N° 13
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
|
Annexe au procès-verbal de la séance du 12 octobre 2005 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant diverses dispositions d' adaptation au droit communautaire dans le domaine de l' environnement ,
Par M. Marcel DENEUX,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Yves Coquelle, Roland Courteau, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M. Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mmes Sandrine Hurel, Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Pierre-Yvon Trémel, Jean-Pierre Vial.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 2278 , 2471 , et T.A. 484
Sénat : 5 (2005-2006)
|
Environnement. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi qui est soumis à notre examen a pour ambition de combler notre retard s'agissant de la transposition de directives dans le domaine de l'environnement.
Initialement composé de sept articles, ce texte, déposé en avril 2005, a été profondément remanié lors de son adoption par l'Assemblée nationale le 4 octobre dernier, afin de répondre aussi exactement que possible à cette ambition.
Selon les informations transmises à votre rapporteur, à ce jour, treize directives restent à transposer dans le domaine de l'environnement et pour onze d'entre elles, l'échéance de transposition est dépassée ou fixée au plus tard au 31 décembre 2005. Parmi elles, neuf font l'objet d'une procédure contentieuse au niveau communautaire qui a abouti à deux condamnations en manquement, prononcées par la Cour de justice des communautés européennes, l'une pour la directive 90/313/CEE du 7 juin 1990 concernant la liberté d'accès en matière d'environnement et l'autre pour la directive 99/31/CE du 26 avril 1999 concernant la mise en décharge des déchets. En l'occurrence, la Commission européenne, faute d'exécution de cet arrêt en manquement prononcé le 15 décembre 2004, a engagé une nouvelle procédure quasi identique (mise en demeure, avis motivé, saisine de la Cour) sur le fondement de l'article 228 du traité instituant la communauté européenne (TCE) le 25 juillet dernier, pour obtenir l'exécution de l'arrêt, et le cas échéant la condamnation de l'Etat membre à payer une somme forfaitaire ou une astreinte journalière jusqu'à cette exécution. Pour la France, le montant des astreintes peut varier de 10.500 €/jour à 633.000 €/jour 1 ( * ) .
Il convient également de rappeler les directives relatives à l'utilisation des OGM, qui constituent un ensemble dont le pilotage de transposition est confié au ministère de la recherche mais auquel le ministère de l'écologie et du développement durable participe activement. Quatre directives 2 ( * ) sont en retard de transposition et pour trois d'entre elles, la France a été condamnée par la CJCE pour transposition incomplète ou erronée 3 ( * ) .
Un projet de loi portant transposition des directives 98/81/CE et 2001/18/CE précitées est en cours d'élaboration. Son adoption ainsi que la publication de ses décrets et arrêtés d'application devraient permettre la transposition complète du dispositif communautaire et contribuer également à l'exécution des arrêts en manquement prononcés par la CJCE.
S'agissant des directives relevant de la seule compétence du ministère de l'écologie et du développement durable, pour beaucoup d'entre elles, la transposition ne nécessite que des mesures réglementaires qui devraient être adoptées avant fin 2005, mais cinq nécessitent des modifications législatives pour être effectivement transposées en droit interne. Il s'agit de :
- la directive 90/313/CEE du Conseil du 7 juin 1990, concernant la liberté d'accès à l'information en matière d'environnement ;
- la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement et abrogeant d'ailleurs la directive du 7 juin 1990 ;
- la directive 1999/31/CE du Conseil du 26 avril 1999 concernant la mise en décharge des déchets ;
- la directive 2002/49/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2002 relative à l'évaluation du bruit dans l'environnement ;
- et enfin, la directive 2004/101/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 octobre 2004 modifiant la directive 2003/87/CE établissant un système d'échanges de quotas d'émission de gaz à effet de serre.
Si ce projet de loi est adopté rapidement, que les décrets d'application ainsi que ceux attendus pour transposer les autres directives en retard sont publiés avant la fin de l'année, la France sera à jour de ses obligations s'agissant du domaine de l'environnement, ce dont il faut se féliciter . Ceci est d'autant plus nécessaire que, de manière générale, notre pays reste très mal classé en ce qui concerne l'exécution des directives.
Au 7 septembre 2005, il apparaît au 21 e rang, avec un pourcentage de communication des mesures nationales d'exécution des directives de 98,41 %, contre 99,26 % pour l'Allemagne (6 e rang) ou encore 99,11 % pour le Royaume-Uni (13 e rang). Seuls le Portugal, la Grèce, l'Italie et le Luxembourg réalisent un plus mauvais score.
Au-delà de ces obligations communautaires, ce projet de loi modifie la réglementation applicable à des domaines aussi variés et importants que l'évaluation de l'incidence de certains projets publics ou privés sur l'environnement, le droit à l'information en matière d'environnement, la prévention et la lutte contre le bruit, la mise en décharge des déchets inertes ou enfin la mise en oeuvre des mécanismes de flexibilité prévus par le Protocole de Kyoto.
L'article 1er du projet de loi tel que modifié par l'Assemblée nationale complète l'article L. 122-1 du code de l'environnement et prévoit que l'autorité administrative chargée d'approuver ou d'autoriser un projet d'ouvrage ou d'aménagement recueille au préalable l'avis de l'autorité compétente en matière d'environnement.
L'article 2 du projet de loi permet d'assurer la transposition de la directive du 28 janvier 2003 précitée directement inspirée de la Convention d'Aarhus concernant l'accès du public à l'information, et de répondre à l'ensemble des griefs pour lesquels la France avait été condamnée par la Cour de justice des communautés européennes en juin 2003.
S'agissant de l'exercice de ce droit à l'information reconnu en France depuis l'adoption de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal et par des textes spécifiques en matière d'environnement, on peut rappeler les évolutions récentes tant en droit interne qu'international ou communautaire qui ont largement fait évoluer ce droit. L'adoption de la Charte de l'environnement, dans son article 7, consacre comme principe constitutionnel le droit à l'information en matière d'environnement. L'adoption de la Convention d'Aarhus transposée en droit communautaire fait évoluer le droit d'accès à l'information vers le droit à être informé et impose aux autorités détentrices de cette information de la diffuser activement auprès du public.
L'article 7 du projet de loi propose la ratification, sous réserve de modifications, de l'ordonnance du 12 novembre 2004 prise pour la transposition de la directive du 25 juin 2002 précitée, relative à l'évaluation et à la gestion du bruit dans l'environnement. Dès l'adoption des décrets d'application de cette ordonnance ainsi ratifiée, on pourra considérer que la transposition de cette directive est achevée, alors que le délai était fixé au 18 juillet 2004.
L'article 8 du projet de loi résulte d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale afin d'achever la transposition de la directive du 26 avril 1999 précitée concernant la mise en décharge des déchets en instaurant un régime spécifique d'autorisation pour les décharges de déchets inertes. Il s'agit de dépôts de terres, de gravats et de déchets du bâtiment qui ne présentent pas de risques particuliers pour l'environnement, ce qui évite de les soumettre à la législation contraignante des installations classées et de prévoir un régime d'autorisation ad hoc simplifié.
Enfin, l'article 9 qui résulte également d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale assure la transposition de la directive du 27 octobre 2004 modifiant la directive du 13 octobre 2003 établissant un système d'échanges de quotas d'émission de gaz à effet de serre.
Les activités de projet que cette directive instaure donnent lieu à l'attribution d'unités de réduction des émissions de gaz à effet de serre qui vont apporter de la fluidité au système européen d'échanges de quotas d'émission et aider les entreprises à respecter leurs obligations d'émission dans le cadre national.
*
* *
* 1 Toutefois, pour une affaire concernant la France l'avocat général a proposé à la Cour d'infliger à la fois une somme forfaitaire de 115.522.500 € (soit 316 000 € X 365, à titre de sanction), et une astreinte de la moitié de cette somme (soit 57 761 250 €) pour chaque période de six mois à compter du prononcé de l'arrêt au terme de laquelle l'arrêt du 11 juin 1991 n'a pas été exécuté pleinement (à titre d'incitation à se conformer au droit communautaire). La Cour a suivi cette interprétation cumulative, et par arrêt du 12 juillet 2005, a condamné la France à la fois à une somme forfaitaire de 20 000 000 € et une astreinte semestrielle de 57 761 250 € : cet arrêt constitue un précédent considérable, surtout dès lors qu'il ne s'agit que de la troisième condamnation « article 228 » prononcée par la CJCE.
* 2 Directive 90/219/CEE du Conseil du 23 avril 1990 relative à l'utilisation confinée de micro-organismes génétiquement modifiés ; Directive 90/220/CEE du Conseil du 23 avril 1990 relative à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement ; Directive 98/81/CE du Conseil du 26 octobre 1998 modifiant la directive 90/219/CEE , Directive 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 avril 2001 abrogeant la directive 90/220/CEE du Conseil.
* 3 Arrêt CJCE du 27 novembre 2003 pour transposition incomplète et incorrecte de la directive 90/219/CEE. Sa non-exécution a entraîné un avis motivé au titre de l'article 228 du 5 juillet 2005 ; Arrêt CJCE du 20 novembre 2003 pour transposition incomplète de la directive 90/220/CEE ; Arrêt CJCE du 15 juillet 2004 pour non transposition de la directive 2001/18/CE.