Projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques

Article 13 -
(Article 1er de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004) -

Élargissement des stipulations du contrat de service public
des entreprises électriques et gazières

Le texte du projet de loi :

L'article 1 ^er de la loi du 9 août 2004 ^{35 ( * )} a prévu que les entreprises Électricité de France et Gaz de France signent avec l'Etat un contrat précisant les objectifs et les modalités de mise en oeuvre des missions de service public qui leur sont assignées par la loi . Ces contrats détaillent divers éléments de ces missions comme les exigences de service public en matière de sécurité d'approvisionnement, de régularité et de qualité du service rendu aux consommateurs, l'évolution pluriannuelle des tarifs de vente de l'électricité et du gaz ou la politique de protection de l'environnement , incluant l'utilisation rationnelle des énergies et la lutte contre l'effet de serre .

L'article 13 du projet de loi propose de compléter le contenu de ces contrats de service public en prévoyant que, s'il y a lieu, ces contrats précisent les modalités de mise en oeuvre d'une gestion coordonnée des ouvrages hydroélectriques dans le cadre des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux . Une telle modification concerne EDF qui est le premier producteur d'hydroélectricité de France. En outre, l'article 1 ^er de cette loi autorisant l'Etat à signer des contrats de service public avec d'autres entreprises des secteurs électrique et gazier, une telle disposition pourrait s'appliquer à d'autres hydrauliciens (comme la Compagnie nationale du Rhône ou la Société Hydroélectrique du Midi) qui souhaiteraient signer un tel document avec l'Etat.

Proposition de votre commission :

Sur cet article, votre commission vous propose de modifier, par un amendement le dixième alinéa de la loi du 9 août 2004 afin de préciser que le contrat de service public définit également, dans ses stipulations qui concernent la politique de protection de l'environnement, la place qui est faite au développement des énergies renouvelables, notamment celui de l'hydroélectricité .

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE II -

Gestion quantitative

Le chapitre II du titre I ^er du projet de loi, composé de trois articles, contient des dispositions relatives à la gestion quantitative de l'eau qui concernent la protection des aires de captage d'eau potable, l'institution de servitudes d'utilité publique autour des ouvrages hydrauliques et le respect par les installations classées pour la protection de l'environnement de la réglementation sur la police de l'eau.

Article 14 -
(Article L. 211-3 du code de l'environnement) -

Délimitation de zones correspondant
aux bassins d'alimentation des captages d'eau potable

Les dispositions de la loi relative à la politique de santé publique :

Le projet de loi sur l'eau élaboré par le Gouvernement précédent comportait des dispositions relatives à la protection de la qualité des eaux destinées à la consommation. Toutefois, compte tenu de l'interruption de la discussion de ce texte et des délais liés à l'élaboration du présent projet de loi, ces dispositifs ont été intégrés dans la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique ^{36 ( * )} . Il ressort du vote de cette loi, dont les dispositions ont été intégrées dans le code de la santé publique ^{37 ( * )} , que, pour assurer la protection des captages d'eau potable, l'acte portant déclaration d'utilité publique des travaux de prélèvement d'eau destinée à la consommation définit plusieurs zones de protection autour des installations de captage.

En premier lieu, un périmètre de protection immédiate , dont l'étendue est comprise entre quelques mètres et quelques centaines de mètres autour des installations de captage, doit être institué, y compris pour les captages antérieurs au 18 décembre 1964 ^{38 ( * )} bénéficiant d'une protection naturelle efficace. Les collectivités territoriales ont l'obligation d'acquérir en pleine propriété les terrains qui sont situés dans cette zone, même si la gestion des installations a été confiée à un délégataire. En outre, dans ces périmètres, les collectivités publiques peuvent , lors de l'instauration ou du renouvellement des baux ruraux portant sur ces terrains, prescrire au preneur des modes d'utilisation du sol et des pratiques agricoles qui soient respectueux de la qualité de la ressource en eau .

En second lieu, l'acte déclaratif d'utilité publique peut instituer un périmètre de protection rapprochée , dans lequel les installations, travaux, activités ou occupation des sols de nature à affecter la qualité des eaux peuvent être interdits ou réglementés. Le rapport de MM. Jean-Louis Lorrain et Francis Giraud sur le projet de loi de santé publique ^{39 ( * )} précise que l'étendue de ces périmètres est déterminée en fonction des caractéristiques géologiques et hydrologiques des terrains situés autour du point de captage . Dans ces zones, les collectivités locales ou les établissements de coopération intercommunale compétents peuvent instaurer le droit de préemption urbain.

Enfin, s'il y a lieu, les collectivités locales peuvent définir un périmètre de protection éloigné à l'intérieur duquel les activités, installations, dépôts ou occupation des sols peuvent être réglementés.

La loi prévoit néanmoins que lorsque les conditions hydrologiques et hydrogéologiques permettent d'assurer efficacement la préservation de la qualité de l'eau par des mesures de protection limitées au voisinage immédiat du captage, l'acte portant déclaration d'utilité publique peut n'instaurer qu'un périmètre de protection immédiate.

Au total, ces trois types de périmètre concernent les zones situées à proximité immédiate des points de captage des eaux potables . Aussi le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques prévoit-il de compléter ces dispositions en permettant la définition de zones de protection des aires d'alimentation des captages d'eau potable plus larges afin de lutter contre les pollutions diffuses , grâce à une procédure rendue plus cohérente dans le cadre du schéma d'aménagement et de gestion des eaux.

Le texte du projet de loi :

L'article 14 du projet de loi complète le paragraphe II de l'article L. 211-3 du code de l'environnement, qui permet , en l'état du droit en vigueur, au Gouvernement d'imposer par décret en Conseil d'Etat des prescriptions nationales ou particulières à certaines parties du territoire afin d'assurer une gestion équilibrée des ressources en eau .

Votre rapporteur rappelle que la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux ^{40 ( * )} avait déjà modifié cet article pour autoriser le pouvoir réglementaire à délimiter, à l'intérieur des zones humides ^{41 ( * )} , des « zones humides d'intérêt environnemental particulier » dont le maintien ou la restauration présente un « intérêt pour la gestion intégrée du bassin versant, ou une valeur touristique, écologique, paysagère ou cynégétique particulière ».

Sur la base de ce dispositif, afin de restaurer, préserver, gérer et mettre en valeur de façon durable ces zones, le pouvoir réglementaire établira ainsi , en concertation avec les acteurs locaux ^{42 ( * )} , un programme d'actions . Un décret , pris sur le fondement de cette disposition, pourra d'ailleurs autoriser ces programmes à préciser les pratiques , notamment agricoles , à promouvoir ainsi que les moyens prévus pour favoriser leur généralisation, voire en rendre certaines obligatoires et préciser les modalités selon lesquelles ces pratiques pourraient bénéficier d'aides lorsqu'elles induisent des surcoûts ou des pertes de revenus. Votre rapporteur note que la loi du 23 février 2005 reprenait ainsi un dispositif créé par la loi du 31 juillet 2003 qui permettait la mise en place de bonnes pratiques agricoles dans les zones de lutte contre l'érosion des sols.

En premier lieu, l'article 14 du projet de loi prévoit de compléter ce dispositif du code de l'environnement en autorisant le Gouvernement à délimiter, par décret en Conseil d'Etat, des zones où il est nécessaire d'assurer la protection des aires d'alimentation des captages d'eau potable d'une importance particulière pour l'approvisionnement actuel ou futur . Ces zones seront délimitées par le plan d'aménagement et de gestion durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques, élaboré dans le cadre du SAGE. Enfin, pour la gestion de ces zones, le pouvoir réglementaire pourra, dans les mêmes conditions que pour les zones humides d'intérêt environnemental particulier, définir un programme d'action, comportant également des bonnes pratiques agricoles à promouvoir, qui pourront être rendues obligatoires .

L'étude d'impact du projet de loi précise quelques exemples de « bonnes pratiques ». Il pourrait s'agir :

- de la mise en place de bandes et de dispositifs enherbés ;

-  de la conversion des terres en prairies ;

- d'une obligation de rotation de cultures ;

- de la suppression de certaines cultures ;

- de la prohibition de l'utilisation de phytosanitaires ou de désherbants ;

- de l'utilisation de compost de déjections animales ;

- de la création de capacités supplémentaires de stockage des effluents d'élevage ;

- d'aménagements limitant le transfert de résidus de pesticides.

D'après l'étude d'impact du projet de loi, ces plans d'actions visent à garantir une bonne qualité des eaux dans les aires d'alimentation des principaux captages, ce qui représente 900 unités desservant chacune plus de 10.000 habitants. En moyenne, ces zones de protection auraient vocation à protéger une aire d'alimentation dont la superficie se situerait généralement aux alentours de quatre kilomètres carrés.

En second lieu, l'article 14 habilite le Gouvernement à instituer des périmètres à l'intérieur desquels les autorisations de prélèvement d'eau pour l'irrigation seront délivrées à un organisme unique pour le compte de plusieurs adhérents, afin de rationaliser la gestion de l'eau. Dans la pratique, ces organismes uniques sont des associations syndicales autorisées regroupant les propriétaires qui bénéficient d'autorisations de prélèvement sur le périmètre visé. Ces dispositions concernent également les sociétés ayant reçu concession de l'exploitation d'un droit d'eau ou d'un ouvrage de stockage d'eau pour les besoins d'utilisateurs situés dans un périmètre donné (comme la Compagnie d'aménagement des Coteaux de Gascogne). L'organisme unique disposera ainsi d'un volume d'eau défini par le préfet en fonction de la disponibilité de la ressource et aura pour mission de le gérer et de le répartir équitablement entre les différents utilisateurs.

Enfin, l'article 14 renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin d'édicter des règles destinées à assurer la sécurité des ouvrages hydrauliques , autres que les ouvrages concédés en application de la loi du 16 octobre 1919, et d'en prévoir les modalités de contrôle . Actuellement, les dispositions législatives du code de l'environnement ne permettent d'édicter des prescriptions visant à garantir la sécurité des ouvrages hydrauliques qu'au cas par cas, ce qui nécessite des délais parfois importants. En effet, les prescriptions nationales en matière de sécurité des ouvrages hydrauliques font aujourd'hui l'objet de simples circulaires, sans force juridique contraignante, qui visent les barrages ou les digues « intéressant la sécurité publique », dont la rupture aurait des répercussions graves pour les personnes. Face aux risques liés à une éventuelle rupture d'un ouvrage hydraulique, l'article 14 du projet de loi permet à l'Etat de déterminer des prescriptions nationales applicables à tous les ouvrages dont l'importance et la localisation peuvent avoir des enjeux en matière de sécurité publique . La nécessité de définir un corpus de normes de sécurité harmonisé s'impose d'autant plus que plusieurs missions d'inspection conduites par le ministère de l'écologie et du développement durable ont montré l'hétérogénéité entre départements de la prise en compte des règles de sécurité prescrites par les préfets pour les ouvrages hydrauliques.

Surtout, les prescriptions édictées sur la base de cet article pourront viser tous les ouvrages hydrauliques , autres que les concessions hydroélectriques, c'est à dire tous les barrages, quel qu'en soit l'usage, mais aussi les digues de protection contre les inondations. Au total, ce dispositif vise à donner une base juridique solide et homogène aux prescriptions relatives à la sécurité , en permettant de les encadrer par décret.

Proposition de votre commission :

Sur cet article, votre commission vous propose d'adopter quatre amendements.

Votre commission préconise, dans un souci de cohérence, d'insérer, par un amendement, des modifications au début de cet article afin de renvoyer les modalités d'application des programmes d'action définis pour les zones humides d'intérêt environnemental particulier aux dispositions prévues à l'article L. 114-1 du code rural , ce qui nécessite de modifier l'alinéa b) du 4° de l'article L. 211-3 du code de l'environnement et de supprimer le c), dans leur rédaction issue de la loi relative au développement des territoires ruraux. Un tel amendement aura pour avantage de renforcer la cohérence entre les différents dispositifs (zones d'érosion, zones humides et désormais zones de protection des captages) en renvoyant au seul code rural la définition des programmes d'action .

Par ailleurs, en plus d'un amendement rédactionnel , votre commission vous propose un amendement précisant qu'outre les zones de protection des captages d'eau potable les SAGE puissent délimiter des zones dans lesquelles l'érosion diffuse des sols agricoles est de nature à compromettre la réalisation des objectifs de bon état ou de bon potentiel écologique des eaux. En effet, l'érosion diffuse des sols agricoles peut avoir pour conséquence d'amener vers les cours d'eau des matières en suspension ainsi que, lorsqu'ils sont présents dans les sols, des pesticides ou des résidus de pesticides. Or, le ruissellement de ces éléments réduit l'oxygénation des rivières et peut affecter la vie et la diversité des espèces aquatiques, ce qui a pour effet de nuire à l'état écologique des eaux. La délimitation de telles zones permettra ainsi de prévenir ces pollutions diffuses en incitant à la mise en place de bonnes pratiques agricoles.

Enfin, s'agissant des dispositions relatives aux autorisations de prélèvement d'eau, votre commission préconise l'adoption d'un amendement tendant à prévoir que pour la fixation des périmètres institués par décret pour délivrer les autorisations de prélèvement d'eau à des organismes uniques, ces derniers devront regrouper l'ensemble des préleveurs dans le périmètre concerné afin de donner à ces dispositions une efficacité maximale.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

* ³⁵ Loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières.

* ³⁶ Loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique.

* ³⁷ Articles L. 1321-1 à L. 1321-10 du code de la santé publique.

* ³⁸ Cette date a été retenue en raison de la publication de la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution. Pour la mise en place de zones de protection autour des captages antérieurs à cette date, l'autorité administrative dispose d'un délai de cinq ans.

* ³⁹ Rapport n° 138 (2003-2004) de MM. Jean-Louis Lorrain et Francis Giraud fait au nom de la commission des affaires sociales du Sénat sur le projet de loi relatif à la politique de santé publique.

* ⁴⁰ Loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.

* ⁴¹ Définies à l'article L. 211-1 du code de l'environnement.

* ⁴² Le b) du 4° du II de l'article L. 211-3, tel qu'inséré par la loi relative au développement des territoires ruraux, précise qu'il s'agit des collectivités territoriales et de leurs groupements, des représentants des propriétaires ou de leurs groupements, des exploitants des terrains ou de leurs représentants, des associations agréées de protection de la nature, des fédérations des associations agréées de pêche, des fédérations des chasseurs, des associations agréées de pêcheurs professionnels, réunis en comité de gestion de la zone humide, sous l'égide de la commission locale de l'eau lorsqu'elle existe.