B. UNE STABILITÉ EN VOLUME SUR TROIS ANS DES DÉPENSES BUDGÉTAIRES
Depuis le projet de loi de finances initiale pour 2004, les crédits votés par le Parlement ne progressent plus en volume. Il convient par ailleurs d'indiquer qu'au cours de l'exécution 2003, les dépenses étaient également restées stables, en volume, par rapport à une loi de finances pour 2002 « rebasée ».
Les dépenses nettes du budget général s'établiraient à structure courante à 266,1 milliards d'euros en 2006. A structure constante, elles s'élèveraient à 276,3 milliards d'euros, contre 271,3 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2005, soit une hausse de 5 milliards d'euros, correspondant à la marge de manoeuvre liée à la prévision d'inflation.
Les dépenses du budget général en
2005 et en 2006 :
structure courante et structure
constante
(en milliards d'euros)
|
LFI 2005 |
PLF 2006 |
|
|
Dépenses à structure constante |
271,3 |
276,3 + 1,8 % |
|
Allègements de charges |
17,1 |
|
|
Constitution du compte « pensions » |
-10,0 |
|
|
Autres transferts |
- 0,1 |
|
|
Dépenses à structure courante |
288,5 |
266,1 |
Source : présent projet de loi de finances
La variation du périmètre du budget de l'Etat est significative dans le projet de loi de finances pour 2006.
Variations du périmètre du budget de l'Etat en loi de finances
(en millions d'euros)
-15000
-10000
-5000
0
5000
10000
15000
20000
25000
LFI 01
LFI 02
LFI 03
LFI 04
LFI 2005
PLF 2006
Intégrations dans le périmètre du budget de l'Etat
Sorties du périmètre du budget de l'Etat
Solde
1. La norme « zéro volume » est-elle sincère ?
a) La stabilité affichée des dépenses dans le budget 2006
Conformément à l'article 32 de la LOLF qui pose le principe de la sincérité des lois de finances, il paraît indispensable de s'interroger sur la sincérité de la norme « zéro volume » proposée par le gouvernement. Celle-ci est établie en référence à des dépenses « à structure constante ». Les effets des changements de la présentation budgétaire sur les dépenses sont présentés, en application de l'article 51 alinéa 1 de la LOLF, dans l'exposé général des motifs du présent projet loi de finances.
La présentation des dépenses est traditionnellement effectuée hors remboursements et dégrèvements d'impôts (68,5 milliards d'euros en 2006) car il s'agit d'opérations neutres pour le solde budgétaire.
Par ailleurs, l'exposé général des motifs indique que les changements de périmètre constatés au titre des dépenses pour 2006 sont liés à la constitution, conformément à la LOLF, d'un compte d'affectation spéciale pour les pensions des agents publics et au transfert sur ce compte d'un montant de 10,3 milliards d'euros.
Selon cette « charte de budgétisation », la norme « zéro volume » apparaît sincère. Il convient néanmoins d'en souligner le caractère en partie artificiel : en loi de finances initiale pour 2006 ont été retranchées des dépenses les compensations des allègements de charges versées aux administrations de sécurité sociale (la compensation s'effectue désormais par un transfert de recettes). Or, ainsi que cela a déjà été souligné, ces « dépenses », très dynamiques, évoluaient de manière automatique. Les compensations de charges passent de 17,1 milliards d'euros en 2005 à 18,9 milliards d'euros en 2006. Si le traitement budgétaire des compensations de charges n'avait pas été modifié, la progression des dépenses nettes du budget général s'établirait à 2,4 % (contre 1,8 % affiché). La norme « zéro volume » ne serait pas respectée.
En outre, la création d'établissements publics pour les investissements de recherche ou en matière d'infrastructures de transports, dont le capital est ou doit être abondé par des recettes de privatisation, constitue une modalité de débudgétisation des dépenses de l'Etat . En effet, pour l'AFITF, rien ne figure, à ma connaissance, dans le budget actuellement. Certes conforme aux normes établies par Eurostat en matière de présentation des comptes publics, cette pratique relativise la stabilité affichée des dépenses de l'Etat.
La prise en compte de la progression des prélèvements sur recettes (près de 3 milliards d'euros, + 4,8 %) amènerait également à relativiser la portée de la norme « zéro volume ».
Enfin, il convient de mentionner l'existence, au sein du budget de l'Etat, de « poches de crédits » encore manifestement non conformes aux besoins .
Il en est ainsi à l'évidence des opérations extérieures du ministère de la défense (OPEX) : 250 millions d'euros sont prévus en 2006 soit près de la moitié du coût prévisionnel total des interventions extérieures de la France. Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense, s'est néanmoins engagée devant votre commission des finances, le 25 octobre 2005, à achever la budgétisation des surcoûts des opérations extérieures (OPEX) dans le projet de loi de finances pour 2007.
Il en est de même en ce qui concerne la contribution de la France aux opérations de maintien de la paix décidées par le conseil de sécurité de l'ONU au sujet desquelles le ministère des affaires étrangères a commis une erreur manifeste d'appréciation dans sa justification au premier euro : les montants déjà engagés, car votés par le Conseil de sécurité, atteignent 249 millions de dollars (202 millions d'euros), bien au-delà des 136,22 millions d'euros inscrits dans le projet de loi de finances.
En conséquence, votre commission des finances a adopté le 3 novembre 2005 un amendement tendant à augmenter les crédits consacrés aux OMP de 75 millions d'euros , cette augmentation étant, en application des l'article 47 de la LOLF, gagée par une réduction, à due concurrence, des crédits octroyés à l'audiovisuel extérieur. Encore cet effort de sincérité voulu par votre commission des finances n'intègre-t-il pas les budgets complémentaires qui seront soumis à l'approbation du Conseil de sécurité de l'ONU en 2006 et porteraient la contribution de la France à 360 millions de dollars (292,7 millions d'euros).
Ces sous-estimations de crédits auparavant évaluatifs affectent la présentation de la loi de finances initiale. La sincérité est renvoyée à plus tard (dans les deux cas, des promesses sont faites pour un rebasage dans le projet de loi de finances pour 2007). Elles n'affectent pas nécessairement son exécution : les opérations de maintien de la paix, comme les OPEX seront payées en cours de gestion 2006. Il appartiendra alors au gouvernement de prévoir les redéploiements de crédits nécessaires pour financer ces charges certaines, mais cachées au moment de la discussion budgétaire, sans excéder le plafond de dépense voté par le Parlement.