ANNEXE : LA MISSION DE CERTIFICATION DES COMPTES DE L'ÉTAT PAR LA COUR DES COMPTES
Par son article 58-5°, la LOLF a confié à la Cour des comptes 20 ( * ) une nouvelle mission : la certification des comptes de l'Etat.
UNE OPINION MOTIVÉE ET ÉTAYÉE SUR LES DIFFÉRENTS ÉTATS FINANCIERS ANNUELS
La certification porte sur les états financiers annuels 21 ( * ) établis par la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) signés par le ministre chargé des finances. De facto, elle soumet l'Etat aux mêmes obligations comptables 22 ( * ) que celles des entreprises. La qualité de ces états financiers est appréciée par rapport à un référentiel déterminé 23 ( * ) , dont le contenu peut donner lieu à interprétation et donc à d'éventuels désaccords entre l'entité chargée d'établir les comptes et l'auditeur.
La Cour des comptes est conduite à émettre une opinion motivée et étayée sur « la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes de l'Etat » . Cette opinion peut revêtir une des formes reconnues au plan international : certification sans réserves, certification avec réserves, refus de certifier ou constatation d'une impossibilité d'exprimer une opinion .
Elle est accompagnée d'un rapport appelé « compte rendu des vérifications opérées » , permettant de connaître les conditions dans lesquelles la Cour des comptes s'est forgé son opinion. Ce rapport comporte des observations et recommandations relatives à la qualité des systèmes de contrôle et d'audit internes et aux conditions d'application des normes comptables, voire à leur adaptation.
UNE APPROCHE PAR LES RISQUES
Le contrôle exhaustif des opérations comptables de l'Etat lui étant matériellement impossible, la Cour des comptes doit s'organiser dans un but d'efficacité optimale : émettre au moindre coût une opinion suffisamment justifiée pour être convaincante.
La démarche générale, inspirée de celle du Commissariat aux comptes, repose sur une « approche par les risques » : à partir d'une analyse des risques susceptibles d'affecter les opérations de comptabilisation, la Cour des comptes doit pourvoir déterminer la nature et l'intensité de ses vérifications. Cette analyse des risques comporte trois étapes : définition des exigences de qualité nécessaires pour une certification sans réserve des comptes, identification des risques propres à mettre en cause la conformité des comptes aux exigences de qualité, gestion du risque d'audit 24 ( * ) . Elle s'applique à des ensembles cohérents d'opérations, appelés « cycles de contrôle », obtenus après un découpage des états financiers.
LA PRÉPARATION DE LA CERTIFICATION DES COMPTES DE L'EXERCICE 2006
La Cour des comptes qui, d'ici la fin de l'année 2005, doit se doter d'un guide de la certification et d'un recueil des normes d'audit , mettra en oeuvre, en concertation avec le directeur général de la comptabilité publique, un processus continu de vérification s'inscrivant dans le respect du principe du contradictoire .
Ce processus commencera dès la présentation par l'Etat du bilan d'ouverture au printemps 2006. Il se poursuivra lors des missions intermédiaires s'attachant, au second semestre 2006, à vérifier l'efficience des systèmes de contrôle et d'audit interne, et lors de missions d'approfondissement visant à auditer le système d'information comptable de l'Etat ou des procédures comptables complexes. Il s'achèvera lors de missions finales, au 1 er trimestre 2007, dans le cadre des travaux de révision des comptes.
C'est donc au printemps 2007 que la Cour des comptes émettra pour la première fois une opinion sur les comptes de la personne morale Etat, pour l'exercice 2006 .
LE TRAITEMENT DES ÉVENTUELLES DIFFICULTÉS
L' expérience de la certification dans les différents pays de l'OCDE ayant adopté un processus de certification des comptes des entités publiques montre que ce n'est qu'au terme d'un long délai qu'il est possible de parvenir à une opinion sans réserve .
En cas de difficultés apparaissant en cours de vérification ou à l'issue de la mission d'audit, la Cour des comptes alerte sans tarder l'administration concernée, laquelle doit effectuer des corrections d'écritures comptables. En cas de difficultés persistantes ou de refus du producteur des comptes de modifier les écritures comptables détectées comme anormales, les erreurs ou anomalies sont rapportées en synthèse, pour faire l'objet d'un examen d'ensemble , consistant à apprécier si leur montant ou leur nature compromet la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes.
Si les comptes, dans leur ensemble, ne sont pas réguliers ou sincères ou ne donnent pas une image fidèle du résultat et du patrimoine de l'Etat, une opinion défavorable ou négative peut être émise.
Le refus de certifier signifie une mauvaise qualité indiscutable des comptes de l'Etat, au regard du référentiel comptable applicable. Implicitement, il oblige l'ensemble des services ordonnateurs, de leurs services gestionnaires délégués et des comptables publics de l' Etat à remédier à une situation inacceptable, afin que puisse être émise une opinion favorable assortie de réserves et, ultérieurement, une opinion sans réserves .
Enfin, si un auditeur s'est trouvé dans l'incapacité de mener à bien ses contrôles et de se prononcer sur les comptes, la Cour fait le constat de l'impossibilité d'exprimer une opinion .
Le Parlement est tenu informé de l'ensemble des difficultés rencontrées par la Cour des comptes, dans le cadre du compte rendu des vérifications opérées .
* 20 Ni les chambres régionales et territoriales des comptes, ni les organismes associés à la Cour des comptes, ne sont concernés par la mission de certification des comptes de l'État.
* 21 Tableau de la situation nette (ou bilan), tableau des charges nettes (ou compte de résultat), tableau des produits régaliens ou produits fiscaux, tableau des flux de trésorerie et annexe explicative.
* 22 Sauf en ce qui concerne le résultat, cette notion n'ayant pas le même sens pour l'Etat que pour les entreprises.
* 23 Ce référentiel est composé de principes comptables, de quelques dispositions de la LOLF et des règles présentées dans le recueil des normes comptables de l'Etat et approuvées par un arrêté interministériel du 21 mai 2004.
* 24 La Cour des comptes élaborera un plan de contrôle adapté afin d'éviter d'exprimer une opinion incorrecte du fait d'erreurs significatives qu'elle n'aurait pas détectées.