N° 99
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
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Annexe au procès verbal de la séance du 24 novembre 2005 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2006 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 7
CULTURE
(Compte spécial :
cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale)
Rapporteur spécial : M. Yann GAILLARD
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 2540 , 2568 à 2573 et T.A. 499
Sénat : 98 (2005-2006)
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Lois de finances. |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. La justification des dépenses au premier euro doit être améliorée. Il semble que la confection du document budgétaire « Culture » annexé au projet de loi de finances pour 2006 ait posé quelques difficultés au ministère :
- un certain nombre de dépenses ne sont pas « justifiées au premier euro » au sens de la LOLF , au sein des programmes 131 « Création » et au 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». Il apparaît après première lecture du « bleu » que 28,27 millions d'euros 1 ( * ) ne font l'objet d'aucune justification au sein de l'action 2-131 « Soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts plastiques », et 11,65 millions d'euros au sein de l'action « Soutien à la création, à la production, à la diffusion du spectacle vivant et à la valorisation du livre et de la lecture » du programme « Création ». Ce sont donc près de 3 % des crédits de paiement du programme « Création » qui ne sont pas « justifiés ». Le même problème concerne également le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » 2 ( * ) . En l'absence de précisions complémentaires du ministère à leur sujet, votre rapporteur spécial vous proposera d'en supprimer une partie et de consacrer l'autre à l'amélioration de la sincérité du budget de la mission « Culture » ;
- l'origine et l'utilisation des ressources exceptionnelles apportées à l'établissement de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC) par le rattachement de produits des cessions de participations financières de l'Etat, pour des opérations à caractère patrimonial doivent être précisées. Le montant total de ces ressources atteint 100,1 millions d'euros pour la mission « Culture », dont 75,7 millions d'euros pour le programme « Patrimoines », 5,1 millions d'euros pour le programme « Création » et 19,3 millions d'euros pour le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». Rappelons que lors du débat sur le projet de loi portant règlement définitif du budget pour 2004, il avait déjà été annoncé que les ressources exceptionnelles apportées à l'EMOC, par la privatisation des sociétés d'autoroutes, s'élèveraient à 100 millions d'euros. Le projet de répartition de ces recettes ne semble pas correspondre à celui qui figure dans le projet de budget pour la mission « Culture ». La lecture du « bleu » ne permet d'ailleurs pas à votre rapporteur spécial de comprendre si ces ressources exceptionnelles viennent compléter les crédits de certaines actions, ou s'ils ont déjà été en partie consommés. Selon les précisions apportées par le ministère de la culture, il semble que les recettes issues des privatisations se soient substituées à l'inscription de crédits de paiement en 2006 pour de grands chantiers en fin de réalisation, ou « en retard par rapport à l'échéancier prévisionnel » ;
2. En ce qui concerne les moyens mis en oeuvre pour la réalisation de cette mission, il convient de se féliciter de la lisibilité nouvelle du budget, grâce à la prise en compte des fonds de concours et des dépenses fiscales.
Il serait toutefois nécessaire d'apporter des précisions sur l'origine des fonds de concours et la transformation d'une grande partie d'entre eux en « attributions de produits ». Selon le ministère de la culture, à la différence des fonds de concours qui continueront à bénéficier du report automatique des reliquats de crédits, les reports d'attributions de produits d'un exercice sur l'autre seront soumis au taux maximum de 3 % des crédits ouverts prévus par la LOLF.
Les dépenses fiscales attachées à la mission « Culture » s'élèvent à 5,9 % des crédits de paiement. Elles doivent, quant à elles, faire l'objet d'une évaluation. Bon nombre d'entre elles ne font l'objet d'aucune estimation ou ont un rendement non significatif. Certaines d'entres elles pourraient-elles être supprimées, après étude ?
3. La structure de la mission est rendue quelque peu confuse car les programmes 175 « Patrimoines » et 231 « Création » semblent participer à la réalisation des objectifs du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». Le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » devrait être rebaptisé « Transmission des savoirs ». L'objectif de démocratisation de la culture est un objectif global de la mission « Culture » qui est d'ores et déjà décliné dans les deux autres programmes qui la composent. La cohérence de la mission n'en serait que plus grande.
4. Votre rapporteur spécial note que le rattachement des opérateurs aux programmes de la mission « Culture » est incomplet . Il ne s'explique pas que la Réunion des musées nationaux (RMN) ou l'Institut national des recherches archéologiques préventives (INRAP), pour ne prendre que deux exemples frappants, ne soient pas au nombre des opérateurs du programme « Patrimoines ». L'évaluation des équivalents temps plein travaillé (ETPT) consolidés, c'est-à-dire incluant les ETPT sous plafond du ministère de la culture et de la communication et les ETPT des opérateurs s'en ressent. Ceci est d'autant plus préoccupant que les ETPT des opérateurs représentent plus de la moitié des moyens humains mobilisés pour réaliser les objectifs de la mission « Culture » et que le ministère doit veiller de très près à leur évolution . L'avenir de l'INRAP dépend de la plus grande rationalité en matière de recrutement, comme l'a rappelé votre rapporteur spécial dans son récent rapport d'information « Pour une politique volontariste de la recherche archéologique » 1 .
L'évolution des ressources propres des opérateurs mentionnés dans le « bleu » est préoccupante. Leur diminution semble suivre un mouvement inéluctable , et en accélération .
De plus, dans la mesure où le ministère de la culture s'appuie largement sur ses opérateurs pour mettre en oeuvre sa politique culturelle, des contrats d'objectif doivent être mis en place. Déclineront-ils les objectifs des programmes concernés, de nouveaux objectifs seront-ils définis ? L'utilisation des ressources des opérateurs sera-t-elle « fléchée » ou ceux-ci pourront-ils, à leur niveau, exercer une certaine fongibilité des crédits ? Autant de questions déterminantes pour l'avenir de la politique culturelle ! Votre rapporteur spécial souhaite avoir communication de ces contrats d'objectifs, afin de pouvoir évaluer leur insertion dans la politique de performance du ministère de la culture .
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1 Cf. rapport d'information n° 440 (2004-2005) du 29 juin 2005.
5. Enfin, votre rapporteur spécial vous propose d'adopter deux amendements :
- l'un tendant à réduire les crédits de la mission « Culture », compte tenu de leur absence de « justification au premier euro », au sens de la LOLF ;
- et l'autre dotant l'INRAP de 10 millions d'euros, pris sur des crédits non justifiés, afin d'améliorer la sincérité du budget et cela conformément aux dispositions en ce sens figurant au sein de la LOLF. Il ne s'agit en aucune façon de desserrer la contrainte budgétaire qui doit s'exercer sur les dépenses de l'INRAP, mais de prendre en compte son déficit chronique et son obligation de rembourser un prêt du Trésor consenti pour rétablir la situation de sa trésorerie. Il est prévu que le ministère finance le remboursement de ce prêt par une subvention, qui n'est pas inscrite dans le projet de loi de finances initiale pour 2006. L'amendement qui vous est soumis prévoit de pallier « cet oubli ». Ceci incitera le ministère à la plus grande vigilance et permettra d'éviter, que comme tous les ans depuis 2004, des politiques culturelles voient leurs crédits réduits en cours d'année, pour financer l'INRAP. De tels mouvements de crédits sont prévisibles, et le fait de ne pas les inscrire en loi de finances initiale nuit à l'efficacité des autres actions menées par le ministère de la culture.
I. LA MISSION « CULTURE »
A. LES OBJECTIFS
La mission essentielle du ministère de la culture et de la communication est définie par le décret du 15 mai 2002 3 ( * ) , et vise à « rendre accessible au plus grand nombre les oeuvre capitales de l'humanité, et d'abord de la France ». Les objectifs majeurs fixés à la mission « Culture » pour 2006 sont les suivants :
- préserver, promouvoir et rendre accessible une part croissante des patrimoines ;
- et assurer la vigueur de la création artistique en lui donnant des bases économiques et financières solides et en corrigeant les déséquilibres territoriaux en la matière.
L'action du ministère est structurée en trois programmes présentés dans le tableau suivant.
L'application du schéma de déversement analytique permet de mieux mettre en valeur les priorités du ministère de la culture, ainsi la répartition des crédits après reversement des crédits de soutien montre que la sauvegarde du patrimoine et le soutien à la création sont les priorités du ministère, alors que la répartition des dotations initiales demandées pour 2006 ne permet pas de hiérarchiser les programmes prioritaires.
Votre rapporteur spécial constate que la distinction des objectifs entre les trois programmes de la mission « Culture » pourrait être améliorée . En effet, tant dans le programme 175 « Patrimoines » que dans le programme 131 « Création », des objectifs sont fixés 4 ( * ) qui se rattacheraient mieux au programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». Il s'interroge d'ailleurs sur l'intitulé du programme 224 , et propose de le renommer simplement « Transmission des savoirs », ce qui correspondrait mieux à son objet propre comme en témoigne l'utilisation de ses crédits (cf. IV), et permettrait de considérer que la « démocratisation de la culture » est un objectif général de la mission « Culture », qui doit être décliné au sein de chaque programme de cette mission.
* 1 Cf. page 90 et suivantes du « bleu » de la mission « Culture ».
* 2 Cf. pages 137 et 138 du même document.
* 3 Décret n° 2002-898 du 15 mai 2002 relatif aux attributions du ministre de la culture et de la communication.
* 4 Citons à titre d'exemple l'objectif 2 « Accroître l'accès du public au patrimoine national » du programme 175 et l'objectif 3 « Augmenter la fréquentation du public dans les lieux culturels sur l'ensemble du territoire » du programme 131.