D. LES QUESTIONS TRANSVERSALES POSÉES PAR L'APPLICATION DE LA LOLF
1. La répartition des crédits en budgets opérationnels de programme
Les crédits de la présente mission seront gérés dans le cadre des budgets opérationnels de programme (BOP). Vos rapporteurs spéciaux ont estimé que la ventilation des crédits au sein des BOP serait probablement aussi déterminante , si ce n'est plus, pour l'exécution budgétaire 2006, que le vote des crédits en loi de finances initiale, dans la mesure où la fongibilité asymétriques des crédits prévus par la LOLF, donne un caractère largement indicatif à la répartition des crédits entre les actions des programmes.
Dans cette perspective, vos rapporteurs spéciaux ont auditionné cette année des responsables de programme et des responsables de BOP.
Rappelons que le document de programmation budgétaire initiale (PBI), présenté au visa du contrôleur financier, prévoit la répartition des crédits de la mission « Défense » entre les différents programmes. Son élaboration a pris quelque retard afin de préciser le niveau de détails que doit respecter la PBI, notamment pour les flux entrants et sortants du personnel, et le bilan de la dette pour le programme « Equipement des forces », afin de juger de la soutenabilité du programme et des BOP, et de fixer le niveau d'autorisations d'engagement qui peut raisonnablement être ouvert.
Lorsque la PBI a reçu le visa précité, elle est déclinée en un DGP (document de gestion budgétaire du programme) qui précise la répartition des crédits au niveau des BOP. Le DGP est soumis à l'avis du contrôleur financier. Le 31 décembre 2005, les crédits devront être répartis au sein des BOP.
De plus, une charte de gestion précisera les modalités de gestion des crédits, élaborée par la direction de la fonction militaire et du personnel civil et par la direction des affaires financières du SGA. Elle servira de guide pratique aux responsables de programme et aux gestionnaires de BOP. Les conventions de gestion seront les documents régissant les relations entre les « pourvoyeurs » (c'est-à-dire les chefs d'état-major) de personnel et les responsables de programme. Ces conventions seront visées par le contrôleur financier.
La concordance entre les actions, voire les sous-actions et les BOP ne sera pas automatique. L'annexe 4 présente en tableaux synthétiques quelques exemples de cette concordance pour les différents programmes de la mission « Défense ».
• Pour le programme 178
« Préparation et emplois des forces », plusieurs
remarques doivent être formulées :
- les BOP correspondront largement à la ventilation des crédits par action. Ainsi chaque armée disposera-t-elle d'un BOP unique correspondant à l'action « Préparation » de ses forces. Le BOP « Emplois des forces » regroupera les crédits de l'action « Planification des moyens et conduite des opérations » et les crédits de la sous-action « Soutiens complémentaires » de l'action « Logistique interarmées ». C'est le seul cas de « non diagonalisation » de la matrice entre BOP et actions au sein de ce programme ;
- la gestion des BOP est confiée aux majors généraux et non aux chefs d'état-major. Cette décision permet aux chefs d'état-major d'assurer la cohérence de leurs armées . Cette cohérence doit notamment être respectée au niveau de la gestion et de la formation des personnels. Il appartient donc aux chefs d'état-major de gérer les personnels de leur armée placés au sein d'autres programmes de la mission.
Près de 90 % des personnels de chaque armée sont gérés directement au sein du BOP du programme « Préparation et emploi des forces ». Les autres personnels sont gérés par le chef d'état-major concerné, mais la masse salariale correspondante est incluse dans les crédits des programmes dont ils dépendent. Le passage d'un personnel d'un programme à un autre peut ne pas correspondre en termes de crédits (un ingénieur revenant du programme « Equipement des forces » vers le programme « Préparation et emploi des forces » ne représente pas le même coût qu'un sous-officier qui effectuerait le mouvement inverse). Le défi consiste à pourvoir les besoins en assurant à la fois une gestion équitable, conforme aux statuts, et une affectation optimale des ressources en fonction des compétences. Il faudra pour cela décider du recrutement annuel en ayant une perspective de long terme (25 ans). Tous les responsables de programme devront donc avoir une vision prospective à 5 ans de l'organisation de leur service afin d'évaluer leurs besoins en ressources humaines. C'est à la direction du personnel des militaires de chaque armée d'assurer le recrutement et l'avancement du personnel, sachant que son périmètre de responsabilités s'écarte de celui du chef d'état-major de l'armée, surtout pour les hauts potentiels, souvent employés à l'extérieur du programme « Préparation et emploi des forces » ;
- les leçons des expérimentations, menées en 2004 et 2005, ont été tirées. La gestion des personnels ne s'effectuera pas par petite masse afin de laisser des marges de manoeuvres suffisantes aux gestionnaires ;
- une étude ministérielle est en cours sur « l'interarméisation » de la gestion territoriale des armées. Tant qu'elle n'aura pas abouti, la déconcentration des BOP restera à l'état de projet.
• Pour le programme 146
« Equipement des forces »
, les BOP et les actions
et sous-actions ne correspondent pas entre eux. Le choix a été
fait par la DGA de réduire à 14 le nombre de BOP afin de
resserrer les responsabilités. La répartition des crédits
entre BOP et action fait l'objet d'un développement particulier au sein
du II.
•
Pour le programme 144
« Environnement et prospective de la politique de
défense »
, la correspondance des BOP et des actions
souffre deux exceptions :
- deux BOP sont prévus, l'un géré par l'EMA, l'autre par la DGA, pour la seule action « Prospective des systèmes de forces » ;
- au sein de l'action « Maintien des capacités technologiques et industrielles », les BOP sont déclinés au niveau des sous-actions « Etudes amont espace », « Etudes amont nucléaire », « Etudes amont autres » et « Soutien et autres études ».
• Pour le programme 212 « Soutien
de la politique de la défense »
, la concordance entre
le découpage en BOP et en action ou sous-actions concerne trois BOP.
L'action 5 « Action sociale », comme la sous-action
« Gestion centrale-Programme 212 », participe à deux
BOP : « Administration centrale » et
« Accompagnement de la politique des ressources humaines ».
Les crédits de la sous-action « Logement familial »
de l'action « Politique immobilière » sont
répartis en deux BOP : « Administration
centrale » et « Infrastructure et logement
familial », les crédits de la sous-action
« Infrastructure » de la même action sont
divisés entre le BOP « Infrastructure et logement
familial » et le BOP « Service d'infrastructure de la
défense ».