CHAPITRE II -
LA
NÉCESSITÉ DE DAVANTAGE DE TRANSPARENCE ET D'ÉQUITÉ
I. LE MANQUE DE TRANSPARENCE EN AMONT ET EN AVAL DE LA CATASTROPHE
Si le besoin de transparence s'exprime surtout en aval de la catastrophe, c'est-à-dire une fois qu'elle est intervenue (A), le désarroi des victimes est amplifié par l'absence d'information en amont sur les risques encourus (B).
A. APRÈS LA CATASTROPHE, LES VICTIMES N'ONT AUJOURD'HUI D'AUTRES DROITS QUE CELUI D'ATTENDRE LA DÉCISION DES MINISTÈRES
Dès lors qu'intervient une catastrophe d'un type nouveau, la canicule de 2003 a révélé que les victimes ne bénéficient, malgré la loi, d'aucune garantie réelle quant à leurs délais d'attente (1) ou quant aux critères sur lesquels seront prises les décisions ministérielles (2).
1. Il n'est pas acceptable de laisser des victimes attendre indéfiniment une décision ministérielle
Le cas de la canicule de 2003 a mis en exergue la fragilité de la garantie du délai de trois mois prévu par le code des assurances pour la prise des arrêtés de reconnaissance des catastrophes naturelles 12 ( * ) . Quelque soit les difficultés spécifiques créées par la sécheresse de 2003, l'écart entre les trois mois prévus par la loi et les deux ans d'attente effectivement imposés aux victimes n'est pas acceptable et il doit être, une nouvelle fois, dénoncé.
Ces délais d'attente tiennent pour beaucoup dans l'incompréhension et l'angoisse des familles, qui occupent des logements endommagés depuis septembre 2003 et qui craignent que les désordres observés sur leur habitation ne s'aggravent encore à l'annonce d'une possible nouvelle sécheresse pour l'été 2005.
Afin qu'une telle situation ne se reproduise pas à l'avenir, il est nécessaire de s'attaquer à ses causes. Celles-ci résident essentiellement dans la difficulté du Gouvernement à trouver des critères satisfaisants pour le type de phénomène intervenu en 2003.
2. Les critères de reconnaissance doivent être clarifiés
Une large partie du malaise observée au sujet de la canicule de 2003 met en exergue le besoin d'améliorer la clarté des critères de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Toutefois cette compréhension passe moins par une amélioration de la transparence formelle de ces critères (a) que par une meilleure adéquation entre les zones reconnues et les zones effectivement touchées (b).
a) La transparence formelle des critères poserait plus de problèmes qu'elle n'en réglerait
La question des critères sur lesquels la commission interministérielle prend sa décision est un élément essentiel de la procédure.
Aussi, face à l'opacité et aux incertitudes révélées en 2003, pourrait-on en appeler à un affichage a priori des critères de reconnaissance retenus pour chaque type de catastrophes.
Toutefois, l'exemple de 2003 montre que cette solution n'est sans doute pas la bonne, et ce pour deux raisons :
- d'une part, le problème posé réside moins dans l'opacité des critères eux-mêmes 13 ( * ) que de l'inadéquation entre la carte des dommages observés et celle des communes reconnues. C'est moins la transparence ou la forme des critères retenus mais plutôt leur correspondance qui est en cause et qui est source d'incompréhension, comme en 2003 ;
- d'autre part, lorsque se pose un tel problème de critères, il est nécessaire de pouvoir adapter ces derniers afin de pouvoir les rapprocher des dommages observés. Ainsi en 2003, l'application des critères de définition de la sécheresse connus à l'avance aurait abouti à ne reconnaître aucune des communes demanderesses puisque le phénomène observé était inédit en France 14 ( * ) .
Ceci conduit à rechercher les voies d'une meilleure adéquation entre les critères d'indemnisation décidés à Paris et les dommages constatés sur le terrain.
b) Il est nécessaire que les critères d'indemnisation prennent mieux en compte la réalité des dommages
Lorsqu'un phénomène inédit se produit, la mise au point de critères scientifiques permettant de déterminer les zones touchées peut être très long. Ainsi, c'est la recherche de critères adaptés à la sécheresse de type 2003 qui explique l'essentiel du retard pris dans le traitement de cette catastrophe.
Près de deux ans après, cette recherche n'est d'ailleurs pas terminée, malgré plusieurs mois de travail d'une mission de plusieurs inspections interministérielles sur ce sujet 15 ( * ) . Les informations de votre rapporteur au début du mois de juin 2005 permettent toutefois d'espérer que des critères applicables aux sécheresses de type été 2003 (sécheresse d'été) seraient susceptibles d'être proposés par le Gouvernement dans les semaines ou les mois qui viennent.
Toutefois, il n'est pas évident que le zonage issu de ces nouveaux critères soit en aussi bonne adéquation avec les dommages constatés que celle observée pour les autres catastrophes naturelles, comme les inondations ou les sécheresses de type classique (sécheresse d'hiver).
Aussi, serait-il utile de réfléchir pour l'avenir à une meilleure prise en compte de la réalité des dommages observés sur le terrain, en complément des critères scientifiques appliqués par la commission interministérielle.
D'une part, cette prise en compte pourrait prendre la forme d'un avis formulé par une commission participative chargée d'apprécier localement la gravité des dommages observés qui ensuite ferait partie des éléments de décision de la commission interministérielle. L'avis d'une telle commission locale -restant à créer- permettrait de mettre en perspective les situations constatées et ressenties dans différentes communes d'un même périmètre et aussi d'associer à la procédure les associations d'habitants ainsi que les collectivités. Elle pourrait aussi avoir pour mérite d'impliquer davantage le Conseil général sur l'ensemble de ces sujets, notamment en matière d'expertise, d'information et de prévention.
D'autre part, dans les cas d'inadéquation massive entre la carte des dommages constatés et celle des communes retenues, il ne faudrait pas exclure de l'indemnisation des victimes qui ne satisfont pas les critères de la commission interministérielle mais qui ont subi des dommages dont l'intensité révèle un événement de nature catastrophique. Envisageable pour l'avenir, cette formule pourrait aussi être appliquée pour la sécheresse de 2003 au cas où les nouveaux critères ne permettraient pas d'apporter une réponse satisfaisante aux victimes.
* 12 Le quatrième alinéa de l'article L.125-1 de ce code prévoit que l'arrêté doit être publié au Journal officiel dans un délai de trois mois à compter du dépôt des demandes à la préfecture.
* 13 Le critère de calcul du niveau du « double réservoir hydrique » utilisé jusqu'ici pour la détermination de la sécheresse était difficile à comprendre par les non-spécialistes et son affichage a priori n'aurait pas apporté beaucoup d'information de nos concitoyens. Il en est de même pour les critères scientifiques utilisés par la commission pour les catastrophes même très simples à constater sur le terrain comme les inondations.
* 14 En effet, les sécheresses jusque lors connues en France étaient liées à une insuffisance de pluies en hiver, alors qu'en 2003, la sécheresse a été causée par la chaleur caniculaire de l'été. L'application du critère du double réservoir hydrique définissant la catastrophe naturelle en fonction du niveau des nappes au printemps était donc totalement inopérante.
* 15 Mission composée de membres de l'inspection générale des finances, de l'inspection générale de l'administration, de l'inspection générale des ponts et chaussées et de l'inspection générale de l'environnement.