3. La norme « zéro volume » permet-elle de financer les priorités 2006 ?
a) La nécessité d'un élargissement de la marge manoeuvre budgétaire
Les marges de manoeuvre liées au « zéro volume » sont de 5 milliards d'euros. Si les gains de productivité de 2 % 22 ( * ) réclamés par le Premier ministre dans sa lettre de cadrage du 7 février 2005 avaient bien été au rendez-vous, ce seraient cinq milliards d'euros supplémentaires environ qui auraient été disponibles pour faire face à de nouvelles priorités, en tenant compte des dépenses fiscales. Le gouvernement a indiqué à votre rapporteur général, dans les réponses à son questionnaire budgétaire, que les économies réalisées représentaient « seulement » 900 millions d'euros au titre du projet de loi de finances pour 2006.
Le champ d'économies est réel, mais exige un effort constant de l'ensemble des administrations : en ce qui concerne les achats, la mise en place d'une agence centrale des achats au sein du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, exemple pouvant être imité par d'autres ministères, a permis de fixer un objectif d'économies de 150 millions d'euros annuels à l'horizon de 2007 (50 millions d'euros en 2005, 100 millions d'euros en 2006 et 150 millions d'euros en 2007).
Les 17 audits de modernisation, lancés le 13 octobre 2005, par M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat pour l'ensemble des ministères, devraient accompagner la mise en place d'une culture de la réforme et du contrôle de gestion à tous les étages de l'administration. Ils concernent des procédures, comme la télédéclaration de l'impôt sur le revenu, de s fonctions, comme l'organisation des examens au ministère de l'éducation nationale ou l'activité « bases aériennes » au sein du ministère de l'équipement, ou des services, comme ceux du Premier Ministre, ou encore le service de la Police de l'Air et des Frontières de Roissy. Ils portent sur des masses budgétaires importantes : 200 millions d'euros, par exemple, pour la collecte de la contribution au développement de l'apprentissage ou 130 millions d'euros pour l'organisation des examens et concours du ministère de l'éducation nationale.
b) La préemption du « grain à moudre » par la progression de la masse salariale
Le « grain à moudre », encore trop modeste en ce qui concerne les gains de productivité, est largement préempté par la progression de la masse salariale et, dans une moindre mesure, par le retour à la hausse de la charge de la dette.
Les limites rencontrées, tant dans la diminution du déficit de l'Etat que dans l'affectation de moyens nouveaux aux priorités du gouvernement, tiennent à la rigidité de la dépense publique : la charge de la dette représenterait 39,2 milliards d'euros en 2006, soit 14,7 % des dépenses du budget général. Les dépenses de fonction publique atteignent 118,2 milliards d'euros, soit 40 % des dépenses du budget général.
Entre 2005 et 2006, les crédits des dépenses de personnel du titre 2 progresseront de 3,4 milliards d'euros , préemptant ainsi en quasi-totalité la marge de manoeuvre liée à l'inflation.
Evolution des dépenses de personnel du titre 2
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(en millions d'euros) |
|||
|
2005 |
2006 |
Ecart 2005/2006 |
|
|
Rémunérations d'activité |
72.162,3 |
74.434,7 |
2.272,8 |
|
Cotisations et contributions sociales |
40.868,1 |
42.248,7 |
1.380,6 |
|
Prestations sociales et allocations diverses |
1.731,1 |
1.524,2 |
-206,9 |
|
Total |
114.761,6 |
118.207,6 |
3.446,1 |
Source : projet de loi de finances pour 2006
Sans revalorisation supplémentaire de la valeur du point fonction publique 23 ( * ) , les mesures catégorielles, le glissement-vieillesse-technicité (GVT) positif ainsi que l'extension en année pleine des mesures d'augmentation générale de 2005 engendreront une progression de la rémunération des personnels en place (RMPP) de 3,8 %.
Une hausse de 1 % de la valeur du point fonction publique, non évoquée à ce stade par le gouvernement, aurait un effet supplémentaire en année pleine sur les dépenses de personnel d'environ 830 millions d'euros.
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
4,5
5,0
2004
2005
2006
GVT positif
Mesures
catégorielles
Mesures
générales*
Evolution de la rémunération moyenne des personnes en place dans la fonction publique d'Etat
(en %)
RMPP
3%
3,5%
3,8%
prévisions
* en 2006, extension des
mesures prises en 2005
Source :
ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
* 22 « La modernisation des outils et des procédures administratives doit se traduire par d'importants gains d'efficacité et de productivité. Un objectif de productivité de 2 % doit être visé dans ce cadre afin d'une part de réaliser des économies contribuant à la stabilisation de nos dépenses et, d'autre part, de dégager des marges de manoeuvre pour vos priorités. Les nouvelles technologies doivent tenir une place importante dans cet effort de modernisation » .
* 23 Suite à la réforme des retraites dans la fonction publique d'Etat, les pensions ne sont plus indexées sur la valeur du point mais sur l'inflation. Ainsi le montant total des dépenses indexées sur le point en 2004, estimé à partir de l'exécution budgétaire, est proche de 83 milliards d'euros (y compris charges sociales et indemnités).