EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une réunion tenue le jeudi 17 novembre 2005 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de MM. Yves Fréville et François Trucy, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Défense ».
M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a précisé qu'il avait rencontré, avec M. François Trucy, rapporteur spécial , les chefs d'état-major, les responsables de programmes et les responsables de certains budgets opérationnels de programme (BOP) dans le cadre de la préparation de l'examen de la mission « Défense ». Il a rappelé que le budget de la mission « Défense » s'élevait, en crédits de paiement, à 36,061 milliards d'euros, pensions incluses. Il a souligné que cette mission était le premier budget d'investissement de l'Etat, regroupant 78,6 % du total des crédits du titre 5 du budget général pour 2006. Il a ajouté que ces crédits d'investissement étaient regroupés à hauteur de 83,6 % dans le programme « Equipement des forces » de la mission « Défense ».
Il a observé que la définition des programmes de la mission « Défense » avaient suscité de vifs débats, menant au rejet d'une maquette budgétaire s'appuyant sur une répartition organique des crédits, inadaptée à l'accroissement de l'« interarmisation », d'une part, et d'une maquette basée sur une répartition par grandes fonctions de l'armée, telles que la dissuasion, la projection des forces et la prévention d'autre part. Il a indiqué que le découpage retenu se caractérisait par le maintien de la distinction entre deux programmes majeurs, l'un dédié à l'équipement et l'autre au fonctionnement.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a noté que le programme 146 « Equipement des forces », essentiellement dédié aux équipements neufs, était doté de 10,61 milliards d'euros. Il a précisé que ce programme concernait des matériels dont la durée de vie pouvait aller jusqu'à 50 ans, soit 10 années de conception, 30 années d'utilisation, et 10 années de démantèlement dans le cas des matériels nucléaires.
Il a rappelé que le programme 178 « Préparation et emploi des forces » regroupait les crédits de personnel et les crédits dédiés au maintien en condition opérationnelle des matériels. Il a constaté que la sophistication accrue des nouveaux équipements avait pour corollaire un coût de maintenance plus élevé.
Il a observé que deux programmes « annexes » complétaient la mission « Défense ». Il a relevé que le programme 212 « Soutien de la politique de la défense » était dirigé par le secrétaire général pour l'administration et regroupait les crédits relatifs à l'administration générale, aux dépenses informatiques et à l'infrastructure. Il a évoqué l'amendement adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative du gouvernement, visant à transférer près de 600 millions d'euros de ce programme au bénéfice du programme « Gendarmerie nationale » de la mission interministérielle « Sécurité ». Il a constaté que 200 millions d'euros alloués aux activités militaires de la gendarmerie étaient maintenus au sein du programme 212.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a ensuite indiqué que le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » regroupait des politiques publiques assez disparates, allant du renseignement militaire aux études amont, gérées par la délégation générale pour l'armement (DGA).
Il a expliqué que la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) s'était accompagnée d'une réforme en profondeur des structures du ministère de la défense et s'en est félicité. Il a observé qu'aux termes de cette réforme, les attributions du chef d'état-major des armées (CEMA) étaient renforcées, sa position d'autorité hiérarchique des chefs d'état-major des armées étant affirmée, et sa compétence étendue à la cohérence organique des armées, et non à leur seul emploi opérationnel. Il a observé qu'en tant que responsable du programme 178, le CEMA gérait les crédits relatifs à la préparation et à l'emploi des forces, les majors généraux de chaque armée étant responsables des budgets opérationnels de programmes afférents.
Il a rappelé que le programme « Equipement des forces » était codirigé par le CEMA et le délégué général pour l'armement selon des modalités fonctionnelles adaptées.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a remarqué qu'en l'absence de présentation des devis globaux des programmes d'armement le budget de la mission « Défense » n'était pas lisible à moyen terme. Il a relevé que ce type d'information était légitimement couvert par la classification « secret défense ».
Il a indiqué que le projet de loi de finances pour 2006 permettait de respecter les objectifs définis par la loi de programmation militaire pour les années 2003 à 2008. Il a considéré qu'à l'approche du terme de la période de programmation, la visibilité des engagements financiers du ministère de la défense, à moyen terme, diminuait. Il a suggéré que la France, à l'instar de ses partenaires européens, adopte un mode de programmation militaire triennal glissant. Il a estimé, de plus, que la diminution du coût des programmes d'armement n'était possible que dans le cadre de coopérations européennes, ce qui plaidait d'ailleurs pour l'adaptation du système de planification des dépenses militaires.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a ensuite souligné la difficulté d'évaluer la performance de la mission « Défense », en expliquant que les indicateurs de performance financière ne prenaient tout leur sens que lorsqu'ils étaient mis en regard d'indicateurs « d'activité militaire ». Il a donné, pour exemple, le taux de maintien en condition opérationnelle des matériels militaires démontrant qu'il pouvait être différent de la capacité opérationnelle effective des équipements, qui seule permettait de juger de l'efficacité réelle des armées. Il a souhaité, en conséquence, que des indicateurs de type « militaro-militaire » complètent la présentation de la performance des programmes de la mission « Défense ».
Il a également observé que les indicateurs du programme « Equipement des forces », basés par exemple sur le « passage de jalons », c'est-à-dire le rythme de réalisation des différentes étapes d'un équipement militaire, ne permettaient pas d'évaluer la performance de la DGA. Il a considéré que celle-ci devrait être mesurée par la capacité de la DGA à négocier les devis avec les industries d'armement, et à mettre en oeuvre des coopérations européennes, permettant des fabrications en série, moins coûteuses que les productions unitaires, comme dans le cas des frégates européennes multi-missions (FREMM).
M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a rappelé que l'existence d'un monopole bilatéral entre un industriel, seul « vendeur », et l'armée, seule « cliente », d'une part, et d'information asymétrique ou imparfaite, lorsque l'industriel en disposait de façon exclusive, d'autre part, rendait complexe l'évaluation de la performance économique des investissements de défense.
Il a indiqué que la mission « Défense » était inscrite dans une dimension pluriannuelle, en raison de la durée de vie des équipements militaires. Il a estimé que le remplacement des autorisations de programme par des autorisations d'engagement était un enjeu pour cette mission. Il a souligné que la notion d'autorisation d'engagement était plus restrictive, dans la mesure où celle-ci correspondait à des dépenses susceptibles d'être non seulement affectées, mais aussi engagées dans l'année. Il a regretté que les échéanciers de réalisation des programmes d'armement ne figurent plus dans le « bleu défense » annexé au projet de loi de finances pour 2006, et a souhaité que la composition de ce document budgétaire soit modifiée en ce sens.
Il a précisé qu'à la fin de l'année 2005, le montant des autorisations de programme non engagées atteignait 8,4 milliards d'euros, dont 5,3 milliards d'euros étaient « affectés », c'est-à-dire qu'ils avaient reçus le visa du contrôleur financier, et devraient donc être « reportés » en 2006, par l'ouverture d'autorisations d'engagement pour un montant équivalent. Il a indiqué que 3,1 milliards d'euros n'étaient pas « affectés », dont 1,1 milliard d'euros ouvert au titre du programme Barracuda.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a observé que le ministère de la défense souhaitait le report de 6,4 milliards d'euros d'autorisations de programme non engagés, dont près de 3 milliards d'euros au titre du programme « Equipement des forces ».
Il a ajouté que le montant des reports de crédits de paiement, non consommés et non annulés à la fin de l'année 2004, s'élevait à 2,8 milliards d'euros. Il a constaté que cette « bosse des reports de crédits » avait, selon le ministère de la défense, trois causes : la non-consommation de 0,8 milliard d'euros au titre de la LPM pour les années 1997 à 2002, la non-budgétisation des opérations extérieures (OPEX) et l'application de la « norme de dépense », c'est-à-dire l'interdiction de dépenser plus que le montant des crédits votés en loi de finances initiale, malgré l'abondement des fonds de concours, et l'ouverture de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a noté que le ministère de la défense avait reçu l'autorisation de ne plus respecter la « norme de dépense » dès 2005, et que la ministre de la défense, Mme Michèle Alliot-Marie, avait pris l'engagement lors de son audition par la commission des finances, le 25 octobre 2005, de résorber la « bosse des reports de crédits » avant la fin de l'année 2007. Il a ajouté que l'article 57 du projet de loi de finances pour 2006 prévoyait une mesure dérogatoire afin de reporter les crédits de paiement non consommés en 2005 dans une proportion supérieure à la limite globale de 3 % des crédits initiaux, inscrits sur un même titre d'un programme, définie par la LOLF.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a ensuite indiqué que la justification au premier euro des autorisations d'engagement et des crédits de paiement du programme 146 « Equipement des forces » devait être améliorée. Il a présenté la synthèse des engagements financiers de l'Etat pour les grands programmes d'équipement militaires en cours, indiquant, qu'avant 2005, 128,37 milliards d'euros avaient été engagés à ce titre, puis 10,816 milliards d'euros en 2005. Il a observé que, pour 2006, les autorisations d'engagement demandées s'élevaient à 12,534 milliards d'euros, dont 9,5 milliards d'euros prévus par le projet de loi de finances pour 2006, et 3 milliards d'euros au titre des reports de 2005. Il a noté que le coût total des engagements financiers du ministère de la défense, relatifs aux programmes d'équipement en cours, atteindrait 151,9 milliards d'euros à la fin de l'année 2006.
Il a précisé que les sommes payées au titre des programmes d'équipement en cours s'élevaient, avant 2005, à 96,275 milliards d'euros, et à 8,967 milliards d'euros en 2005. Il a rappelé qu'en 2006 les crédits de paiement atteindraient 9,599 milliards d'euros, et que 37 milliards d'euros devraient donc être ouverts après 2006 afin de financer le coût total des programmes en cours de réalisation.
M. François Trucy, rapporteur spécial , a rappelé que les crédits de la mission « Défense » respectaient les objectifs fixés par la LPM, pour la quatrième année consécutive. Il a souligné l'effort réalisé par le ministère de la défense pour mettre en oeuvre la LOLF, tout en estimant que des améliorations pourraient être apportées à la présentation du « bleu défense » dans les années à venir.
Il a salué la politique de rationalisation des dépenses menée par le ministère de la défense au titre de la stratégie ministérielle de réforme et des externalisations. Il a précisé que 415 millions d'euros avaient ainsi été économisés, de 2003 à 2005, et que la réduction des dépenses devrait être poursuivie en 2006, pour atteindre 86 millions d'euros. Il a ajouté que les économies prévues pour l'année prochaine proviendraient notamment de l'externalisation de la gamme commerciale des véhicules du ministère de la défense et de l'externalisation de la formation des pilotes d'hélicoptère à Dax.
Il a rappelé que les pensions de retraite militaires bénéficiaient à 508.000 personnes, pour un montant de 6.666 millions d'euros. Il a précisé que cette somme excluait les pensions « cristallisées », versées aux ressortissants des ex-territoires français, soit 33 millions d'euros concernant 52.920 pensionnés.
M. François Trucy, rapporteur spécial , a indiqué que la part des dépenses françaises de défense dans le PIB était très inférieure à celle des principaux partenaires européens de la France, exception faite de l'Allemagne. Il a estimé que si le budget de la défense n'était pas augmenté, pour atteindre 3 % du PIB, il serait très difficile de tenir les obligations internationales de la France et les objectifs fixés par la LPM, dans les années à venir.
Il a ensuite observé que le plafond d'emploi ministériel était de 334.204 équivalents temps plein travaillé (ETPT), dont 255.455 militaires et 78.749 personnels civils. Il a souligné que le sous-effectif par rapport aux objectifs fixés par la LPM s'élevait à 3 % des personnels.
M. François Trucy, rapporteur spécial , a constaté que la mission « Défense » représentait l'essentiel des investissements de l'Etat et qu'à ce titre, le ministère de la défense était le premier acheteur public, avec 67 % des marchés publics de l'Etat, concernant 10.000 entreprises et 2 millions de salariés dont 176.000 dans les industries de l'armement.
Il a ensuite souligné que les dépenses de personnel de la présente mission s'élevaient à 17,829 milliards d'euros en 2006, soit une diminution de 1,32 % par rapport à 2005. Il a indiqué que les dépenses de fonctionnement progressaient de 7,62 % par rapport à 2005, pour s'établir à 7,327 milliards d'euros. Il a relevé que cette augmentation tenait au fort accroissement des dépenses d'entretien programmé des matériels et de la dotation en carburants, soit respectivement 9,5 % et 8,2 %. Il a considéré que la dotation en carburants semblait sous-évaluée par rapport aux besoins des armées et qu'il serait sans doute nécessaire d'ouvrir des crédits supplémentaires, à ce titre, en loi de finances rectificative.
M. François Trucy, rapporteur spécial , a relevé que les mises en réserve de crédits en début d'exécution budgétaire, prévues par l'article 1 de la LOLF, s'exerceraient sur 2 % des crédits, soit 0,1 % des dépenses du titre 2 et 5 % de celles des autres titres.
En ce qui concerne les OPEX, il a rappelé que l'absence de budgétisation de leurs surcoûts expliquait en grande partie la formation de la « bosse des reports de crédits » précitée. Il s'est félicité de l'engagement pris par la ministre de la défense, Mme Michèle Alliot-Marie, lors de son audition devant la commission des finances, le 25 octobre 2005, de budgétiser intégralement les surcoûts des OPEX dans le projet de loi de finances pour 2007.
M. François Trucy, rapporteur spécial , a expliqué que les auditions qu'il avait menées lui avaient permis d'appréhender plus concrètement le taux de disponibilité des matériels, qui devait être mis en regard de la variété d'obsolescence des différents parcs d'équipement militaire et de la disponibilité à 100 % des matériels utilisés en OPEX.
Il a observé que les crédits destinés au financement de la réserve augmentaient pour atteindre 110 millions d'euros. Il a salué la création d'un crédit d'impôt en faveur des employeurs de réservistes, prévu par le projet de loi accroissant l'efficacité de la réserve militaire, en instance de deuxième lecture à l'Assemblée nationale.
Enfin, M. François Trucy, rapporteur spécial , a indiqué que le service de santé des armées (SSA) semblait sortir de la grave situation de sous-effectif dans laquelle l'avait plongé la suppression de la conscription. Il a noté que le sous-effectif en médecins avait été ramené à 10 postes en 2005.
Il a précisé que le SSA contribuait largement au bon déroulement des OPEX, dans la mesure où il leur consacrait l'équivalent du personnel d'un hôpital militaire par an. Il a ajouté que le SSA devait faire face à deux défis importants pour son avenir : la féminisation des professions médicales qui, si elle devait être saluée, pourrait à l'avenir poser un problème de fidélisation des femmes médecins au SSA, d'une part, et la perspective du passage à la tarification à l'activité, d'autre part. Il a rappelé que 44 % du budget du SSA était constitué par la dotation de la caisse nationale d'assurance maladie au titre de sa participation au service public de santé. Il a considéré que le passage à la tarification à l'activité rendra patente l'importance de l'effort consenti par le SSA au titre de sa participation aux OPEX.
M. Jean Arthuis, président , a remercié les rapporteurs spéciaux pour la clarté de leur présentation des crédits de la mission « Défense », qui illustrait tout l'intérêt de la LOLF. Il s'est demandé si l'état des équipements militaires était satisfaisant et quelle était la qualité des prestations fournies par les industries d'armement.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a rappelé que, de 1995 à 2001, la part des dépenses de la défense, hors pensions et hors gendarmerie, était revenue de 2 % à 1,65 % du PIB. Il a observé que la professionnalisation concomitante des armées avait conduit à sanctuariser les dépenses de personnel, au détriment des crédits destinés à l'entretien programmé du matériel. Il a constaté que lors de la séparation des activités étatiques et des activités industrielles militaires, qui avait abouti à la création des sociétés anonymes d'armement, le maintien en condition opérationnelle des matériels avait souffert d'une certaine désorganisation. Il a estimé que la situation avait été alarmante dans ce domaine, le taux de disponibilité des équipements baissant gravement, mais que depuis 2002, la situation s'améliorait très rapidement.
M. Jean Arthuis, président , s'est demandé s'il ne fallait pas désormais situer l'effort de défense au niveau européen plutôt qu'au niveau national.
M. Roger Karoutchi a affirmé, qu'en ce domaine, comme dans d'autres, des choix devraient être faits.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a considéré que la définition d'un modèle européen de défense était un enjeu essentiel, qui aurait sans doute des répercussions importantes sur les orientations de la prochaine loi de programmation militaire.
M. Philippe Dallier a demandé des précisions sur les économies réalisées grâce à l'externalisation de la gestion des véhicules de l'armée.
M. François Trucy, rapporteur spécial , a indiqué que l'externalisation des véhicules de la gamme commerciale devait permettre de réaliser 23 millions d'euros d'économie en année pleine, grâce au redéploiement de 911 ETPT sur les 1.180 ETPT actuellement dédiés à la fonction « véhicules ».
M. Jacques Baudot a rappelé que le rapport entre les pensions militaires et les pensions « cristallisées », c'est-à-dire les pensions militaires d'invalidité pour les ayants cause des anciens combattants des anciennes colonies, était de 1 à 25.
M. Roger Besse s'est demandé quels effets la fin de la conscription avait eus sur les délégations militaires départementales.
M. François Trucy, rapporteur spécial , a estimé qu'il serait intéressant de demander un recensement de ces délégations.
M. Roger Karoutchi a rappelé que 2,5 millions d'hectares d'emprises militaires étaient inutilisés en Ile-de-France, et s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles le ministère de la défense n'accélérait pas leur cession.
M. Yves Fréville, rapporteur spécial , a indiqué que le coût de la dépollution de ces terrains était parfois supérieur à leur valeur immobilière.
A l'invitation de M. Yves Fréville et de M. François Trucy, rapporteurs spéciaux, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Défense » pour 2006 .
Réunie à nouveau le jeudi 24 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption des crédits de la mission « Défense » tels qu'amendés à l'Assemblée nationale, puis adopté l'article 75 quater relatif à la responsabilité pécuniaire des militaires.