Projet de loi de finances pour 2006 : Gestion et contrôle des finances publiques - compte spécial prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés et avances à divers services de l'État

D. LES OBJECTIFS DU PROGRAMME

Le programme 156 présente huit objectifs , liés à trois grandes finalités d'intérêt général.

La première vise à promouvoir le civisme fiscal et à renforcer la lutte contre la fraude . Elle se traduit par trois objectifs complémentaires:

- favoriser le civisme fiscal par l'accomplissement volontaire de leurs démarches et obligations fiscales par les usagers (objectif 1) ;

- faciliter l'impôt par la mise en oeuvre d'une série d'engagements de qualité de service précis et mesurables et le développement de procédures dématérialisées (objectif 2) ;

- renforcer la lutte contre la fraude fiscale et le recouvrement offensif des impôts et des amendes (objectif 3).

La deuxième vise à rendre les services au meilleur coût et améliorer la qualité comptable. Elle se traduit par deux objectifs.

- maîtriser les coûts de gestion des administrations financières (objectif 4) ;

- améliorer la qualité comptable (objectif 5).

La troisième consiste enfin à améliorer la qualité des services rendus aux bénéficiaires et partenaires de l'action des services. Elle se traduit par trois objectifs :

- réduire les délais de paiement des dépenses publiques (objectif 6) ;

- renforcer la qualité du service partenarial rendu au secteur public local (objectif 7) ;

- optimiser, par l'accélération des délais de traitement, la qualité du service rendu aux agents publics en matière de pensions (objectif 8).

Il faut souligner l' avance réelle dont ont bénéficié les administrations financières rattachées au programme 156 grâce aux « contrats objectifs - moyens » puis « contrats de performance » conclus depuis plusieurs années avec la direction du budget. Les indicateurs ont ainsi pu être améliorés au fil du temps. Ils sont disponibles sur des séries temporelles longues , ce qui facilite les comparaisons, et les rend crédibles aux yeux du Parlement .

Les objectifs et indicateurs proposés par le programme 156 ont vocation à être déclinés dans les contrats de performance 2006-2008 en cours de finalisation. Pour cette raison, les « valeurs cibles » liées aux objectifs ont le plus souvent vocation à être atteintes à l'horizon 2008. Votre rapporteur spécial ne souhaite pas commenter chaque objectif et chaque indicateur, mais formuler quelques remarques :

- objectif 1 :

Les indicateurs, liés au respect de leurs obligations fiscales par les contribuables particuliers et professionnels, montrent le bon niveau déjà atteint par les administrations fiscales dans « l'encouragement » au civisme fiscal.

Il reste à poursuivre la réflexion sur la faisabilité et les avantages de la retenue à la source .

- objectif 2 :

L'indicateur n° 2 « niveau de développement des procédures dématérialisées, commun à la DGI et à la DGCP » appelle deux séries de remarques.

Le sous-indicateur montrant la part des recettes de TVA acquittées par télérèglement souligne, qu'à ce stade, la procédure de téléTVA constitue un semi-échec , liée à une insuffisante attractivité du produit aux yeux des entreprises. Avec 81.500 télédéclarants en 2004, les résultats restent très éloignés de la cible de 2005 (250.000). Manifestement, les actions de communication annoncées par M. Bruno Parent, directeur général des impôts, devant votre commission des finances le 13 juillet 2004, destinées à convaincre les entreprises de souscrire à téléTVA, avec deux arguments majeurs, l'un portant sur les économies possibles en termes de jours de valeur, et donc de trésorerie, pour les redevables procédant par virement, l'autre sur le caractère utile et prometteur du certificat électronique, au-delà de sa seule application à la téléTVA, n'ont pas été, encore, à ce jour, payantes. L'abaissement du seuil du chiffre d'affaires au-delà duquel la téléTVA est obligatoire (15 millions d'euros aujourd'hui), à 1,5 million d'euros en 2006 et à 760.000 euros en 2007, prévu par l'article 71 du projet de loi de finances pour 2006, ne sera pas de nature, à lui seul, à garantir le succès du produit téléTVA . Il convient de se féliciter de la signature prochaine d'une convention de coopération entre le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et l'ordre des experts-comptables visant notamment à généraliser les télétransmissions, notamment les déclarations de TVA et d'URSSAF.

Le sous-indicateur relatif au nombre de particuliers ayant souscrit leurs déclarations de revenus par Internet manifeste des ambitions certaines, 10 millions de télédéclarations en 2006, 15 millions en 2008 . Ces objectifs sont indéniablement facilités par la réduction d'impôt de 20 euros applicable pour l'imposition des revenus 2004, 2005 et 2006. Néanmoins, il convient de renforcer la fiabilité du système d'information qui a malheureusement connu des « ratés » lors de la campagne 2005 . Il faut surtout améliorer les services offerts en ligne aux contribuables : l'absence d'interface commune entre les pages consacrées à la déclaration, et à la consultation du compte fiscal, et les pages consacrées au paiement de l'impôt, ainsi qu'au changement d'adresse, rend la consultation du site impot.gouv.fr peu conviviale . L'obligation, pour la déclaration d'impôt sur le revenu, et pour chaque adhésion à la mensualisation, impôt par impôt, de disposer d'identifiants différents, fort complexes, fait sentir la nécessité d'un identifiant fiscal unique. Enfin, certaines expériences, tentées par votre rapporteur spécial, montrent qu'il est parfois illusoire d'attendre un accusé de réception électronique à une simple démarche d'adhésion à la mensualisation ou de changement d'adresse effectuée en ligne.

- objectif 3 :

Les indicateurs n° 2 et n° 3, relatifs au taux de recouvrement des créances de contrôle fiscal et aux taux de recouvrement des amendes et condamnations pécuniaires affichent des valeurs cibles trop peu ambitieuses aux yeux de votre rapporteur spécial. Elles ne sont pas satisfaisantes en l'état. Le taux de recouvrement des créances fiscales devrait passer de moins de 40 % en 2004 (compte tenu des révisions opérées en termes de méthodologie de l'indicateur) à 42 % en 2008.

Le taux de recouvrement contentieux des amendes et condamnations pécuniaires (1.420 ETPT sont affectés à la direction générale la comptabilité publique) était de seulement 34 % en 2004. Il devrait passer à 42 % en 2008. Votre rapporteur spécial ne mésestime pas les difficultés inhérentes à ces recouvrements - une distinction du taux de recouvrement selon la nature du recouvrement contentieux, amendes majorées ou décision de justice, serait d'ailleurs la bienvenue, mais les montants financiers en jeu exigent des efforts accrus de la part des administrations concernées .

- objectif 6 :

L'indicateur n° 1 prévoit un délai global de paiement des dépenses de l'Etat (délai moyen) de 35 jours en 2006, avec une valeur cible de 28 jours en 2008. Ce délai serait conforme à la directive communautaire sur la lutte contre le retard de paiement des dépenses publiques. L'indicateur mériterait néanmoins d'être affiné en montrant les écarts existant entre les délais minimum et des délais maximum.

Les principales observations et interrogations de votre rapporteur spécial
sur le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local »

- Les progrès réalisés en matière de télédéclaration et de paiement mensualisé ne changent pas la culture de l'impôt sur le revenu en France, ils n'atténuent pas le caractère « passionnel » de cet impôt, ils allègent peu le travail des agents. Ils ne permettent pas une articulation nécessaire entre CSG et IRPP. Il faudra avancer sur l'étude, réalisée en 2002, liée à la mise en place d'une retenue à la source, juste fiscalement.

- L'augmentation rapide du nombre de télédéclarants à l'impôt sur le revenu doit aller de pair avec une amélioration, toute aussi rapide, de la fiabilité et de la qualité de service d'impot.gouv.fr .

- Le produit « téléTVA » n'a manifestement pas encore convaincu : une réflexion sur l'adhésion des entreprises à téléTVA, au-delà des seules obligations prévues dans le projet de loi de finances pour 2006 est indispensable.

- L'expérimentation de « déclaration préremplie menée en Ille-et-Vilaine » aurait connu un certain succès. La déclaration préremplie évite en effet aux petits contribuables (qui sont ceux qui sollicitent le plus les centres des impôts pour information) de se trouver confrontés au caractère parfois peu compréhensible du « langage fiscal » et à la difficulté de remplir un formulaire administratif encore trop peu lisible à leurs yeux, alors que beaucoup d'entre se trouvent, en fin de compte, non-imposables. Une généralisation de l'expérimentation de la déclaration préremplie sera-t-elle mise en oeuvre en 2006 ?

- Les possibilités de paiement par carte bleue dans les régies municipales apparaissent encore trop insuffisantes à votre rapporteur spécial. Un plan d'action ambitieux mériterait d'être lancé en 2006. La direction générale de la comptabilité publique a vocation à généraliser les moyens de paiement électroniques.

- Les taux de recouvrement des créances de contrôle fiscal, des amendes et condamnations pécuniaires sont aujourd'hui peu satisfaisants . Des objectifs ambitieux doivent être fixés, en réfléchissant sur les « règles du jeu » tout autant que sur l'organisation du recouvrement.

- Il convient de se féliciter de la réforme de l'administration des domaines, qui serait transformé en Service France Domaine, rattaché à la direction générale de la comptabilité publique, et non plus à la direction générale des impôts, et qui devrait assurer désormais la fonction d'opérateur en matière immobilière dont l'Etat a besoin pour avoir une véritable gestion de son patrimoine.

- Un objectif paraît ignoré du point de vue de votre rapporteur spécial, celui lié à la « présence territoriale » des administrations financières, lié à un impératif d'aménagement du territoire pourtant reconnu par le gouvernement. 650 trésoreries emploient moins de 3 agents et reçoivent de 5 à 10 visites par semaine (il y en avait 1.216 en 2002) : quel avenir le gouvernement envisage-t-il de leur réserver ?