B. COMMENT ÉVALUER LA PERFORMANCE DE LA MISSION « DÉFENSE » ?
1. Les objectifs assignés à la mission « Défense »
Selon les informations recueilles par vos rapporteurs spéciaux, le ministère de la défense poursuit deux objectifs principaux :
• garantir la mise en oeuvre de la LPM. Ceci inclut
en fait les sous-objectifs suivants :
- assurer les déploiements en opérations extérieures , afin de respecter les engagements pris par la France dans le cadre de l'Union européenne et de l'OTAN ;
- poursuivre la réalisation des programmes majeurs d'armement ;
- et consolider la professionnalisation des armées et améliorer la condition militaire .
Il est intéressant de noter que ces objectifs ne figurent pas dans le « bleu budgétaire défense » annexé au projet de loi de finances pour 2006, mais dans les documents non officiels transmis au Parlement. Il est regrettable qu'un effort de présentation des objectifs de la mission « Défense », en tant que telle, en sus de ceux de chacun de ses programmes, ne soit pas fourni ;
• et poursuivre la politique de réforme du
ministère de la défense.
a) La clarification des responsabilités au sein du ministère
Le programme 146 « Equipement des forces » a la particularité d'être « copiloté » : il est en effet codirigé par deux responsables de programme , le chef d'état-major des armées et le délégué général pour l'armement.
Ce « copilotage » a soulevé bien des interrogations lorsque le Parlement a examiné le projet de maquette budgétaire préfigurant la mise en oeuvre de la LOLF. Il ne prend sa signification que dans le cadre de la redéfinition des responsabilités au sein du ministère de la défense, et en particulier au sein de l'état-major. En tout état de cause, vos rapporteurs spéciaux ne peuvent que se féliciter de la réorganisation du ministère de la défense.
Le décret du 21 mai 2005 15 ( * ) a renforcé les pouvoirs du chef d'état-major des armées (CEMA). Ce décret tire les conséquences de l'affirmation de la primauté de « l'opérationnel » dans l'organisation des armées et de la modernisation du cadre budgétaire de l'Etat. Ce décret affirme la prééminence du CEMA sur les chefs d'état-major des trois armées et lui donne les moyens d'exercer cette autorité afin de s'assurer de la cohérence de la capacité opérationnelle des trois armées. Le CEMA n'est donc plus seulement un « primus inter pares » responsable de l'engagement des « forces opérationnelles », les chefs d'état-major étant seuls responsables des « forces organiques » mises le cas échéant à disposition du CEMA. Le décret précité permet au CEMA de s'assurer de la cohérence des plans et des ressources humaines, financières et matérielles consacrées à la défense.
En outre, le CEMA est nommé responsable, sous l'autorité du ministre, de la définition des capacités à maintenir ou acquérir des matériels, ainsi que du format des armées, de l'organisation des forces, de la fixation des objectifs du soutien et du maintien en condition opérationnelle des matériels, de la doctrine, et de l'équipement des forces.
La procédure budgétaire prévue par l'ordonnance organique de 1959 conduisait la direction des affaires financières à discuter avec chaque état-major. Désormais, l'arbitrage dans la répartition des crédits entre les armées est le fait du CEMA , qui est seul responsable du programme « Préparation et emploi des forces » .
Les chefs d'état-major de chaque armée continuent de jouer un rôle essentiel dans la préparation et la gestion des forces dont ils ont la responsabilité. Ils restent garants de la cohérence organique de leur armée , dans les respect des orientations et priorités définies par le CEMA et, de façon transversale, dans le découpage en programmes et BOP de la mission « Défense ».
La modernisation de la délégation générale pour l'armement (DGA) est poursuivie par le décret du 19 mai 2005 16 ( * ) . Deux pôles sont définis au sein de la DGA, correspondant à ses deux missions : l'équipement des forces armées correspond au pôle « programmes d'armement » et la préparation de l'avenir en matière d'armement correspond au pôle « stratégie, questions de sécurité et questions internationales ». Selon le ministère de la défense, cette nouvelle organisation :
« - place les opérations d'armement au coeur de l'activité de la délégation, favorise l'identification des responsabilités et la constitution d'équipes de programmes intégrées. Les industriels, et notamment les PME, disposent d'interlocuteurs bien identifiées et responsabilisés ;
« - renforce les capacités de la DGA dans les domaines critiques, notamment par le renforcement de l'expertise technique, et lui permet de se doter des moyens d'assurer une maîtrise d'ouvrage forte ;
« - permet de réaffirmer le rôle central de la DGA dans le développement de la base industrielle et technologique de défense nationale et européenne afin d'assurer au pays, sur le long terme, le libre accès aux capacités technologiques et industrielles nécessaires à l'équipement des armées, en mettant en oeuvre une politique volontariste de préparation de l'avenir, d'accompagnement de l'industrie et de l'intelligence économique ;
« - permet d'investir dans les domaines, clés pour la défense, comme la sécurité, l'espace et la guerre info-centrée . »
Enfin, le secrétaire général pour l'administration est confirmé dans ses attributions par le décret du 21 mai précité 17 ( * ) .
* 15 Décret n° 2005-520 du 21 mai 2005 fixant les attributions des chefs d'état-major.
* 16 Décret n° 2005-506 du 19 mai 2005 fixant les attributions du ministre de la défense.
* 17 « Dans l'exercice de ses attributions, le ministre de la défense est assisté (...) dans tous les domaines de l'administration générale du ministère, et notamment en matière budgétaire, financière, juridique, patrimoniale, sociale et de ressources humaines, par un secrétaire général pour l'administration ».