérald HUSSENOT, secrétaire général ;

- Fédération des parcs naturels et régionaux de France : MM. Jean-Louis JOSEPH, président, Gérard MOULINAS, directeur ;

et contribution écrite de l'Assemblée des départements de France (ADF) et de l'Association des maires de France (AMF).

* 1 On peut citer la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, la loi n° 79-1150 du 29 décembre 1979 sur la publicité, les enseignes et pré enseignes, la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 dite « loi montagne » et la loi n° 95-101 du 2 février 1995 dite « loi Barnier ».

* 2 La législation sur les sites issue de la loi du 2 mai 1930, qui avait remplacé la loi du 21 avril 1906 est codifiée dans le titre IV du livre III du code de l'environnement, suivie au titre V de la législation sur les paysages, avec les zones de protection du patrimoine architectural urbain et paysager (ZPPAUP).

* 3 L'UICN est un réseau mondial créé en 1948, rassemblant plus de mille membres (Etats, organismes publics et ONG) répartis dans 142 pays et qui s'appuie sur un réseau d'experts de plus de 10.000 personnes. Sa mission est de veiller et encourager à la préservation de l'intégrité et de la diversité des espaces naturels, et à une utilisation durable et équitable des ressources naturelles.

* 4 Convention européenne du paysage signée le 20 octobre 2000 à Florence et ratifiée par la loi n° 2005-1272 du 13 octobre 2005 autorisant son approbation.

* 5 Rapport de Mme Hélène Blanc, préfet honoraire, sur les rapports des parcs nationaux avec leurs zones périphériques (avril 1994).

* 6 Comme l'indique l'exposé des motifs, l'utilisation du pluriel par le projet de loi s'agissant des « espaces à protéger » ouvre « la possibilité de créer un parc national autour de plusieurs zones clairement délimitées, écologiquement cohérentes mais non nécessairement contiguës au sein d'un espace global d'un seul tenant.

* 7 Décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 sur la loi de finances pour 2006, notamment à propos de l'excessive complexité de l'article 78, déclaré inconstitutionnel.

* 8 CE 28 mai 2003 Commune de Sailly ; CE 27 février 2004 Centre régional de la propriété foncière de Lorraine-Alsace et autres.

* 9 Cette formulation doit être entendue comme visant tous les espaces maritimes du parc, ceux qui seront compris dans le coeur et ceux qui ne le seront pas .

* 10 Les garde-moniteurs des parcs constituent un corps unique de fonctionnaires et sont recrutés au niveau national.

* 11 L'article 41 de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 modifie l'article L. 142-3 du code de l'urbanisme relatif au droit de préemption des départements dans les espaces naturels sensibles, en organisant un pouvoir de substitution en cascade au bénéfice, à l'intérieur de leur périmètre respectif, des parcs nationaux, du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, des parcs régionaux et in fine des communes.

* 12 Le projet du parc national des Hauts de la Réunion concerne 40 % de l'île de la Réunion, caractérisée par un relief tourmenté.

* 13 La loi n° 84-747 du 2 août 1984, relative aux compétences des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de Réunion, confie à ces collectivités le soin d'élaborer le SAR, qui fixe « les orientations fondamentales en matière de développement, de mise en valeur du territoire et de protection de l'environnement ». Elaboré à l'initiative et sous l'autorité du Conseil régional, il est approuvé par décret en Conseil d'Etat.

* 14 Création du parc national de Port Cros par le décret n° 63-1235 du 14 décembre 1963 classant en zone terrestre 700 ha à Port Cros, 1.000 ha en gestion à Porquerolles et 1.288 ha en zone marine autour de Port Cros.

* 15 Outre les agents des parcs nationaux sont également habilités à intervenir, en application de l'article L. 331-20 du code de l'environnement non modifié par le projet de loi, les agents habilités en matière forestière, de chasse et de pêche.

* 16 Conformément à la décision-cadre du Conseil du 27 janvier 2003 relative à la protection de l'environnement, annulée par la CJCE pour des raisons exclusivement formelles.

* 17 « Le décret de prise en considération du Parc national de la Guyane devra intervenir après le vote de la réforme de la loi relative aux parcs nationaux et dans le respect de ces conditions libérales (article II - point 6 de la délibération du Congrès des élus départementaux et régionaux - 18 octobre 2005).

* 18 Convention sur la diversité biologique adoptée à Rio de Janeiro signée par la France le 13 juin 1992, ratifiée par la loi n° 94-477 du 10 juin 1994 et entrée en vigueur le 29 septembre 1994.

* 19 Philippe Descola, professeur au Collège de France, identifie ainsi quatre types de rapport de l'homme à la nature : 1) le totémisme, 2) l'animisme, 3) l'analogisme, 4) le naturalisme. Les sociétés occidentales relèvent du 4), mais les populations d'Amazonie du 2), in « Par delà la nature et la culture » Le Débat - Mars-avril 2001.

* 20 Article 33 de la loi du 13 décembre 2000 : « L'Etat et les collectivités locales encouragent le respect, la protection et le maintien des connaissances, innovations et pratiques des communautés autochtones et locales fondées sur leurs modes de vie traditionnels et qui contribuent à la conservation du milieu naturel et l'usage durable de la diversité biologique ».

* 21 Ce document définit des lignes directrices s'appliquant à toutes les ressources génétiques autres qu'humaines et mettant en place des règles juridiques, administratives et politiques concernant l'accès et le partage des avantages, résultant de leur utilisation, garantissant une répartition juste et équitable.

* 22 Article 17 de la Déclaration universelle de l'UNESCO sur la bioéthique et les droits de l'homme.

* 23 L'article 62 de la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer introduit un article L. 5911-1 dans le code général des collectivités territoriales instaurant cette structure dans les régions d'outre-mer ne comprenant qu'un seul département. Elle est composée de l'ensemble des conseillers généraux et des conseillers régionaux.

* 24 Décision n° 2000-435 DC du 7 décembre 2000 sur la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer.

* 25 Au niveau mondial, la mer ne compte en 2005 que 5.128 aires marines protégées, soit à peine 0,6 % des océans, alors que l'organisme technique et scientifique de la convention sur la biodiversité recommande que 10 % des océans et mers soient couverts par le réseau des aires marines protégées.

* 26 Communication de la Commission européenne au Conseil et au Parlement du 27 mars 2001 intitulée « Plan d'action en faveur de la diversité biologique dans le domaine de la protection des ressources naturelles.

* 27 Le Parc de la Mer d'Iroise a fait l'objet d'un arrêté de prise en considération le 25 septembre 2001 mais le projet évolue désormais vers la nouvelle structure d'un parc naturel marin.

* 28 M. Jean-Pierre GIRAN, député du Var, est également Président du Parc national de Port Cros, auteur du rapport remis au Premier Ministre sur « L'avenir des parcs nationaux » en 2003 et rapporteur du présent projet de loi à l'Assemblée nationale.

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