B. COMPLÉTER LES PROJETS DE LOI
1. La conciliation du dispositif retenu avec le rôle constitutionnel du Sénat, représentant des collectivités territoriales
Les observations du Conseil constitutionnel relatives au calendrier électoral de 2007 impliquent de reporter d'un an le renouvellement de la série A du Sénat prévu en septembre 2007. Cet aménagement n'est pas sans conséquences sur le fonctionnement et les prérogatives du Sénat.
En premier lieu, le dispositif envisagé constitue la première prolongation de la durée du mandat de sénateurs . L'encombrement exceptionnel de l'année électorale 2007 justifiait sans doute un tel aménagement mais c e report sera inédit.
Le législateur, qui n'avait jamais modifié la durée d'un mandat parlementaire en cours, en temps de paix, avant la loi organique repoussant, d'avril à juin 2002, la date d'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale, avait auparavant refusé de retarder le déroulement des élections sénatoriales depuis 1958. En 1995, le décalage, de mars à juin, du déroulement des élections municipales était même explicitement issu de cette volonté de ne pas perturber le renouvellement de la série C en septembre.
Chaque parlementaire représente en effet la Nation tout entière et concourt à l'exercice de la souveraineté nationale 26 ( * ) pour la durée de son mandat, dont la modification ne peut être anodine.
En second lieu, la réforme prévue permettra, en septembre 2008, l'élection des sénateurs de la série A par des délégués des conseils municipaux fraîchement élus quelques mois auparavant, confortant la légitimité du Sénat en tant que représentant constitutionnel des collectivités territoriales 27 ( * ) .
Ce rôle constitutionnel du Sénat est traduit dans son mode d'élection au suffrage universel indirect par un collège électoral essentiellement composé d'élus locaux 28 ( * ) .
En troisième lieu, la réforme proposée implique un report des élections sénatoriales en septembre 2008, faute de date antérieure satisfaisante.
Le choix de décaler le renouvellement partiel du Sénat à l'automne 2007 ou en janvier 2008 aurait pu entraîner des difficultés importantes dans le fonctionnement du Parlement et s'exposer à une éventuelle censure du juge constitutionnel .
Les élections locales n'auraient pu en pratique être organisées avant la fin du mois de septembre ou le début du mois d'octobre, le déroulement des campagnes électorales de ces élections pendant les mois d'été étant peu réaliste.
Dans l'hypothèse d'élections locales en septembre ou au début octobre 2007 , le renouvellement de la série A du Sénat ne pourrait avoir lieu avant le début de la session ordinaire 29 ( * ) , un intervalle de six semaines au moins séparant l'élection des délégués des conseils municipaux au collège électoral sénatorial de celle des sénateurs 30 ( * ) . Cette situation aurait inévitablement eu des incidences sur l'organisation des travaux du Sénat et éventuellement sur son rôle dans l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale et du projet de loi de finances pour 2008 encadré par la Constitution. Avec un tiers de ses membres en campagne électorale et un fonctionnement interne perturbé voire ralenti en raison des conséquences de ce renouvellement sur ses organes directeurs (Président, Bureau...) 31 ( * ) , le Sénat n'aurait pas été, dans les faits, en mesure d'assumer son rôle de législateur et d'évaluateur.
Afin de perturber a minima les missions de la Haute Assemblée, l'élection de la série A aurait pu être envisagée en janvier 2008 comme le soutiennent les propositions de loi n° 3 et 4 présentées par notre collègue Jean-Louis Masson ainsi que les propositions de loi n° 164 et 165 présentées par notre collègue Jean-Pierre Bel et les membres du groupe socialiste apparentés et rattachés.
Néanmoins, cette prolongation (de quatre mois) du mandat des sénateurs concernés, élus en septembre 1998, ne serait pas cohérente au regard du fonctionnement du Sénat et du respect de nos institutions.
En effet, un tel dispositif risquerait à nouveau de dérégler l'organisation de la session ordinaire 2007-2008. Le vote du premier budget du nouveau Gouvernement et celui du projet de loi de financement de la sécurité sociale seraient assurés par un Sénat « sortant » avant que ce dernier laisse place à une nouvelle chambre pour les travaux du premier semestre 2008, au terme d'une pause législative peu conforme au principe de la session unique et à la sérénité nécessaire aux travaux parlementaires .
Ce report inévitable d'un an du mandat des sénateurs élus en 1998 décale la mise en oeuvre de la réforme du régime électoral du Sénat issue des lois du 30 juillet 2003 32 ( * ) et du 10 mai 2004, qui tend en particulier à réduire à six ans la durée du mandat des sénateurs tout en assurant le renouvellement du Sénat par moitié et en actualisant la répartition des sièges au terme d'une phase transitoire entre 2004 et 2013 (voir commentaire de l'article 1 er du projet de loi organique).
Aussi convient-il de veiller à concilier la modification du calendrier électoral de 2007 avec le rôle constitutionnel du Sénat et la mise en oeuvre de la réforme du régime électoral sénatorial.
2. La solution choisie : le décalage des renouvellements sénatoriaux de 2010 et 2013
Dans le projet gouvernemental, la durée du mandat des nouveaux sénateurs de la série A élus en septembre 2008 serait de cinq ans au lieu de six ans, afin de favoriser le retour le plus rapide possible au calendrier des renouvellements du Sénat (2010, 2013...) fixé en 2003.
Néanmoins, ce dispositif , cela a été souligné, perturberait le rythme de renouvellement triennal des renouvellements du Sénat . En effet, en septembre 2008, un tiers du Sénat ainsi que ses instances internes (Président ; Bureau...) seraient renouvelés. Et, dès 2010, un nouveau renouvellement devrait avoir lieu, au risque de limiter l'action du Président élu en 2008 à un rôle de transition. Par ailleurs, en pratique, la sérénité et la qualité des travaux du Sénat pourraient être fragilisées par ces échéances électorales répétées.
Depuis 1875 , le rythme de renouvellement triennal du Sénat en structure le fonctionnement. Il entraîne tous les trois ans une véritable respiration démocratique de la Haute Assemblée tout en garantissant sa stabilité.
La périodicité du renouvellement du Sénat ne doit être mise en cause que dans des circonstances très exceptionnelles. La réduction de la durée du mandat des sénateurs élus en 2008 ne serait pas cohérente avec le rôle stabilisateur et la permanence de la Haute Assemblée dans le bicamérisme, qui impliquent une durée de mandat plus longue que celles du Président de la République et des députés.
Le dispositif gouvernemental serait d'autant moins cohérent qu'il préserverait simultanément la durée de mandat de six ans des conseillers municipaux et généraux élus en 2008 ainsi que le renouvellement triennal des conseils généraux.
En effet, s'il permet l'élection des sénateurs par des conseillers municipaux et généraux fraîchement élus en 2008, le calendrier issu du projet du Gouvernement inverserait définitivement l'ordre de ces élections à compter de 2013-2014 : les sénateurs élus pour cinq ans en 2008 seraient donc renouvelés en septembre 2013 par un collège électoral pour l'essentiel en fin de mandat, les conseillers municipaux et généraux élus en 2008 étant renouvelés en mars 2014.
L'élection des sénateurs par une majorité d'élus locaux en fin de mandat ne paraît pas poser de difficulté juridique spécifique (un élu étant élu de plein droit du premier au dernier jour de son mandat).
Toutefois, cette situation instituerait un ordre inédit sous la Cinquième République entre ces élections . Depuis 1963, les élections municipales et cantonales ont toujours eu lieu dans la même année qu'un renouvellement sénatorial et avant ce renouvellement.
De plus, cette inversion serait moins satisfaisante au regard du choix opéré par le Sénat en 2003 d'harmoniser à six ans la durée du mandat de ses membres avec celle des élus locaux afin de favoriser en son sein une représentation des collectivités territoriales plus fidèle .
Sans modification du projet, les conseillers municipaux et généraux élus en mars 2008 auraient l'étrange privilège d'élire deux fois les sénateurs des départements et collectivités de l'actuelle série A (en septembre 2008 au sein de cette dernière et en septembre 2013 au sein de la série 2).
Or, les renouvellements partiels du Sénat ont un objet de lissage politique tendant à refléter les évolutions récentes de la démocratie locale dans sa représentation et, en particulier celles des conseils municipaux (dont les délégués représentent environ 95% du corps électoral sénatorial).
C'est pourquoi il paraît plus cohérent et plus conforme au rôle de représentant des collectivités territoriales que la Constitution reconnaît au Sénat, de caler pour l'avenir la séquence des élections afin de permettre en particulier aux conseillers municipaux d'élire des sénateurs 6 mois et demi (ou 3ans et demi) après leur élection (plutôt qu'au terme de deux ans et demi et de cinq ans et demi de mandat).
Afin de résoudre ces difficultés, votre commission vous propose de décaler de la durée du report proposé le calendrier des renouvellements du Sénat .
Conformément à l'article LO 275 du code électoral, la durée de mandat de six ans serait maintenue pour les sénateurs élus en septembre 2008. Cette solution aurait l'avantage de respecter la durée normale du mandat sénatorial. En outre, pour conserver la cohérence du calendrier de la réforme sénatoriale adopté en 2003 et le rythme triennal de renouvellement du Sénat, serait prolongée d'un an la durée du mandat :
- des sénateurs de la série B, élus en 2001 (dont le mandat serait porté à dix ans) et des sénateurs de la série C élus en 2004 pour six ans (dont le mandat serait porté à sept ans). En 2011 , ces deux séries seraient renouvelées au sein de la nouvelle série 1 pour 6 ans ;
- des sénateurs de la série C élus en 2004 pour neuf ans, dont le mandat serait porté à dix ans. En 2014 , leurs sièges seraient renouvelés pour 6 ans, tout comme ceux de l'ancienne série A élus en 2008 au sein de la nouvelle série 2 (article 1 er du projet de loi organique).
En conséquence, votre commission vous soumet plusieurs amendements qui tendent à opérer les coordinations rédactionnelles nécessaires.
En outre, elle vous propose de conforter le lien entre la périodicité des élections municipales et celle des renouvellements partiels du Sénat en précisant à l'article LO 276 du code électoral que les sénateurs de la série 2 (désignés à compter de 2014) seront élus au mois de septembre de l'année des élections municipales.
PROPOSITION DE LA COMMISSION DES LOIS
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Conseillers municipaux
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Conseillers
généraux
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Conseillers régionaux
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Sénat |
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Première série |
Deuxième série |
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1 ère série |
2 ème série |
B |
Moitié IDF/OM |
Moitié autres |
A |
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2001 (municipales) |
Election 6 ans |
Election
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2002 |
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2003 |
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2004 |
Election
|
Election
|
Election 6 ans |
Election
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2005 |
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2006 |
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2007 |
Terme
|
Terme
|
Terme normal |
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2008 (municipales) |
+ 1 an
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+ 1 an
|
+ 1 an
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2009 |
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2010 |
Terme normal |
Election
|
Terme normal |
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2011 |
+ 1 an Election 6ans |
Série I + 1 an
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2012 |
||||||||
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2013 |
Terme normal |
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2014 (municipales) |
Election 6 ans |
Election 6 ans |
Série II + 1 an
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2015 |
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2016 |
Election
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2017 |
Election 6 ans |
Série I
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2018 |
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2019 |
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2020 (municipales) |
Election
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Election
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Série II
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2021 |
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2022 |
Election
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* *
Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle vous présente, votre commission des Lois vous propose d'adopter l'ensemble du projet de loi organique et du projet de loi ordinaire.
* 26 Article 3 de la Constitution.
* 27 Article 24 de la Constitution.
* 28 Voir commentaire de l'article 1 er du projet de loi organique.
* 29 Selon l'article 28 de la Constitution, « le Parlement se réunit de plein droit en une session ordinaire qui commence le premier jour ouvrable d'octobre... ».
* 30 Article L. 283 du code électoral issu de la loi n°2004-404 du 10 mai 2004. Cette période de six semaines est consacrée aux réunions électorales des sénateurs.
* 31 L'article 32 de la Constitution rappelle que le président du Sénat est élu après chaque renouvellement partiel de ce dernier.
* 32 Le Conseil constitutionnel a validé ces textes tels qu'issus des conclusions de votre commission des Lois dans ses décisions n°2003-475 et 2003-476 DC des 24 juillet 2003.