II. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES DE LA MISSION
A. PROGRAMME 154 : GESTION DURABLE DE L'AGRICULTURE, DE LA PÊCHE ET DÉVELOPPEMENT RURAL
1. Les principales caractéristiques du programme
a) Les orientations stratégiques du programme
Ainsi que le précise le projet annuel de performance relatif à la mission APFAR, le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » doit permettre la définition et la mise en oeuvre, par le ministère de l'agriculture et de la pêche, d'une politique lisible et cohérente en faveur du monde rural.
Dès lors, les principales finalités de ce programme sont les suivantes :
- la prise en compte des évolutions de la politique agricole commune (PAC) et plus particulièrement des aides du deuxième pilier, c'est-à-dire les soutiens communautaires au développement rural par le fonds européen d'orientation et de garantie agricole FEOGA, outil de la politique agricole commune ;
- la prise en compte des contraintes environnementales de la pratique agricole et rurale ;
- la conciliation de l'équilibre écologique du monde rural et la viabilité économique des exploitations, par le biais de la mise en oeuvre de mesures en faveur de l'installation des jeunes agriculteurs et du développement de l'emploi en milieu rural ;
- enfin, dans le domaine des pêches maritimes, le développement d'une politique cohérente avec les objectifs généraux de la politique commune de la pêche (PCP) et qui vise à une exploitation durable des ressources halieutiques conciliant préservation de la biodiversité et rentabilité des entreprises de pêche, dans le respect des équilibres territoriaux.
En outre, il faut noter que ce programme intègre, d'une part, les financements nationaux du volet de la PAC relatif au développement rural, d'autre part, des crédits de l'Union européenne au titre du second pilier. Toutefois, les informations figurant dans le « bleu » budgétaire à propos des dépenses de l'Union européenne ne mentionnent que les dépenses exécutées en 2004 ce qui ne permet pas d'avoir une vision globale des crédits participant à la mise en oeuvre du programme pour 2006 .
Votre rapporteur spécial estime qu'un effort devrait être fait par le ministère de l'agriculture et de la pêche afin d'associer à la présentation des crédits de la mission celle des crédits issus de financements communautaires prévus pour l'année à venir .
b) Les sept actions structurant le programme
Le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement durable » est composé de sept actions d'inégale importance.
Votre rapporteur spécial constate notamment que :
- l'action n° 5 « Mesures agro-environnementales et territoriales » est prioritaire au sein de ce programme, puisqu'elle regroupe près de 34 % des crédits de paiement demandés pour 2006 et plus de 30 % des AE pour 2006 . Cette action comprend les mesures agro-environnementales dont l'application est obligatoire et cofinancée par le règlement communautaire de développement rural et qui sont notamment mises en oeuvre à travers le contrat d'agriculture durable (CAD) et la prime herbagère agro-environnementale (PHAE). L'action a par ailleurs pour objectif de favoriser le maintien d'une activité agricole dans les zones à handicaps naturels ou défavorisées. Elle s'appuie sur la mesure correspondante du règlement communautaire de développement rural ;
- l'action n° 7 « Mise en oeuvre des politiques de l'agriculture et du développement rural, de valorisation des produits et orientation des marchés et de la forêt » regroupe essentiellement l'ensemble des moyens de personnels et de fonctionnement des directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF) . Les moyens de fonctionnement et d'investissement communs à l'ensemble des services en sont exclus puisqu'ils sont inclues dans le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » de la mission. Cette action regroupe plus de 32 % des crédits de paiement du programme pour 2006 .
Présentation, par action, des crédits demandés pour 2006
(en euros)
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CP 2006 |
CP 2006 en % |
Hors titre 2 |
Justification au premier euro |
Différentiel entre les crédits demandés et la justification au premier euro |
||||
|
Dépenses de fonction-nement |
Dépenses d'intervention |
Dépenses d'investis-sement |
Total |
|||||
|
01 Soutien aux territoires et aux acteurs ruraux |
42.299.128 |
2,9 |
42.299.128 |
1.367.129 |
40.635.999 |
296.000 |
42.299.128 |
0 |
|
02 Politique du cheval |
48.564.346 |
3,3 |
48.564.346 |
33.010.390 |
15.553.956 |
48.564.346 |
0 |
|
|
03 Appui au renouvellement des exploitations agricoles |
236.203.513 |
16,0 |
236.203.513 |
4.530.920 |
231.672.593 |
236.203.513 |
0 |
|
|
04 Modernisation des exploitations et maîtrise des pollutions |
139.218.698 |
9,4 |
139.218.698 |
139.218.698 |
139.218.698 |
0 |
||
|
05 Mesures agro-environnementales et territoriales |
499.573.165 |
33,9 |
499.573.165 |
499.573.165 |
499.573.165 |
0 |
||
|
06 Gestion durable des pêches maritimes et de l'aquaculture |
32.010.000 |
2,2 |
31.980.000 |
7.380.000 |
24.600.000 |
31.980.000 |
0 |
|
|
07 Mise en oeuvre des politiques de l'agriculture et du développement rural, de valorisation des produits et orientation des marchés et de la forêt |
476.782.927 |
32,3 |
93.751.923 |
71.265.923 |
22.486.000 |
93.751.923 |
0 |
|
|
Total |
1.474.651.777 |
100,0 |
1.091.590.773 |
117.554.362 |
973.740.411 |
296.000 |
1.091.590.773 |
0 |
Source : PAP 2006
c) Les opérateurs associés à la mise en oeuvre du programme
Les opérateurs participant à la mise en oeuvre du programme sont les suivants :
- le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) 4 ( * ) , établissement public national dont la mission, comme organisme payeur des nombreuses aides concernant les structures des exploitations agricoles, a été élargie dans le cadre de l'application de la nouvelle politique européenne relative au développement rural ;
- les Haras nationaux , établissement public administratif chargé de la valorisation de la filière équine et de la promotion du cheval dans les politiques de développement rural ;
- l'ONIC (Office National Interprofessionnel des Céréales), établissement public à caractère industriel et commercial chargé du paiement de certaines aides agroenvironnementales du deuxième pilier de la PAC ;
- la Mutualité sociale agricole (MSA) qui contribue à la mise en oeuvre de la politique sociale agricole définie par le ministère et s'inscrit dans l'action destinée au soutien aux acteurs ruraux ;
- l'OFIMER (Office National Interprofessionnel de la Mer), établissement public à caractère industriel et commercial, office d'intervention dans le secteur des pêches et de l'aquaculture, organisme payeur agréé par la Commission européenne, qui met en oeuvre les crédits du FEOGA et intervient sur les marchés au niveau de la commercialisation des produits de la mer et de l'aquaculture.
Récapitulation des crédits destinés aux opérateurs en 2005 et 2006
(en euros)
|
LFI 2005 |
PLF 2006 |
|
|
Subventions pour charges de service public |
AE CP 71.116.866 71.116.866 |
AE CP 76.137.390 76.437.390 |
|
Transferts ou dotations |
984.888.581 810.596.615 |
1.595.349.678 811.521.307 |
|
Total |
1.055.932.447 881.713.481 |
1.671.487.068 887.958.697 |
Source : PAP 2006
d) Un schéma de déversement analytique particulièrement complexe
Votre rapporteur spécial regrette le manque total de lisibilité du schéma de déversement analytique associé au programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement durable ».
Tout d'abord au sein du programme , l'action « Mise en oeuvre des politiques de l'agriculture et du développement rural, de valorisation des marchés et de la forêt » regroupe l'ensemble des moyens de personnels et de fonctionnement des directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF). A ce titre, les moyens de cette action sont répartis entre les actions du programme, à partir de données obtenues par une enquête annuelle auprès des agents des directions départementales.
Entre programmes , il faut noter que le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » bénéficie de crédits en provenance des actions du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », au titre des moyens de l'administration centrale, moyens des directions régionales de l'agriculture et de la forêt (DRAF) et des moyens communs. Là encore, la répartition des moyens des DRAF entre les actions du programme est réalisée à partir d'une enquête annuelle menée auprès des directions régionales. En outre, les moyens de l'administration centrale et les moyens communs sont répartis entre les programmes soit directement en ce qui concerne les coûts de fonctionnement et de personnel directement imputables aux structures, soit indirectement, pour les coûts des fonctions transversales.
En outre, il faut noter que le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » reçoit également des moyens de fonctionnement issus du programme « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » de la mission APFAR, consacrés à la mise en oeuvre du plan d'aide aux bâtiments d'élevage et à celle des mesures agro-environnementales. De même, l'action « gestion durable des pêches et de l'aquaculture » recourt à des prestations assurées par les services du ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer en matière de police de la pêche maritime.
Le tableau suivant permet de prendre la mesure du déversement analytique opéré sur le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural ».
Présentation, par action, des crédits de paiement concourant à la mise en oeuvre de la politique du programme 154 « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural »
(en euros)
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Intitulé de l'action |
Crédits prévus |
Ventilation des crédits de soutien et/ou polyvalents |
Crédits après ventilation |
|
|
Au sein du programme |
Entre programmes |
|||
|
Soutien aux territoires et aux acteurs ruraux |
42.299.128 |
+170.485.210 |
+39.375.808 |
252.160.146 |
|
Politique du cheval |
48.564.346 |
+15.480.226 |
64.044.572 |
|
|
Appui au renouvellement des exploitations agricoles |
236.203.513 |
+35.681.032 |
+14.610.881 |
286.495.426 |
|
Modernisation des exploitations et maîtrise des pollutions |
139.218.698 |
+22.335.524 |
+5.762.591 |
167.316.813 |
|
Mesures agro-environnementales et territoriales |
499.573.165 |
+38.819.589 |
+36.111.259 |
574.504.013 |
|
Gestion durable des pêches maritimes et de l'aquaculture |
32.010.000 |
0 |
+41.593.484 |
73.603.484 |
|
Mise en oeuvre des politiques de l'agriculture et du développement rural, de valorisation des produits et orientation des marchés et de la forêt |
476.782.927 |
-267.321.355 |
-209.461.572 |
0 |
|
Total |
1.474.651.777 |
0 |
-56.527.323 |
1.418.124.454 |
Source : PAP 2006
En outre, le tableau suivant retrace la provenance ou la destination des crédits de soutien ou de gestion de politique qui transite par le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural ».
(en euros)
|
Ventilation des crédits de soutien et/ou polyvalents vers (+) ou en provenance (-) d'autres programmes |
+ 56.527.323 |
|
PROGRAMME VALORISATION DES PRODUITS, ORIENTATION ET REGULATION DES MARCHES (Mission Agriculture, pêche et affaires rurales) |
|
|
PROGRAMME FORET (Mission Agriculture, pêche et affaires rurales) |
+ 27.316.514 |
|
PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'AGRICULTURE (Mission Agriculture, pêche et affaires rurales) |
|
|
PROGRAMME SECURITE ET QUALITE SANITAIRES DE L'ALIMENTATION (Mission Sécurité sanitaire) |
+ 5.975.296 |
|
PROGRAMME ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE (Mission Enseignement scolaire) |
+ 5.224.543 |
|
PROGRAMME PREVENTION DES RISQUES ET LUTTE CONTRE LES POLLUTIONS (Mission Ecologie et développement durable) |
+ 3.696.916 |
|
PROGRAMME GESTION DES MILIEUX ET BIODIVERSITE (Mission Ecologie et développement durable) |
+ 63.319.141 |
|
PROGRAMME SECURITE ET AFFAIRES MARITIMES (Mission Transports) |
- 7.189.530 |
|
PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES D'EQUIPEMENT (Mission Transports) |
- 29.236.304 |
Source : PAP 2006
e) Une caractéristique spécifique du programme : le montant des autorisations d'engagement en 2006
Votre rapporteur spécial a pu constater l'importance des autorisations d'engagement demandées pour 2006 du programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural ».
En effet, elles s'élèvent à près de 2,4 milliards d'euros alors que les crédits de paiement pour 2006 sont estimés à 1,474 milliard d'euros. Dès lors, les autorisations d'engagement pour 2006 représentent plus de 160 % des crédits de paiement pour 2006 .
En outre, si l'on tient compte de l'incidence des autorisations de programme engagées avant 2006, estimées sur la base de la nomenclature de l'ordonnance organique de 1959, les autorisations d'engagement totales pour le programme s'élèvent à 3,431 milliards d'euros, soit plus du double des crédits de paiement demandés pour 2006.
Votre rapporteur spécial considère que le niveau très important des autorisations d'engagement est de nature à limiter les marges de manoeuvre, pour l'avenir, du responsable de programme. D'aucun pourrait y voir le signe d'une « agriculture de guichet » caractérisée par le versement d'aides et de subvention sans réel souci de mesure de l'efficacité ou de la performance de ces dispositifs, ce qui est contraire à l'esprit de la LOLF.
Echéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement du programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural »
(en euros)
|
Autorisations d'engagement demandées pour 2006 et engagement antérieurs |
Crédits de paiement |
||
|
Demandés pour 2006 |
A ouvrir après 2006 |
||
|
Incidence des autorisations d'engagement demandées pour 2006 |
2.382.003.367 |
945.158.026 |
1.436.845.341 |
|
Incidence des autorisations de programme engagées avant 2006 (estimation) |
1.049.595.285 |
529.493.751 |
520.101.534 |
|
Total sur le programme |
3.431.598.652 |
1.474.651.777 |
1.956.946.875 |
Source : PAP 2006
* 4 Pour une analyse des missions du CNASEA, se reporter au rapport d'information n° 276 (2003-2004) de votre commission des finances, intitulé « Pour une évolution des missions du Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles » établi en application de l'article 58-2 de la LOLF.